來源:魯法行談
☑ 裁判要點
1.收回國有土地使用權的合法性審查。《中華人民共和國土地管理法》第五十八條規定，有下列情形之一的，由有關人民政府自然資源主管部門報經原批准用地的人民政府或者有批准權的人民政府批准，可以收回國有土地使用權：（一）為公共利益需要使用土地的。《中華人民共和國自然保護區條例》第十八條規定，自然保護區可以分為核心區、緩衝區和實驗區，核心區和緩衝區禁止進行任何形式的開發建設活動。行政機關依法啟動收回案涉國有土地使用權程序，並對因規劃管制而無法開發的土地使用權依法補償，既有利於自然保護，也有利於保護當事人合法權益。但行政機關在作出收地決定前，未聽取當事人的陳述、申辯意見，也未遵循《全面推進依法行政實施綱要》第5條和第20條規定的正當程序要求，有違程序正當原則。
2.「對土地使用權人應當給予適當補償」的確定標準和確定方式。《中華人民共和國城市房地產管理法》第二十條規定,根據社會公共利益的需要,可以依照法律程序提前收回土地使用者依法取得的土地使用權,並根據土地使用者使用土地的實際年限和開發土地的實際情況給予相應的補償;《中共中央國務院關於完善產權保護制度依法保護產權的意見》第八條規定,財產徵收徵用應遵循及時合理補償原則,給予被徵收徵用者公平合理補償。同時，自然資源部向海南省自然資源和規劃廳作出自然資辦函（2018）1903號《自然資源部辦公廳關於政府原因閒置土地協議有償收回相關政策的函》規定，需要協議收回閒置土地使用權的，應當遵循協商一致和合理補償的原則；有償收回的補償金額應不低於土地使用權人取得土地的成本，綜合考慮其合理的直接損失，參考市場價格，由雙方共同協商確定。由此可見，《中華人民共和國土地管理法》第五十八條第二款規定的對土地使用權人應當給予的適當補償，不能理解為僅補償土地出讓金、前期投入及相應利息，而宜考慮收回土地原因及土地的具體用途、原土地使用權剩餘開發年限、土地使用權人的過錯情況與實際投入等多重因素，參考收回土地時案涉土地類似房地產的市場價格，並確保補償金額不低於土地使用權人取得土地的成本的情況下，綜合確定公平合理的補償金額。
☑ 裁判文書
中華人民共和國最高人民法院
行 政 裁 定 書
（2020）最高法行再100號
再審申請人（一審原告、二審上訴人）海南恆通置業開發有限公司。
法定代表人施榮忻。
委託代理人喻學林，海南京園律師事務所律師。
被申請人（一審被告、二審上訴人）海南省萬寧市人民政府。
法定代表人周高明。
委託代理人王小龍。
委託代理人郭維，海南唐海律師事務所律師。
被申請人（一審被告、二審被上訴人）海南省人民政府。
法定代表人沈曉明。
委託代理人袁晶。
再審申請人海南恆通置業開發有限公司（以下簡稱恆通公司）因訴被申請人海南省萬寧市人民政府（以下簡稱萬寧市政府）、海南省人民政府（以下簡稱海南省政府）有償收回國有土地使用權行政處理與行政複議一案，不服海南省高級人民法院於2018年12月21日作出的（2018）瓊行終1126號行政判決，向本院申請再審。本院於2019年10月31日作出（2019）最高法行申5729號行政裁定，依法提審本案。提審後，本院依法組成合議庭進行審理。現已審理終結。
一、二審法院查明：1980年，廣東省人民政府批准在原萬寧縣（現××）××海南××自然保護區。2002年9月24日，海南省國土資源廳對萬寧市政府呈報的萬府（2002）114號《關於請求審核新梅鄉日月灣旅遊區國有土地使用權掛牌出讓方案的請示》進行審核，並報海南省政府同意，作出瓊土環資函（2002）265號《關於萬寧市新梅鄉日月灣旅遊區國有土地使用權掛牌出讓方案的復函》，同意萬寧市新梅鄉日月灣旅遊區範圍內的14.0723公頃（折合211.0844畝）國有存量建設用地，以掛牌方式進行出讓。2002年11月20日，萬寧市國土資源局（以下簡稱萬寧市國土局）與恆通公司籤訂《國有土地使用權出讓合同》（以下簡稱《出讓合同》）和《補充合同》，將上述211.0844畝土地以1388萬元出讓給恆通公司作為旅遊用地。