本章共十八條，規定了銀行業監督管理機構的規章、規則制定權，對銀行業金融機構的設立、變更、終止以及業務範圍的審查批准權，對董事、高級管理人員的任職資格管理權，對銀行業金融機構的監督檢查權，對銀行業突發事件的發現、報告、處置制度等。
第十五條 國務院銀行業監督管理機構依照法律、行政法規制定並發布對銀行業金融機構及其業務活動監督管理的規章、規則。
[釋義] 本條是關於國務院銀行業監督管理機構規章、規則制定權的規定。
一、授權制定規章、規則的必要性
銀行業監督管理機構制定和發布規章、規則的目的是為了執行法律、行政法規的有關規定，其內容涉及銀行業金融機構的設立、變更、終止和業務經營等各個方面，是法律、行政法規有關規定的細化，但必須與法律、行政法規保持一致。由於修訂法律一般需要經過漫長的程序，由銀行業監管機構制定的規章、規則來具體規定銀行業金融機構的運營規則，具有靈活、易於根據金融市場的發展變化隨時進行修訂和完善的優點。銀行業監管機構制定和發布的規章、規則，構成了銀行業監督管理法律體系的重要內容。
世界大多數國家的銀行業監管法律體系都是由不同層次的法律文件和法律規範構成。首先是由法律對銀行業金融機構的設立、變更、終止和業務經營等內容做出原則性規定，然後再由不同層次的法規和其他規範性文件加以細化。我國銀行業監督管理的法律體系是由三個層次構成，一是全國人民代表大會及其常務委員會制定、頒布的法律，如商業銀行法、銀行業監督管理法等；二是由最高國家行政機關即國務院依法制定、頒布的行政法規，如外資金融機構管理條例、金融資產管理公司條例、金融機構撤銷條例、金融違法行為處罰辦法等；三是由銀行業監督管理機構根據法律、行政法規有關規定製定、頒布的規章和規則。
根據立法法第七十一條規定：「國務院各部、委員會、中國人民銀行、審計署和具有行政管理職能的直屬機構，可以根據法律和國務院的行政法規、決定、命令，在本部門的權限內，制定規章。部門規章規定的事項應當屬於執行法律或者國務院行政法規、決定、命令的事項。」本條規定在立法法的原則下將我國銀行業監督管理機構的此項職權進一步具體化，授予銀行業監管機構制定和發市監管銀行業金融機構規章、規則的權力，為銀行業監督管理機構依法對銀行業實施監管奠定了法律基礎，也為銀行業法律體系的完善提供了法律保障。
二、國際經驗
巴塞爾銀行監管委員會在《有效銀行監管的核心原則》原則1（即有效銀行監管的前提條件）中提出：「在一個有效的銀行監督體系下，……適當的銀行監管的法律框架是必要的，其各項條款應包括對銀行組織的審批及持續監管，要求其遵守法律與法規及安全穩健性的權力和對監管者的法律保護……」。為評估各國銀行監管的有效性，巴塞爾銀行監管委員會在《有效銀行監管的核心原則》之後又制定了《核心原則評價方法》，其中為原則1列出的一項必要標準就是「法律賦予監管機構以（不改變法律的）行政方式制定審慎規則的權力」。確實，世界上多數國家／地區的法律都明確授予了銀行監管機構制定和頒布規章、規則的權力。如英國的《金融服務與市場法》第十部分「規則與指引（Rules and Guidance）」、德國《銀行法》第一章第二節和《綜合性金融服務監管法》第一章第四節、韓國《金融監管機構設立法案》第十七條、香港《銀行業條例》第二部分第七條均授予其銀行監管機構制定規章、規則的權力。在英國，金融機構的運營規則不是由《金融服務與市場法》，而主要是由金融服務局（FSA）制定的規則和指引做出具體規定的。目前，金融服務局已經根據法律授權制定出了一部完整的《規則和指引手冊》（FSA Handbook of rulesand gUidance），對各類金融機構的運營規則和監管程序做出規定或提出指導性意見。香港金融管理局也制定了一部類似的《監管政策手冊》（Supervisory Policy Manual），包含關於銀行類機構公司治理、內部控制、各類風險管理指引、資本充足率、信息披露等各方面的指導性文件。
三、國內監管實踐
中國人民銀行在履行銀行業監督管理職責期間，曾經頒布了《股份制商業銀行公司治理指引》、《商業銀行內部控制指引》、《貸款風險分類指導原則》、《銀行貸款損失準備指引》、《商業銀行中間業務暫行規定》、《信託投資公司管理辦法》、《企業集團財務公司管理辦法》、《金融租賃公司管理辦法》等。中國銀監會成立之後頒布了《金融許可證管理辦法》、《商業銀行服務價格管理暫行辦法》（與國家發改委聯合頒布）、《商業銀行集團客戶授信業務風險管理指引》、《汽車金融公司管理辦法》和《境外金融機構投資入股中資金融機構管理辦法》等。
第十六條 國務院銀行業監督管理機構依照法律、行政法規規定的條件和程序，審查批准銀行業金融機構的設立、變更、終止以及業務範圍。
[釋義] 本條是關於中國銀監會審查批准銀行業金融機構設立度更、終止和業務範圍的規定。
本條規定有兩層含義：一是銀行業金融機構的設立、變更、終止以及業務範圍應當經銀行業監督管理機構審查批准；二是銀行業金融機構的審查批准應當依照法律、行政法規規定的條件和程序進行。比如，根據商業銀行法第十四條、第十五條的規定，設立商業銀行須經過受理申請（籌建）和正式申請設立（開業）兩個階段，其中任何一個階段的申請不符合標準或資料不全，監管部門都有權拒絕和不予受理。根據外資金融機構管理條例第十三條、第十五條的規定，監管部門有權拒絕不符合標準或資料不全的外資金融機構設立申請。此外，商業銀行法第八十一條和外資金融機構管理條例第四十二條都規定，未經監管部門批准，擅自設立商業銀行或外資金融機構的，依法追究刑事責任，並由監管部門予以取締。
