作者楊克瑞系瀋陽師範大學教育經濟與管理研究所教授，教育創業研究中心主任，博士；李廣海系瀋陽師範大學教師，博士
教育市場化在中國是一項比較複雜而又頗受爭議的話題。無論人們是否願意承認教育的市場化，中國的教育事實上卻是有了很大的市場化發展，如學生就業、教師聘任等市場化改革。然而，即便如此，教育市場化的問題在中國依然沒有得到理論上的明確定位，這不能不說是中國教育改革中思想的落後。眾所周知，中國經濟的改革是成功的，其根本原因在於中國經濟選擇了市場化道路，從當初的計劃經濟逐步轉向商品經濟、市場經濟，進而建立起現代企業制度。反觀中國教育改革，遺憾的是現代學校制度遲遲不能建立，去行政化總是在路上。教育改革非但沒有取得公認的成功，反而由於亂收費與教育不公等問題備受詬病。其中的根源何在？通過經濟與教育改革的不同道路不難發現，我國的教育改革沒有明確的方向道路，只是在現有的體制下修修補補而已，各級教育主管部門只不過是做了高級修補匠而已。方向不明、道路不清，長久以往，中國教育恐怕還只能「伶仃洋裡嘆伶仃」。
一、中國教育市場化的曲折發展與反思
改革開放以來，中國發展具有明確的市場化改革路徑。然而，中國教育的市場化改革則歷經挫折。回首我國教育改革的歷程，在欣賞成績的面前不得不承認其中的遺憾所在。實際上，隨著經濟改革開放的成功，我國的教育改革也被提上了國家的重要日程。1985年，中共中央發布的《關於教育體制改革的決定》明確提出，教育改革「必須從教育體制入手，有系統地進行改革」。然而時至今日，擴大辦學自主權等基本問題依然如故，教育系統甚至被人們戲稱為計劃經濟的「最後堡壘」。
1993年印發的《中國教育改革和發展綱要》以及隨後印發的《國務院關於〈中國教育改革和發展綱要〉的實施意見》，不僅確立了影響中國教育深遠的「招生收費改革和畢業生就業制度的改革」，而且明確提出了教育體制改革的內容，即基礎教育主要由政府辦學，同時鼓勵企事業單位和其他社會力量按國家的法律和政策多渠道、多形式辦學。有條件的地方，也可實行「民辦公助」「公辦民助」等形式。可以說，這項政策的推出，不僅推動了中國社會力量辦學的發展，而且拉開了中國教育市場化的序幕。在此政策背景下，一些「民辦公助」「公辦民助」等多樣化辦學形式逐漸出現，公辦學校的改制問題頓時成為教育的焦點內容。與此同時，中國教育市場化的討論也成為學術界的熱議話題，形成了《當前西方國家教育市場化改革述評》等研究成果。
然而，中國的教育市場化改革很快引發了社會的強烈質疑。質疑的核心在於公共教育資源的市場化收費問題，由此引起了對教育公平問題的疑慮。的確，至少是在理論上，公立學校的教育收費與公共財政的使命背道而馳。而且，教育又是涉及社會民生的一項根本性事業，其社會反響之激烈，超乎尋常，教育行業甚至一度被列為社會最為腐敗的行業之列。這場時間不長的教育市場化改革，終於在教育亂收費的治理中折戟沉沙。特別是教育部、國務院糾風辦2007年在瀋陽召開全國規範城市義務教育收費工作交流會暨全國治理教育亂收費工作匯報會後，政府對教育亂收費現象加大了治理力度。在此背景下，學校收費的「改制」問題同樣在劫難逃。人們對公辦學校公益性問題的輿情成為一時的主旋律，教育部也做出了自己的明確表態，反對教育產業化。有了中央的明確定調，教育產業化與教育市場化便成為教育領域的政治問題，全國各地學校的「改制」紛紛被叫停。例如，安徽省政府規定，「繼續堅持全面停止審批新的改制學校，加大改制學校清理規範工作力度」。山東省政府明文規定，「在鼓勵民辦學校發展的同時，不允許義務教育階段公辦學校改制為民辦學校，不得把公辦義務教育資源轉變為民辦，義務教育的公辦學校不能搞『校中校』和『一校兩制』，不得超出規定亂收費」。