在《出讓合同》中，萬寧市國土局明確要求恆通公司按照容積率≤0.3、建築密度≤12%、綠地率≥60%、建築限高三層（局部五層）的規劃指標於2003年3月28日前動工開發建設。《補充合同》還載明：經現場勘查，在本合同項下宗地沿海對應垂直陸界，有國家青皮林保護區林帶和海灘。恆通公司對海灘按有關法律進行保護利用，對青皮林進行保護和管理。2003年9月22日，因規劃道路佔用恆通公司受讓取得的211.0844畝土地中的8.4畝，萬寧市國土局作出萬土環資用（2003）137號《關於同意辦理國有土地使用權掛牌出讓登記手續的通知》，同意將扣除8.4畝土地後餘下的202.6844畝土地，為恆通公司辦理登記發證手續。2003年9月27日，萬寧市政府給恆通公司頒發萬國用（2003）字第130021號《國有土地使用證》（以下簡稱130021號國土證）。2004年，案涉土地所處區域的規劃指標廢止，而新的控制性詳細規劃又尚未編制，恆通公司取得土地使用權後，一直未按約定動工開發。
2015年11月28日，萬寧市政府作出《關於依法有償收回海南恆通置業開發有限公司135122.93平方米國有土地使用權的決定書》（以下簡稱2015年收地決定）。恆通公司不服,申請行政複議。2017年5月8日，海南省政府作出瓊府複決（2016）165號《行政複議決定書》，以萬寧市政府認定閒置原因為企業原因，卻依據《閒置土地處置辦法》第十二條的規定對案涉土地進行處置，屬適用依據錯誤，且萬寧市政府未與恆通公司協商選擇處置方式，單方決定收回土地使用權，違反法定程序為由，決定撤銷2015年收地決定。
2017年8月2日，萬寧市國土局根據海南省《關於做好環境保護履職情況自查配合中央環保督查工作的通知》和瓊府辦函（2017）251號《海南省人民政府辦公廳關於印發海南省2017年度生態保護紅線區專項督察工作方案的通知》的精神,向恆通公司送達萬土調查函（2017）160號《閒置土地調查通知書》,要求恆通公司配合做好閒置土地調查工作。2017年9月18日，萬寧市國土局向恆通公司送達萬國土資（2017）670號《關於提供土地前期合理投入情況的通知》，主要內容：因案涉202.68畝土地中有190.66畝位於青皮林範圍內，屬中央環保督察組督察整改的對象，為確定向恆通公司有償收回案涉202.68畝土地的補償金額，要求恆通公司提供對案涉土地進行前期合理投入的相關憑證，以便委託中介機構對有償收回價格進行測算。2017年12月29日，萬寧市政府作出萬府收字（2017）25號《關於有償收回國有建設用地使用權決定書》（以下簡稱25號收地決定）,以案涉土地位於青皮林內，涉嫌佔用保護區面積202.68畝為由，依照《中華人民共和國土地管理法》第五十八條第一款第一項規定，決定有償收回恆通公司位於青皮林××內202.68畝國有土地使用權，並給予2335.5586萬元補償。恆通公司不服，申請行政複議。2018年6月11日，海南省政府作出瓊府複決（2018）63號《行政複議決定書》（以下簡稱63號複議決定），維持25號收地決定。2018年6月26日，恆通公司提起本案行政訴訟，請求撤銷25號收地決定和63號複議決定。
一、二審法院另查明：2004年6月28日，萬寧恆通置業開發有限公司將企業名稱變更為海南恆通置業開發有限公司。
2018年3月13日，受萬寧市國土局委託，中天運會計師事務所作出中天運（瓊）（2018）核字第00006號《關於萬寧恆通置業開發有限公司萬國用（2003）第130021號宗地土地取得價款及前期投入情況的專項審核報告》(以下簡稱《審核報告》)，主要內容：經審核，恆通公司取得案涉土地的價款及前期投入合計1421萬元。截止2017年11月30日，恆通公司取得案涉土地的價款及前期投入資金佔用利息為914.558628萬元。計息方式和過程為:以審核確認的土地取得價款、前期投入資金為基數，以土地出讓金繳交日期和前期投入資金日期至本次審核的截止日為計息期間，按照中國人民銀行2015年10月24日發布的現行一年期貸款基準利率4.35%計算。