實際監管工作中，監管部門收到的設立商業銀行的申請主要包括兩類：一是新設立中資商業銀行或外資法人金融機構，二是中資商業銀行設立分支機構或外國銀行設立在華分支機構。對設立新的中資商業銀行法人機構，近年來實行的是比較審慎的準入管理政策。以中資股份制商業銀行設立分支機構的申請為例，監管部門主要考慮三個方面的情況：一是是否符合相關政策（如設立股份制銀行分支機構的年度規劃等），二是對其申請資料的完整性進行審查，三是對設立分支機構的可行性進行審查，符合條件批准籌建，籌建合格達到開業條件的，核准開業。不符合政策或條件的，則拒絕其申請，並通知申請人。
由銀行業監督管理機構依法對市場準入實施監管，也是國際通行做法。《有效銀行監管的核心原則》就要求，為了保證銀行監管的有效性，發照機構應當保證新銀行組織有適當數量的股東、充足的財力、與業務結構相一致的法律結構以及具備專業知識、道德水準、善於穩健和審慎經營的管理人員。此外，保證發照與持續監管的標準相一致十分重要。這樣，當某家已成立的機構不能達到標準時，可據此吊銷其執照。並且，清楚、客觀的標準也有助於減少機構審批過程中潛在的政治幹預。雖然審批程序不能確保開業後運轉正常，但可以作為減少不穩定機構進入銀行市場的有效手段。
第十七條 申請設立銀行業金融機構，或者銀行業全融機構變更持有資本總額或者股份總額達到規定比例以上的股東的，國務院銀行業監督管理機構應當對股東的資金來源、財務狀況、資本補充能力和誠信狀況進行審查。
[釋義] 本條是關於銀行業金融機構股東資格的規定。
一、股東資格審批的基本要求
對股東資格的審查與對機構發照的審批同樣重要。除審批新銀行外，銀行監管者應當掌握關於銀行未來直接或者間接的投資、以及超出一定限額的所有權增加和變化的任何信息，如果不能滿足與批准新銀行相一致的各項標準，監管者應有權制止這種投資，以此防止不善經營者或者惡意經營者規避準入管理，以投資方式間接進入並控制銀行。
首先，監管人員必須有能力審查銀行的所有權結構，包括審查銀行的直接和間接控制者、主要的直接或間接股東（指持有較高比例--如5％以上股權的股東）。
其次，要對股東資金來源、財務狀況、資本補充能力和誠信狀況等方面的審查。包括審查控制者過去所擁有的銀行、非銀行企業、它們在商界的信譽、所有主要股東的財務狀況以及必要時提供進一步財力支持的能力。作為審查其信譽的一部分，監管人員還必須確定初始資本的來源。
第三，如果銀行是附屬於一家更大的機構，準入機構應當確保其所有權組織結構不至成為問題的來源，並消除銀行和儲戶受到大機構內部其他單位各類活動不良影響的風險。對銀行主要股東的其他權益和有關實體的財務狀況也應當進行審查，以免銀行被其所有者當成被迫提供資金的工具。
二、實踐做法
商業銀行法第十五條規定：設立商業銀行機構的申請人應當提交股東名冊及其出資額、股份，法定驗資機構出具的資信證明，持有註冊資本百分之五以上的股東的資信證明和有關資料。商業銀行法第二十四條規定：商業銀行變更持有資本總額或者股份總額百分之五以上的股東的，應當經監管部門批准。關於向金融機構投資入股的暫行規定（銀髮［1994］186號）對各類機構向銀行投資入股的資格條件進行了規定，如按照該暫行規定，各黨政機關、部隊、團體以及國家撥給經費的事業單位，除國務院批准或法規及監管規章規定外，一律不得向金融機構投資；其他商業銀行、信託投資公司、企業集團財務公司、融資租賃公司在資本充足率為8％並遵守相應規定的前提下，可向金融機構投資；工商企業經企業行政主管機關或董事會批准可以用自有資金向金融機構投資，但必須同時具備經營業績良好等條件。此外，境外金融機構投資入股中資金融機構管理辦法（［200］第6號）也就境外金融機構投資入股中資金融機構的條件作出了具體規定。
實際監管工作中，監管部門對商業銀行發起人的股東資格和持有資本總額或者股份總額達到規定比例以上的股東的資格，都要按照法律規定進行審查，要求銀行股東應當合法經營，具有充足的自有資金，主要股東還應當具備良好的財務實力和聲譽。如有不符合銀行股東資格的，都會拒絕其向銀行投資入股。監管部門還要求銀行股東身份必須明確，不允許以借入資金出資，投資入股資金必須足額到位。
三、本條款規定達到規定標準的股東資格應當經過中國銀監會審查批准
本條所界定的股東有兩類，一類是設立機構時作為發起人的股東，另一類是機構設立後變更持有資本總額或者股份總額達到規定比例以上的股東。商業銀行法第十五條和第二十四條對此分別進行了規定。
第十八條 銀行業金融機構業務範圍內的業務品種．應當按照規定經國務院銀行業監督管理機構審查批准或者備案。需要審查批准或者備案的業務品種，由國務院銀行業監督管理機構依照有關法律、行政法規作出規定並公布。
[釋義] 本條是關於銀行業金融機構業務品種審批或者備案的規定和關於中國銀監會進行相關審批或備案的權限和行為規範的規定。
商業銀行法第三條規定銀行可以部分或全部經營的業務包括：吸收公眾存款，發放短期，中期和長期貸款，辦理國內外結算，辦理票據承兌與貼現，發行金融債券，代理發行、代理兌付、承銷政府債券，買賣政府債券、金融債券，從事同業拆借，買賣、代理買賣外匯，從事銀行卡業務，提供信用證服務及擔保等，代理收付款項及代理保險業務，提供保管箱服務以及經銀行業監督管理機構批准的其他業務。同時還規定，銀行的經營範圍由商業銀行章程規定，報銀行監管部門批准。商業銀行法第二十四條規定，商業銀行調整業務範圍，應當經監管部門批准。銀行業監督管理法第十六條規定，銀行業金融機構的業務範圍應當經審查批准。