俗語說：「潑髒水不能連孩子一起潑掉」。我們贊成公立學校不宜市場化，但問題是公立學校不能完全等同和囊括整個中國教育。可是，正當我國教育進行深層次的市場機制改革時，其改革暴露出一些矛盾與混亂，致使教育市場化的思想似乎成為這次「改制」運動的罪魁禍首。特別是在我國強調穩定的社會背景下，處在政治穩定與經濟改革夾縫中的教育改革不得不服從於穩定大局。這場教育市場化改革與其說是淺嘗輒止，倒不如說是在改革的深水區面前止步不前。
二、教育屬性凸顯市場資源配置機制
公辦學校的「改制」運動停止了，教育市場化的聲音停息了。我國的教育市場化改革可以說是熱熱鬧鬧地開始，卻又靜悄悄地退去。人們不禁反問：教育市場化錯了嗎？它到底錯在哪裡？事實上，在市場及其相應的商業關係上，人們的感情往往是複雜的。一方面，人們能夠切實感受到市場的巨大力量；另一方面，人們又往往如同洪水猛獸般畏懼市場。歷史上對商業行為的蔑視，古今中外比比皆是。討論教育市場化的問題，首先應當澄清一個理論問題，即教育產品的屬性到底是什麼。
教育市場化反對聲音的出現，首先是基於教育市場化改革過程中的混亂或不適，也就是通常所說的教育改革出現了問題。然而，經濟學有關準公共產品的思想似乎更為其提供了理論法寶。所謂準公共產品，就是指界於公共產品與私人產品之間的一類社會產品。這類產品的一個重要特點就是無法完全由市場來供給，政府的參與就成了必要。然而，教育準公共產品論者以此來反對教育的市場化，其理由似乎並不充足。因為教育畢竟不同於完全意義上的公共產品，如治安管理等社會服務。實際上，教育產品在何種程度上為「準公共產品」，其本身就是個模糊概念。這也就是說，將教育理解為「準公共產品」，相當於政府與市場「各打五十大板」，等於什麼也沒有說清，無非將問題進一步引向複雜而已。因此，擯棄理論上的空洞，回歸到教育現實，問題可能更為明了。
關於教育產品屬性的討論，歸根結底就是要尋求教育資源配置的理論根據。資源配置問題是整個社會管理的核心問題，資源決定活力，這是不言而喻的。如果回到資源配置問題上，在當前深化改革的背景下政府與市場的關係應當是比較明確的。作為社會資源配置的兩種基本方式，黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》明確指出，「經濟體制改革是全面深化改革的重點，核心問題是處理好政府和市場的關係，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用」。這裡可以清楚地看出，中央政府已經明確將市場機制定位於「決定性」與先導性作用，政府作用當然也是重要的，其作用不是替代市場，而是對市場失靈的有效監督、制約與補充。實際上，市場在社會資源配置中具有決定性作用，這個命題既是基本的，也是政府自身反思的重要結論。
教育產生於人們生產生活的現實需要，需要是教育發展的基本動力。隨著人類文字的形成以及學校教育的出現，教育日益從社會中分離為獨立的行業。顯然，教育專門化的動力依然來自社會個人的需要。相對於人類漫長的教育歷程而言，政府介入教育的歷史反而是比較短暫的，全民義務教育的歷史，更是短暫的。事實上，政府真正全面介入教育的市場運作，源於義務教育運動的發展。義務教育體現了政府的一項福利政策，就其實質而言，它屬於「低保」性質的福利保障，即通過政府提供的免費教育資源，保障人人擁有接受教育的機會，促進社會文明的發展。例如，英國1870年《初等教育法》的頒布，意味著義務教育制度的確立。