2018年8月21日，中天運會計師事務所海南分所向萬寧市國土局出具《關於對萬寧恆通置業開發有限公司萬國用（2003）第130021號宗地土地的取得價款及前期投入情況進行專項審核工作的說明》,主要內容：該所受萬寧市國土局委託，對130021號宗地的取得價款及前期投入情況進行專項審核，審核工作在2017年12月19日已經完成，結果已經在同月20日報送至萬寧市國土局。雖然《審核報告》於2018年3月13日出具，但是最終出具報告的日期不影響報告審核數據的真實性和合法性。
2018年5月22日，萬寧市林業局作出萬林函（2018）122號《關於對提供海南恆通置業開發有限公司名下宗地位於青皮林保護區情況的復函》，主要內容：130021號國土證項下的宗地在青皮××自然保護區範圍內面積為190.66畝，屬於保護區的緩衝區；目前案涉土地上沒有任何樹木，也未進行任何開發。
海南省第一中級人民法院（2018）瓊96行初156號行政判決認為，萬寧市政府為保護生態環境的公共利益需要，有權根據《中華人民共和國土地管理法》第五十八條第一款的規定，作出25號收地決定。但在作出25號收地決定前，未聽取恆通公司的陳述、申辯意見，未舉行聽證，違反正當程序規則，依法應當判決撤銷。鑑於案涉土地絕大部分位於青皮林範圍內，不能再作為建設用地，判決撤銷會給國家利益、社會公共利益造成損害，不宜判決撤銷，依法應判決確認違法。25號收地決定中未載明給予恆通公司補償2335.5586萬元的依據，中天運會計師事務所作出的《審核報告》，形成於25號收地決定之後。25號收地決定中的補償數額，缺乏事實依據。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第七十條第一項、第七十四條第一款第一項、第七十九條規定,判決：1.確認25號收地決定中收回130021號國土證項下土地使用權的行政行為違法；2.撤銷25號收地決定中補償恆通公司2335.5586萬元的內容；3.撤銷63號複議決定；4.由萬寧市政府對恆通公司重新作出補償決定。恆通公司、萬寧市政府均不服，提起上訴。
海南省高級人民法院（2018）瓊行終1126號行政判決認為，萬寧市政府作出25號收地決定之前，未書面告知行政決定的內容，也未聽取恆通公司的陳述、申辯意見，未舉行聽證，程序明顯違法。25號收地決定未載明補償的依據，《審核報告》形成於25號收地決定之後。雖然中天運會計師事務所事後出具說明，但是萬寧市政府在未取得正式的審核報告之前，根據提前得到的數據作出25號收地決定，程序明顯不當。基於案涉土地中的絕大部分根本無法開發，已不具備市場價值，萬寧市政府參照瓊府（2015）24號《海南省人民政府關於進一步做好閒置土地處置工作的通知》（以下簡稱24號通知）規定的補償標準，決定補償2335.5586萬元，應當認定為適當補償。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第七十四條第一款第一項、第七十九條規定，判決：1.撤銷一審判決第一項、第二項和第四項；2.確認25號收地決定違法；3.維持一審判決第三項。
恆通公司申請再審稱：1.有償收回國有土地使用權的補償金額應參考市場價格，由雙方共同協商確定。協商不成，按照市場評估價格予以補償。2.24號通知與徵收補償原則悖離不合法。二審適用24號通知處理根據公共利益需要收地案件，適用法律錯誤。請求撤銷二審判決，依法再審本案。
萬寧市政府答辯稱：1.因公共利益收回土地，一般適用市場評估價標準。但案涉土地附近沒有類似房地產供參考評估，且案涉宗地屬於生態保護林地，不具備可參考的房地產市場價格。2.本案參照24號通知標準適當補償，足以保障恆通公司利益。請求駁回恆通公司的再審申請。