上述規定表明，銀行業金融機構的業務範圍應當經批准。隨著金融業的發展，金融企業經營的業務品種越來越豐富，對於業務範圍內開發的新的品種，是否還要審批，本條規定了三種情況：1．須經批准的；2．不必審批但需要備案的；3．既不必經審批也不必備案的。從2001年下半年以來，監管部門根據國務院關於行政審批制度改革的要求和國務院關於取消行政審批項目的有關決定，先後兩次發布了取消部分行政審批項目的公告，取消了對委託貸款、代收代付、各類代理銷售業務等銀行業務的審批規定。2003年4月底，監管部門又發布了《關於調整銀行市場準入管理方式和程序的決定》，取消了對中資商業銀行國內保理、代理證券資金清算（銀證轉帳）、代理保險、證券公司受託投資託管、信託資產託管、企業年金託管業務的審批；取消了對中資商業銀行買方或協議付息票據貼現、法人帳戶透支、代理信託產品資金收付業務的備案要求；還取消了對外資銀行國內保理、買方或協議付息票據貼現、法人帳戶透支業務的備案要求。監管部門還規定，各銀行對於己獲準開辦的新業務，可授權符合條件的下轄分支機構開辦；各銀行的分支機構經上級行授權即可開辦新業務，僅須在開辦後的10個工作日內向當地銀監局、直屬分局或銀監分局書面報告。
銀行業金融機構擴大業務範圍，哪些產品需要審批或者備案，哪些無需審批或者備案情況複雜，銀行業金融機構不易掌握，可能帶來守法和執法的不確定性。因此，本條要求銀行業監管機構對業務範圍內需要審查批准或者備案的業務品種予以公布。
第十九條 未經國務院銀行業監督管理機構批准，任何單位和個人不得設立銀行業金融機構或者從事銀行業金融機構的業務活動。
[釋義] 本條是關於非法設立銀行業金融機構和非法從事銀行業金融活動的規定。
銀行業是專門從事貨幣資金融通的行業，銀行業的穩定和發展與廣大社會公眾的利益休戚相關。因此，各國均對銀行業實行嚴格的市場準入制度，我國也不例外。本法第十六條明確規定，設立銀行業金融機構必須經國務院銀行業監督管理機構審查批准，即銀監會審查批准。前些年，一些地方、部門、企事業單位和個人亂集資、亂批銀行業金融機構，亂辦銀行業金融機構的問題相當嚴重。非法銀行業金融機構和非法從事銀行業金融活動往往吸收資金數額巨大、涉及面廣、手段多樣，欺騙性強，且往往與貪汙、賄賂、詐騙、侵佔公私財產等犯罪活動相關，潛伏著巨大的金融風險和危機。在國家多次降低存貸款利率後，非法集資活動呈上升趨勢，成為危害社會穩定的嚴重隱患。由於上述問題的存在，個別地方發生了擠兌、群眾集體上訪，甚至衝擊政府機關等惡性事件。嚴重地擾亂了銀行業金融秩序，損害了群眾利益，破壞了社會穩定。
非法設立銀行業金融機構的表現形式多種多樣，主要有以下兩類：
1．單位或者個人未經中國銀行業金融機構主管部門批准，擅自設立從事或者主要從事吸收存款。發放貸款、票據貼現、資金拆借、信託投資、金融租賃、融資擔保、外匯買賣等銀行業金融業務活動的機構。非法金融機構的籌備組織，視為非法銀行業金融機構。非法設立銀行業金融機構，有的冠以銀行、信用社、信託投資公司、財務公司、融資租賃公司等合法銀行業金融機構的名稱，有的以「錢莊」、「臺會」等名稱，非法從事銀行業金融活動。不管其以何名稱出現，只要是專門從事非法銀行業金融業活動或者主要從事非法銀行業金融業務活動的機構，都是非法銀行業金融機構。
2．未經銀行業金融機構主管部門批准，但經地方政府、各級政府部門及其他單位超越職權範圍批准設立的從事或者主要從事銀行業金融業務活動的機構。各級政府部門是指國務院銀行業監督管理機構以外的中央和地方政府的職能部門。地方政府及各級政府部門不論是出於何目的，都不能違反法律規定，擅自批准設立銀行業金融機構。
所謂非法從事銀行業金融業務活動，是指未經有關銀行業金融機構主管部門批准，擅自從事的下列活動：
1．非法吸收公眾存款或者變相吸收公眾存款。非法吸收公眾存款是指未經銀行業金融機構主管部門批准，向社會不特定對象吸收資金，出具憑證，承諾在一定期限還本付息的活動。變相吸收公眾存款是指未經銀行業金融機構主管部門批准，不以吸收公眾存款的名義，向社會不特定對象吸收資金，但承諾履行的義務與非法吸收公眾存款性質相同的活動。
非法吸收公眾存款表現為不具有吸收公眾存款主體資格的單位和個人，以吸收存款的名義，向社會開展存款業務。因此，不具有吸收公眾存款資格的單位或個人從事的、符合非法金融機構和非法金融業務活動取締辦法（以下簡稱取締辦法）第四條規定的行為，都是非法吸收公眾存款。變相吸收公眾存款表現為行為人不是以吸收存款的名義，而是其他形式籌集公眾資金，從而達到吸收公眾存款的目的。銀行業金融機構為爭攬客戶採取提高利率或變相提高率的方式吸收工作存款的不屬取締辦法的調整範圍，應當按照有關利率管理的法律加以規範，金融違法行為處罰辦法對此作了規定。
2．非法集資是指未經依法批准，以任何名義向社會不特定對象進行集資，即單位或者個人未依法定程序，以發行股票、債權、彩票、投資基金證券或者其他債權憑證的方式向社會公眾籌集資金，並承諾在一定期限內以貨幣、實物及其他利益等方式向出資人還本付息給予回報的行為。非法集資有如下特徵：一是未經有關主管部門批准。包括未按法律、行政法規或者政策性規定由有關部門批准集資，沒有批准權限的部門批准集資，有審批權限的部門超越權限批准集資等情形；二是承諾在一定期限內還本付息。還本付息的形式以貨幣形式為主，也有實物形式或其他形式；三是向社會不特定對象籌集資金。不特定對象是指社會公眾，而不是特定的少數人；四是往往以合法形式掩蓋非法集資的目的。如以投資入股等形式掩蓋非法集資的實質。非法集資的形式多樣，而且還在不斷花樣翻新。