該法案明確規定：國家對教育有補助權與監督權，在缺少學校地區設公立學校，等等。這裡的立法立場非常清晰，國家對教育的責任在於補助，而非大包大攬。其規定是在缺少學校的地區設立公立學校，也就表明政府的使命在於彌補市場失靈，市場力量所不及的地方正是政府義不容辭的責任。政府不是市場的對立力量，相反，恰恰是市場的有效補充。這一點，同樣也是義務教育的本質。我國許多人對於義務教育的誤解在於將義務教育完全視為政府的義務，反而以此驅逐了市場的空間。實際上，政府壟斷義務教育的行為，正是對義務教育制度以及政府職能的誤讀。我國的教育正是由於這方面認識的偏差，致使初等教育與義務教育等同化，政府排斥了初等教育的市場空間，自己卻背負起巨大的教育包袱，這也同時導致了我國基礎教育階段日益突出的擇校與公平問題。
如果堅持教育的天然市場屬性，那麼，中國的教育市場化改革為什麼又遭到社會的強烈反對呢？顯然，在理論上平息這些爭論，是進一步推進教育市場化發展的關鍵。我們應當冷靜地看到，中國有關教育市場化問題的爭論一度是混亂的，沒有分清必要的理論邊界與事實邊界。這裡之所以要特別強調邊界的分清，核心就在於教育市場化的確不是一概而論的話題。由於教育投資來源的多樣性，既有公共財政的政府投資，又有民間的教育投資，二者本來就具有不同的投資屬性，顯然不能一概而論。然而，過去有關教育市場化的爭論，恰恰犯了這方面的錯誤。如果將二者的邊界劃定清晰，教育中的政府與市場各行其道，各自的邏輯與行為機制就不會出現相互幹擾的混亂。具體來說，公共財政投資的各級各類教育的公益性無疑是其基本屬性，應當首先與市場劃開界限，即公辦學校不得參與市場行為與教育競爭，而必須恪守教育公平的基本精神。如果將公辦學校與教育市場有效隔離，那麼，積極吸引民間教育投資，無疑就是最好的教育體制，教育市場化自然無可厚非！
現在可以清楚回答的是，如果說教育市場化錯了，那就是公立學校的市場化行為是錯誤的，也是政府應當嚴格禁止的，猶如政府與軍隊人員參與經商荒誕不經一樣。分清二者的邊界是釐清教育市場化問題的關鍵所在。就教育本身而言，市場機制無疑是存在的，而且是教育發展極為重要的內在動力。對於這個市場，它自然也是不完善的，所以需要政府的參與和介入。但是，政府介入教育市場不同於排斥教育市場，恰恰是在補充市場之不足。因此，公立學校的使命就在於補充教育市場的不足，教育的市場機制更需要政府的培育與完善。
三、通過民間教育投資補貼完善教育市場機制
應當看到，世界許多國家的教育市場都是比較發達的，私立教育起到了「半邊天」的作用。西方國家私立教育的發達是普遍現象，其不僅用市場的力量開發教育，而且更從教育中得到市場的巨大商機。據美國商務部統計的數字顯示，外國留學生是美國排名第五的創匯大戶，每年為美國經濟貢獻120億美元。另據美國《僑報》報導，留學生為美國經濟貢獻每年超過200億美元（約合1200億元人民幣），其中，中國留學生直接提供了超過44億美元的收入。統計表明，中國在美國的留學生居各國留學生之首，約有7.8萬人。實際上，澳大利亞、紐西蘭等很多國家也在積極開發教育產業，這與中國的教育政策形成了很大的反差。
教育市場的潛力不僅僅表現為如此直觀的真金白銀，而且也得到了理論研究的支持。姚益龍利用經濟學規範實證方法，研究了教育市場化與經濟增長的關係，解釋了教育市場化為何能夠提高教育部門的效率。臺灣學者戴曉霞等人也曾提出，「高等教育市場化是當今世界各國高等教育的基本發展趨勢之一，成了當今教育的時代特徵」。反觀我國的教育管理，政府為何不充分放開教育市場，而自己承擔過重的教育責任呢？對於這個問題，恐怕沒有人能夠回答。我國的教育研究對此視而不見，這也是我國教育研究與國際學術脫節的重要表現。