海南省政府答辯稱：1.恆通公司自取得土地證起，即無法按照證載用途開發利用，該宗地不具備市場價格，應參照24號通知的標準適當補償。2.雖然《審核報告》晚於25號收地決定，但審核結果已提前報送萬寧市國土局，不影響審核數據的真實性和合法性。請求駁回恆通公司的再審申請。
本院認為，本案爭議焦點為《中華人民共和國土地管理法》第五十八條第二款規定的「對土地使用權人應當給予適當補償」的確定標準和確定方式問題。
《中華人民共和國土地管理法》第五十八條規定，有下列情形之一的，由有關人民政府自然資源主管部門報經原批准用地的人民政府或者有批准權的人民政府批准，可以收回國有土地使用權：（一）為公共利益需要使用土地的。《中華人民共和國自然保護區條例》第十八條規定，自然保護區可以分為核心區、緩衝區和實驗區，核心區和緩衝區禁止進行任何形式的開發建設活動。本案中，130021號國土證項下202.68畝土地有190.66畝位於禁止開發建設××自然保護區緩衝區內，案涉土地已明顯不適宜進行旅遊開發。因此，萬寧市政府依法啟動收回案涉國有土地使用權程序,並對因規劃管制而無法開發的土地使用權依法補償,既有利於青皮林的自然保護，也有利於保護恆通公司合法權益。但萬寧市政府在作出25號收地決定前，未聽取恆通公司的陳述、申辯意見，也未遵循《全面推進依法行政實施綱要》第5條和第20條規定的正當程序要求；補償所依據的《審核報告》既未正式形成又未及時送達並聽取恆通公司意見，萬寧市政府即逕行作出收地和補償的決定，有違程序正當原則。一、二審判決確認25號收地決定違法，符合法律規定。
《中華人民共和國城市房地產管理法》第二十條規定,根據社會公共利益的需要,可以依照法律程序提前收回土地使用者依法取得的土地使用權,並根據土地使用者使用土地的實際年限和開發土地的實際情況給予相應的補償;《中共中央國務院關於完善產權保護制度依法保護產權的意見》第八條規定,財產徵收徵用應遵循及時合理補償原則,給予被徵收徵用者公平合理補償。同時，自然資源部向海南省自然資源和規劃廳作出自然資辦函（2018）1903號《自然資源部辦公廳關於政府原因閒置土地協議有償收回相關政策的函》規定，需要協議收回閒置土地使用權的，應當遵循協商一致和合理補償的原則；有償收回的補償金額應不低於土地使用權人取得土地的成本，綜合考慮其合理的直接損失，參考市場價格，由雙方共同協商確定。由此可見，《中華人民共和國土地管理法》第五十八條第二款規定的對土地使用權人應當給予的適當補償，不能理解為僅補償土地出讓金、前期投入及相應利息，而宜考慮收回土地原因及土地的具體用途、原土地使用權剩餘開發年限、土地使用權人的過錯情況與實際投入等多重因素，參考收回土地時案涉土地類似房地產的市場價格，並確保補償金額不低於土地使用權人取得土地的成本的情況下，綜合確定公平合理的補償金額。但萬寧市國土局委託中天運會計師事務所作出《審核報告》，系採用土地出讓金加利息的方式確定補償金額，既非專業的不動產評估機構對案涉土地市場價格的客觀合理評估，也未參考案涉土地類似房地產的市場價格，不符合《中華人民共和國土地管理法》第五十八條第二款規定精神。因此，二審判決確認25號收地決定違法並無不當；但在確定應予合理補償金額上認定事實不清，所依據的證據不足，依法應予糾正。
綜上，再審申請人恆通公司的再審申請符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條第三項規定，依法應當再審。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第三項和《最高人民法院關於適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一百一十九條、第一百二十二條規定，裁定如下：
一、撤銷海南省高級人民法院（2018）瓊行終1126號行政判決；
二、發回海南省高級人民法院重審。
審判長 耿寶建
審判員 寇秉輝
審判員 李光琴
二〇二〇年四月二十八日
法官助理 張巧雲
書記員 章 淼