3．非法發放貸款、辦理結算票據貼現、資金拆借、信託投資、金融租賃、融資擔保、外匯買賣。銀行業金融機構依法發放貸款、非金融企業通過銀行業金融機構委託貸款是合法的放貸活動。民間借貸是一般民事活動，不屬於金融業務，除此之外發放貸款的行為都是非法金融業務活動。結算業務是重要的銀行業金融業務之一，通常由有關銀行業金融機構辦理但經國務院銀行業監督管理機構批准，在有些行業內部成立結算中心可以辦理結算業務，但只限於為行業內部的機構之間辦理結算。超出行業範圍辦理結算的可認定為非法金融業務活動。故非法辦理結算業務是指非金融機構向社會辦理結算業務。非法銀行業金融業務活動會隨著實踐的發展而出現新的形態。
對銀行業金融機構超出銀行業監督管理機構批准的業務範圍從事的銀行業金融業務活動的處理，法律、行政法規和有關金融主管部門已有明確規定，不屬於本條規定調整的範圍。
4．銀行業監督管理機構認定的其他非法銀行業金融業務活動。
未經批准設立銀行業金融機構或者從事銀行業金融機構的業務活動的，有關主管部門有權依照有關法律、法規的規定處理，比如，根據非法金融機構和非法金融業務活動取締辦法的規定，對非法銀行業金融機構和非法銀行業金融業務活動，工商行政機關不予辦理登記。對非法銀行業金融機構和非法銀行業金融業務活動，銀行業金融機構不予開立帳戶、辦理結算和提供貸款。非法銀行業金融機構和非法銀行業金融業務活動由國務院銀行業監督管理機構予以取締，取締非法銀行業金融機構和非法銀行業金融業務活動時，任何單位和個人不得幹涉，不得拒絕、阻撓。非法銀行業金融機構的設立地或者非法銀行業金融業務活動發生地的人民政府，負責組織、協調、監督和取締有關工作。因參與非法銀行業金融業務活動受到的損失，由參與者自行承擔。
取締辦法還規定，因非法銀行業金融業務活動形成的債權債務，由從事非法金融業務活動的機構負責清理清退。非法金融機構一經銀行業金融機構主管部門宣布取締，有批准部門、主管單位或者組建單位的，由批准部門、主管單位或者組建單位組織清理清退債權債務；沒有批准部門、主管單位或者組建單位的，由所在地的地方人民政府負責組織清理清退債權債務。因參與非法銀行業金融業務活動受到的損失，由參與者自行承擔。非法銀行業金融業務活動形成的債務和風險，不得轉嫁給未參與非法銀行業金融業務活動的國有銀行和其他銀行業金融機構以及其他任何單位。債權債務清理清退後，有剩餘非法財物的，予以沒收，就地上繳中央國庫。因清理清退發生糾紛，由當事人協商解決；協商不成的，通過司法程序解決。
根據銀行業監督管理法第四十三條規定：「擅自設立銀行業金融機構或非法從事銀行業金融機構的業務活動的，由國務院銀行業監督管理機構予以取締；構成犯罪的，依法追究刑事責任；尚不構成犯罪的，由國務院銀行業監督管理機構沒收違法所得，違法所得五十萬元以上的，並處違法所得一倍以上五倍以下罰款；沒有違法所得或者違法所得不足五十萬元的，處五十萬元以上二百萬元以下罰款。」
根據刑法的有關規定，未經國家有關主管部門批准，擅自設立商業銀行……或者其他金融機構的，處3年以下有期徒刑或者拘役，並處或者單處2萬元以上20萬元以下罰金；情節嚴重的，處3年以上10年以下有期徒刑，並處5萬元以上50萬元以下罰金。單位犯罪的，對單位判處罰金，並對其直接負責的主管人員和其他直接責任人員，處3年以下有期徒刑或者拘役，並處或者單處2萬元以上20萬元以下罰金；情節嚴重的，處3年以上10年以下有期徒刑，並處5萬元以上50萬元以下罰金。
第二十條 國務院銀行業監督管理機構對銀行業金融機構的董事和高級管理人員實行任職資格管理。具體辦法由國務院銀行業監督管理機構制定。
[釋義] 本條是關於銀行業金融機構董事和高級管理人員實行任職資格管理的規定和關於授權中國銀監會制定相關辦法的規定。
發照審批過程的重要內容之一是對推舉的管理人員（包括董事會成員）的能力、品行和資歷進行審查。準入部門應當掌握推舉的每一位董事和高級管理人員的必要信息，從而審查每一位人員及其人員整體構成的銀行經驗、其他業務經驗和個人品行及有關專業經驗。對管理人員的審查應涉及有關背景情況的審查，確定以前的行為是否會暴露出其在業務能力、判斷能力及品行方面存在問題。其中，關鍵是銀行推舉的大部分高層管理人員都有良好的銀行工作經驗和經歷。
商業銀行法第十二條規定，設立商業銀行，應當有具備任職專業知識和業務工作經驗的董事、高級管理人員；第十五條規定，銀行申請人應當提交擬任職的董事、高級管理人員的資格證明，第二十七條還列出了不得擔任商業銀行董事、高級管理人員的4種情形。金融機構高級管理人員任職資格管理辦法第二章對商業銀行高級管理人員的任職資格做了具體規定，包括：擬任人熟悉並遵守有關經濟、金融法律法規，具有與擔任職務相適應的專業知識和工作經驗，具備與擔任職務相稱的組織管理能力和業務能力，具有公正、誠實、廉潔的品質，工作作風正派。該辦法還分別規定了對各級高級管理人員學歷、金融從業年限和經濟從業年限的最低要求。外資金融機構管理條例實施細則第四章「任職資格管理」，對外資金融機構高級管理人員任職資格條件、審查和管理要求做出了規定。