教育能否走向市場本來並不複雜，但由於政府的介入，問題愈發模糊而複雜。也就是說，教育就其本性而言，與其他社會服務一樣，是市場化的。誠如當年孔子的辦學，「自行束脩以上，吾未嘗無誨焉」。可以說，古今中外教育的市場化都是不言而喻的。然而，隨著後來政府介入社會日益廣泛與深入，作為文化傳播的教育行業也賦予了更多的政治屬性，教育的市場空間逐漸被壓縮，以至於難尋端倪。無論是將學生推向市場，或是將教師推向市場，這都只是教育市場化的表面文章。市場本身體現的是一種社會資源配置方式，教育市場化思想體現的是一種教育市場配置資源的機制。而且，堅持教育的市場資源配置機制，這與當前中央政府大力推行的簡政放權方針更是高度一致的。反過來說，傳統的教育管理完全依賴行政推進，而沒有充分調動教育的市場機制，這才導致了嚴重的教育行政化傾向。因此，積極引導教育市場化的發展，恰恰是破解中國教育行政化、推進簡政放權的一副良方。
之所以要提倡教育市場化，是因為中國的教育行政化思想嚴重，教育的市場機制沒有建立。教育去行政化任重道遠，這恰恰是教育市場機制不成熟的後果。因此，教育市場化的本意，就是公立學校之外的教育資源配置要運用市場機制，充分挖掘教育的市場潛力，促進教育事業的大發展。反對教育的市場化且將其一棍子打死，這恰恰是過去的誤區所在，削足適履、因噎廢食。在一個市場經濟成熟的體制下，以排除公立學校市場化資質為前提，「國不與民爭利」，積極吸納民間教育投資，這無疑是給教育注入了新的生機，增強了極大的推動力量。在國際教育市場體制已經比較成熟的今天，許多人依然抱殘守缺，其必將成為歷史的遺憾。事實上，政府與市場的關係從來都不是矛盾與對立的，而是發揮著相互補充與協調的作用。也只有這樣，才能促進整個社會的和諧發展。如果說市場代表著一種自發機制，政府則體現著社會的自覺力量。市場的積極意義就在於它是社會活力的來源，當然它也有跑偏的時候，即市場失靈。因此，政府就需要經常調整市場的運行，做好市場秩序的監管工作。也就是說，在市場所不及的地方，就需要發展政府的作用。政府不宜「輕舉妄動」，動則代表著公益性，就是公共利益的化身。以此觀之，教育的公益性與市場化之間並不存在必然的衝突或張力。
可喜的是，新一屆政府積極推進改革的深入，正如李克強總理所指出的，「政府要拿出權力清單」，即明確政府該做什麼，做到「法無授權不可為」。這就意味著不是教育該不該市場化的問題，而是要證明政府介入教育的權力依據問題。因此，分析教育市場化可行與否，核心在於政府的賦權與放權程度及水平。從某種程度上講，政府管理教育的智慧就在於充分地實現教育的市場化。教育市場化的水平，就是政府管理教育的智慧水平。儘可能以市場的力量發展教育事業，將市場配置教育資源的功能放在基礎性地位，是我國教育改革的當務之急、必由之路。按照深化教育領域綜合改革的需要，國務院於2015年1月7日召開國務院常務會議，討論通過部分教育法律修正草案。會議指出，要「明確對民辦學校實行分類管理，允許興辦營利性民辦學校」。這是我國教育管理的重大戰略調整和根本性轉型，即從政府承擔教育責任向推動教育的市場責任轉變。此舉在穩定公辦學校的前提下，進一步明確了教育市場化改革的基本方向。由於教育市場化的力量在民間，還需要及時出臺鼓勵支持民間教育投資的政策，對現有民辦學校增加財政補貼，積極引導教育的「國退民進」。甚至可以參照經濟管理中的招商引資政策，根據當地吸引民間教育投資的水平，進行相應的教育行政考核評價。
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