實際的任職資格審查中，按照所任職務的重要程度，審核方式分為核准制和備案制兩種。其中，屬核准制的由監管主管領導負責籤發正式核准文件；屬備案制的由主辦部門以《備案回復通知書》回復報文機構。在審核範圍方面，任職資格的審核範圍，包括所有被監管機構的董事層、經理層和其他風險控制起決定作用的人員，以及各級分支機構的負責人。近年來，審核範圍發生了一些變化，一是隨著行政審批制度改革的深入，國務院已先後兩次發出通知，縮小了任職資格審核的範圍和層次。二是隨著商業銀行公司治理的完善，獨立董事、董事會秘書、外部監事等也納入了任職資格的審核範圍，比照備案制的審核方式進行管理。
對董事進行資格審查是國際通行做法。《有效銀行監管的核心原則》原則3指出：發照程序至少應包括審查銀行組織的所有權結構、董事和高級管理層等。世界上大多數市場經濟國家和地區都在立法中也將董事和高級管理層這兩類人員區別表述。在公司治理結構中，董事與擔任高級管理職務人員的地位、職責、作用和要求有較大的區別，董事是代表所有者的利益，高級管理人員則是作為受託人行使對機構的經營權。因此，本法借鑑國際通行做法，在高級管理人員之外，將董事單列出來，明確其需要對其進行資格審查。
第二十一條 銀行業金融機構的審慎經營規則，由法律、行政法規規定，也可以由國務院銀行業監督管理機構依照法律、行政法規的規定製定。
前款規定的審慎經營規則，包括風險管理、內部控制、資本充足率、資產質量、損失準備金、風險集中、關聯交易、資產流動性等內容。
銀行業金融機構應當嚴格遵守審慎經營規則。
[釋義] 本條是關於審慎經營規則的制定以及銀行業金融機構應當遵守審慎經營規則的規定。
一、審慎經營規則的內容
銀行業金融機構的審慎經營規則包括，但不限於：
（一）風險管理
風險管理是指銀行業金融機構識別、計量、監測和控制所承擔的信用風險、市場風險、流動性風險、操作風險、法律風險和聲譽風險等各類風險的全過程。銀行業金融機構的風險管理體系應當包括以下四個基本要素：1．董事會和高級管理層的有效監控；2．完善的風險管理政策和程序；3.有效的風險識別、計量、監測和控制程序；4．完善的內部控制和獨立的外部審計。
（二）內部控制
內部控制是銀行業金融機構為實現經營目標，通過制定和實施一系列的制度、程序和方法，對風險進行事前防範、事中控制、事後監督和糾正的動態過程和機制。內部控制通常包含以下五個要素：1．內部控制環境；2．風險識別與評估；3．內部控制措施；4．信息交流與反饋；5．監督評價與糾正。
（三）資本充足率
資本充足率是指銀行業金融機構持有的、符合監管機構規定的資本與風險加權資產之間的比率，用以衡量其資本充足程度。資本作為一種風險緩衝劑，具有承擔風險、吸收損失、保護銀行業金融機構抵禦意外衝擊的作用，是保障銀行業金融機構安全的最後一道防線。資本充足程度直接決定銀行業金融機構最終清償能力和抵禦各類風險的能力。
（四）資產質量
銀行業金融機構應當根據審慎經營和風險管理的要求，建立完善的資產分類政策和程序，對貸款和其他表內外資產定期進行查審，並進行分類，以揭示資產的實際價值和風險程度，真實、全面、動態地反映資產質量。銀行業金融機構應當對有問題資產進行嚴密監控，加大回收力度，減少資產損失。
（五）損失準備金
銀行業金融機構應當根據審慎會計原則，合理估計資產損失，對可能發生的各項資產損失及時計提足額的損失準備，以提高抵禦風險的能力，真實核算經營損益，保持穩健經營和持續發展。
（六）風險集中
銀行業金融機構若資產分散程度不足，可能會面臨較大的潛在風險，甚至產生巨額損失。因此，銀行業金融機構應當限制對單一交易對手或一組關聯交易對手的風險暴露，並控制對某一行業或地域的風險暴露。銀行監管機構則應當對銀行業金融機構管理風險集中的情況進行監督管理，並制定審慎監管限額，特別是對單一交易對手或一組關聯交易對手風險暴露的審慎限額，促使其在經營過程中適當地分散風險，防止因風險過度集中而遭受損失。
（七）關聯交易
銀行業金融機構的關聯交易是指銀行業金融機構與其關聯方之間發生的轉移資源或義務的事項，包括授信、租賃、資產轉移、提供勞務、研究與開發項目技術和產品的轉移等。其中，關聯授信包括銀行業金融機構向關聯方提供的貸款、貸款承諾、承兌、貼現、貿易融資、信用證、保函、透支、同業拆借、擔保等。銀行業金融機構應當制定關聯交易管理制度，對關聯交易的進行內部授權管理，確保關聯交易按照商業原則、以不優於對非關聯方同類交易的條件進行，並將關聯交易限制在監管機構和自身規定的審慎限額內。
（八）資產流動性
流動性是指銀行業金融機構為資產的增長籌集資金和履行合同承諾、支付到期債務的能力。銀行業金融機構應當持續、有效地管理資產、負債和表外業務，具備多樣化的融資渠道和充足的流動性資產，以有效地監測和控制流動性風險，保持充足的流動性。流動性管理的關鍵因素是具備良好的管理信息系統、集中的流動性控制、對不同情況下淨融資需求的分析、多樣性的融資渠道和應急方案。
在美國於20世紀30年代爆發金融危機之後，以美國為代表的西方國家放棄了自由銀行制度，對銀行業實施嚴格的監督管理，在利率水平、業務範圍和經營地域等方面對銀行機構施加了種種限制，這些限制性措施就不屬於審慎經營規定。20世紀7O-80年代，國際金融業出現金融自由化的發展趨勢，國際監管領域也經歷了一個大規模放鬆管制的過程，金融監管的重心從安全優先向效率優先傾斜。進入20世紀90年代，一系列區域性金融危機的相繼爆發，又推動金融監管理論逐步轉向如何協調和平衡安全與效率的關係。在銀行監管領域，審慎經營規則逐步取代了對銀行機構的種種限制性規定。審慎經營規則是在業務經營方面關於銀行如何審慎經營，有效控制風險的規定和指引，它並不直接限制銀行業金融機構的具體經營行為，而是要求和指導其有效地識別、計量、監測和控制經營過程中所承擔的信用風險、市場風險、流動性風險、操作風險、法律風險和聲譽風險等各類風險，從而在合理的風險水平之下穩健經營。
銀行業金融機構的審慎經營規則，可以由法律、行政法規規定，也可以由銀行監管機構根據法律、行政法規的有關規定製定。由於審慎經營規則具有很強的專業性和技術性，並可能隨著銀行業實踐和金融創新的發展而隨時需要進行修改和完善；而且，有些審慎經營規則並不具有強制性，只是為銀行業金融機構的審慎經營提出指導性意見。因此，銀行的審慎經營規則通常只是由法律、行政法規做出某些原則性規定，然後由監管機構頒布的規則來提出具體的要求、標準和指導，這已成為各國銀行監管機構的普遍做法，在我國銀行監管機構的監管實踐中也已運用多年。由於審慎經營規則主要是由監管機構制定的規章、規則來規定，因此，本條也是本法第十五條規定部分內容的細化。
二、必要性
銀行業金融機構屬於經營特殊商品的高風險企業，其經營過程必然包含內在的風險，這些風險不能根除，只能加以管理和控制。所以，銀行業金融機構應該審慎經營，使所從事業務的性質、規模及所承擔的風險水平與其風險管理能力相匹配，從而將業務活動所涉及的風險控制在可以承受的範圍內。而銀行監管機構對銀行業金融機構實施監督管理，就需要基於促使銀行審慎經營、控制風險的目的，制定和實施一系列的審慎經營規則。制定審慎經營規則，並據此對銀行業金融機構進行持續性監管，體現了監管機構的監管方式從合規性監管向風險監管的轉變。在本法中具體提出此項要求，也是針對我國銀行監管長期存在的只注重對銀行的具體經營行為實施行政管制這一問題，促使我國的銀行業監管逐步與國際最佳做法接軌，實現從合規性監管向風險監管的轉移。
三、國際經驗
近幾年來，國際銀行監管領域呈現出從合規性監管向風險監管轉變的發展趨勢，監管當局關注的重點從銀行是否合規經營逐步轉向是否建立了良好的法人治理、完善的風險管理體系和內部控制，及時、準確地識別、計量、監測和控制所面臨的各類風險。為此，各國監管當局都制定和實施了一系列的審慎經營規則。
巴塞爾委員會《有效銀行監管的核心原則》第四部分「持續性銀行監管的安排」指出「銀行業務的本質決定了它將面臨各種類型的風險。銀行監管者需要了解這些風險並確保銀行能妥善地計量和管理風險……」。這一部分的「審慎法規與要求的制定和實施」要求「監管程序的一個重要部分是監管者有權制定和利用審慎法規的要求來控制風險，其中包括資本充足率、貸款損失準備金、資產集中、流動性、風險管理和內部控制等方面……」。這一部分同時還列出了以下原則：原則6規定：「監管者要規定能適用於所有銀行的適當的最低資本充足率的審慎要求……」；原則8規定：「銀行監管者應確保銀行建立評估銀行資產質量和貸款損失儲備及貸款損失準備充足性的政策、做法和程序。」原則9規定：「銀行監管者應確保銀行的管理信息系統能使管理者有能力識別資產的風險集中程度；銀行監管者必須制定審慎限額，以限制銀行對單一借款人或相關借款人群體的風險暴露。」原則10規定：「為防止關聯貸款帶來的問題，銀行監管者應確保銀行僅在商業基礎上向相關企業和個人提供貸款，並且發放的這部分信貸必須得到有效的監測，必須採取合適的步驟控制和化解這種風險。」原則13規定「銀行監管者應確保銀行建立全面的風險管理程序（包括董事和國家管理層的適當監督），以識別、計量、監測和控制各項重大風險，並在適當時為此設立資本金……（ii）流動性管理。流動性管理的目的是確保銀行有能力充分滿足其合同承諾……」；原則14規定「銀行監管者必須確定銀行是否具備與其業務性質及規模相適應的完善的內部控制制度……」。
巴塞爾銀行監管委員會和各國／地區監管當局在監管實踐中也頒布和實施了以上審慎監管規定，並構成其監管法規體系的主要組成部分。下面以巴塞爾委員會和香港金融管理局頒布的審慎監管規定為例進行具體說明：
（一）風險管理。如巴塞爾委員會1980年的《銀行外匯頭寸的監管》、1986年的《銀行表外業務風險管理》、1994年的《衍生產品風險管理指引》、2000年的《信用風險管理原則》和2001年的《利率風險管理與監管原則》等。香港金管局也制定和發布了《買賣衍生工具及其他工具的管理》、《信貸風險管理的一般原則》、《利率風險管理》、《以風險為本的監管制度》等，正在制定《市場風險管理》和《外匯風險管理》等。
（二）內部控制。如巴塞爾委員會1998年的《銀行機構的內部控制制度框架》、香港金管局發布的關於內部控制的五個指引等。
（三）資本充足率。如巴塞爾委員會著名的1988年《巴塞爾協議》、1994年《資本協議市場風險補充規定》和正在制定過程中的《新巴塞爾資本協議》。世界上大多數國家／地區的監管當局都以此為依據，對銀行業金融機構實施了資本充足率要求。
（四）資產質量和損失準備金。如巴塞爾委員會1999年的《貸款會計與披露的穩健做法》、香港金管局的《貸款分類及撥備》。
（五）風險集中。如巴塞爾委員會1991年的《大額信用風險的計量與管理》、香港金管局的《大額風險承擔及風險集中》。
（六）關聯交易。如香港金管局的《關聯貸款指引》。
（七）資產流動性。如巴塞爾委員會2000年的《銀行機構流動性風險管理的穩健做法》，香港金管局的《流動性風險管理》。
四、國內實踐
在我國的銀行監管實踐中，特別是近幾年在從合規性監管向風險監管轉變的過程中，銀行業監管機構也制定了與上述內容有關的一些規章和規則。如中國人民銀行曾經頒布了《銀行表外業務風險管理》、《商業銀行內部控制指引》、《貸款風險分類指導原則》、《銀行貸款損失準備計提指引》。中國銀監會日前頒布了《商業銀行集團客戶授信業務風險管理指引》（針對風險集中），目前正在制定《商業銀行信用風險管理指引》、《商業銀行市場風險管理指引》、《商業銀行資本充足率管理辦法》和《商業銀行關聯交易管理辦法》等。在今後較長時期內，本條所列出的審慎經營規則都將是我國銀行業監督管理需要加強和完善的重點領域。
第二十二條 國務院銀行業監督管理機構應當在規定的期限，對下列申請事項作出批准或者不批准的書面決定；決定不批准的，應當說明理由：
（一）銀行業金融機構的設立，自收到申請文件之日起六個月內；
（二）銀行業金融機構的變更、終止，以及業務範圍和增加業務範圍內的品種，自收到申請書之日起三個月內；
（三）審查董事和高級管理人員任職資格，自收到申請文件之日起三十日內。
[釋義] 本條是關於銀行業機構設立、變更或者終止以及高管人員任職資格的審批期限等做出的規定。
該條款主要是對監管者行為的約束，從準入審批期限和依據等方面規範推入審批行為，以體現銀行監管「依法、公開、公正和效率」的原則。其中，對機構設立審批、新業務品種審批和高管人員資格審查分別做出了不同規定。這主要是考慮到機構設立、業務審批和高管人員問題在複雜程度等方面有不同特點。
需要注意的是，該條款規定與其他相關法規的銜接問題。如，按照外資金融機構管理條例實施細則第十九條規定：「自收到設立外資金融機構完整的申請資料之日起六個月內，銀行業監督管理機構應當作出受理或者不受理的決定，並書面通知申請人」。按照第六十三條的規定：高級管理人員任職資格需報中國銀監會核准的，中國銀監會應在收到完整申請資料之日起九十日內作出是否同意的批覆。高級管理人員任職資格需報中國銀監會省一級機構核准的，應在收到完整申請資料之日起四十五日內作出是否同意的批覆。其中，關於高級管理人員任職資格審查的期限規定與本條款規定不同。但是，銀行業監督管理法第四十九條規定：「對在中華人民共和國境內設立的外資銀行業金融機構、中外合資銀行業金融機構、外國銀行業金融機構的分支機構的監督管理，法律、行政法規另有規定的，依照其規定」。因此，有關期限仍然依照外資金融機構管理條例實施細則的相關規定。又如，行政許可法第二十六條規定：「除可以當場作出行政許可決定的外，行政機關應當自受理行政許可申請之日起二十日內作出行政許可決定。二十日內不能作出決定的，經本行政機關負責人批准，可以延長十日，並將延長期限的理由告知申請人。但是，法律、法規另有規定的，依照其規定」。由於有「法律、法規另有規定的，依照其規定」的規定，因此，監管部門的準入審批限期不受行政許可法第二十六條「二十日內作出行政許可決定」的限制，而以本條款的規定為準。
第二十三條 銀行業監督管理機構應當對銀行業金融機構的業務活動及其風險狀況進行非現場監管，建立銀行業金融機構監督管理信息系統，分析、評價銀行業金融機構風險。
[釋義] 本條是有關國務院銀行業監督管理機構的非現場監管職責的規定。
該條在規定國務院銀行業監督管理機構對銀行業金融機構及其業務活動進行非現場監管的同時，還要求其建立銀行業金融機構的監督管理信息系統，有效監測銀行業金融機構的各種風險。
一、非現場監管的含義
非現場監管又稱「非現場監測」、「非現場監控」，是按照審慎性原則進行銀行監管活動的重要方式之一。具體而言，非現場監管是指監管機構通過收集銀行業金融機構的經營管理和財務數據，運用一定的技術方法（如各種模型與比例分析等），研究分析銀行業金融機構經營的總體狀況、風險管理狀況、合規情況等，發現其風險管理中存在的問題，對其穩健性經營情況進行評價，為現場檢查提供依據。
巴塞爾銀行監管委員會發布的《有效銀行監管的核心原則》中原則16要求「銀行監管體系必須包括某種形式的現場和非現場監督」；原則18要求「監管者必須具備在單個和並表的基礎上收集、審查和分析各家銀行的審慎報告和統計報表的手段」。
非現場檢查包括審查和分析各種報告和統計報表。這些資料包括基本財務報表及有關輔助資料，能詳細說明銀行業金融機構的各種風險和財務狀況。其中包括準備金提留及表外業務。監管機構在非現場監管中可通過銀行業金融機構提供的報表檢查其對資本充足率或風險集中度等審慎監管要求的遵守情況。非現場監管往往能發現銀行的潛在問題，特別是現場檢查間隔期間發生的問題，從而使監管機構能提出預警，並要求銀行在問題惡化之前迅速拿出解決辦法。不管是定期進行的還是在問題發生時進行的非現場監管，監管機構所收集的信息，都可用來了解單個銀行業機構或銀行業體系的發展趨勢，並作為與銀行業金融機構管理層討論的基礎。非現場監管獲得的信息還可作為安排現場檢查的重要依據，使現場檢查更有針對性，發揮現場檢查的最大效力。
二、非現場監管的主要環節
非現場風險監管包括以下幾個主要環節：一是採集數據。本法第三十三條規定了國務院銀行業監督管理機構有權要求銀行業金融機構保送資料。銀行業金融機構按國務院銀行業監督管理機構統一規定的格式和口徑報送基礎報表和數據（包括資產負債表、利潤表和其他財務會計報表、規定格式的統計報表、經營管理資料），形成銀行業監管的基本資料庫；監管部門從資料庫中採集所需要的數據，以進行非現場分析。二是對有關數據進行核對、整理。國務院銀行業監督管理機構在收到被監管對象報來的資料後，對其完整性、真實性、準確性進行審查，必要時還可到現場予以核實。國務院銀行業監督管理機構的統計部門和監管部門在對銀行業金融機構所報送數據口徑、連續性和準確性進行初步審查、核實的基礎上，按照非現場監管指標及風險分析的要求，進行分類和歸併。三是生成風險監管指標值。將基礎數據加以分類、歸併後，按照事先已經設計出來的軟體系統和一套風險監測、控制指標、自動生成資產質量、流動性、資本充足率、盈虧水平和市場風險水平等一系列指標值。根據這些指標值，進行風險監測與分析。四是風險監測分析和質詢。對計算處理得出的結果進行分析，非現場風險監測分析的基本方法包括歷史比較分析法、水平比較分析法等方法。對被檢查單位經營管理上存在和可能發生的問題，提出質詢，被檢查單位應按規定時間和方式對質詢事項作出說明，並提供有關資料。五是風險初步評價與早期預警。監管部門要對歷史分析、水平分析的結果、差異，以及導致上述結果與差異的原因進行綜合分析，最後得出該金融機構風險水平及發展趨勢的初步綜合評價，及時向被監管對象發出早期預警信號。並按規定寫出非現場監管報告，提出採取的措施、意見和建議，必要時可作出處理決定，監督被監管對象執行。同時應及時將非現場監管結論、處理決定和其他有關分析報告向本級機構負責人和上級機構監管部門報告，對非現場檢查中發現的重大問題，要寫出專題報告。六是指導現場檢查。根據非現場監管發現的主要風險信號和存在的疑問，制定現場檢查計劃，確定現場檢查的對象、時間、範圍和重點，併合理分配監管力量，從而提高現場檢查的效率和質量。
三、監督管理信息系統
監督管理信息系統是利用現代科技手段和信息技術建立起來的，通過電子網絡和計算機系統收集、分析有關銀行業金融監管經營管理信息的系統。完善的監督管理信息系統可成為非現場監管的重要工具。通過實時提供信息和高速的量化分析，監管信息系統能增加監管信息的準確性，使監管機構能及時發現銀行業金融機構的潛在風險，提高監管效率。而在傳統的非現場監管方式中，銀行業金融機構的有關資料需要通過書面形式層層上報，信息收集和分析往往不能很好地銜接，這樣就難以保證監管的及時性和有效性。
四、非現場監管的內容
有關非現場監管的內容，各國大都將其分為合規性監管和風險性監管兩部分。前者主要是檢查商業銀行業務經營是否符合法律法規和金融政策的要求，強調更多的是「合規性」，所以商業銀行經營中的潛在風險及是否穩健安全不是其考慮的重點。風險性監管則旨在通過檢查，觀察商業銀行的經營管理及其業務活動是否在合理的風險範圍之內，在此基礎上確認經營風險所在，並督促商業銀行制定出控制風險的措施和辦法，從而避免商業銀行承擔過大的風險而導致經營失敗，確保金融業的謹慎穩健經營。我國的非現場監管包含合規性監管和風險性監管，其中合規性監管要素包括：信貸規模、限額及資產負債比例的執行情況以及其他合規性內容。風險性監管的要素包括：資本充足性、資產質量、資產流動性、盈利狀況、經營管理水平等。
第二十四條 銀行業監督管理機構應當對銀行業金融機構的業務活動及其風險狀況進行現場檢查。
國務院銀行業監督管理機構應當制定現場檢查程序，規範現場檢查行為。
[釋義] 本條是關於銀行業監督管理機構對銀行業金融機構現場檢查職責的規定。
本條規定對銀行業金融機構進行現場檢查的法律主體是銀行業監督管理機構，銀行業監督管理機構應當在法律、行政法規、規章賦予的職責範圍內，履行現場檢查職責，獨立開展現場檢查。國務院銀行業監督管理機構要制定現場檢查的程序，對現場檢查行為進行規範。
一、現場檢查的概念
現場檢查是指銀行業監督管理機構的監管工作人員直接深入到銀行業金融機構進行業務檢查和風險判斷分析。現場檢查是銀行業監督管理機構對銀行業金融機構實施監督管理的重要方式，是掌握銀行業金融機構風險狀況和合現狀況的基本手段，本條明確規定銀行業監督管理機構對銀行業金融機構業務活動及其風險狀況進行現場檢查的職責，現場檢查的範圍包括合規經營與風險狀況，體現了合規監管與風險監管並重的原則。檢查的目的是要通過對銀行業金融機構的業務活動、財務活動和管理活動的現場檢查和處理，確保銀行業金融機構會計報表、統計資料的真實性、保障銀行業金融機構審慎經營，提高經營管理水平，保障金融資產的完整，維護金融體系的安全，保護存款人的合法權益。
二、現場檢查的種類
現場檢查按檢查的範圍和內容劃分，可分為全面檢查和專項檢查。
全面檢查是國務院銀行業監督管理機構為全面系統評價被查銀行業金融機構的經營管理狀況而實施的對該金融機構某一時期內所有業務活動進行實地檢查，通過檢查對被查銀行業金融機構的整體經營狀況有了全面地掌握，對被查銀行業金融機構做出總體評價，對存在問題提出整改意見，並依法給予處罰。
全面檢查的內容包括：報表和報告的準確性、經營狀況、內部控制和風險管理的完善性及有效性、資產質量及損失準備金的充足性、管理能力、會計處理的審慎性、管理信息系統的完善性、合規經營情況、非現場監管和以往現場檢查發現的問題及整改情況等等。
專項檢查是指國務院銀行業監督管理機構針對被查銀行業金融機構可能或者已經出問題的業務到實地進行詳細觀場檢查。專項檢查要重點突出，抓住那些對被查銀行業金融機構經營管理活動影響較大，涉及面較廣的業務或問題來開展檢查工作。按被檢查業務來分為：內部控制檢查、貸款業務檢查、存款業務檢查、現金檢查等。銀行業金融機構必須定期或者不定期的接受全面或者專項的現場檢查。
三、現場檢查的程序
現場檢查是一種行政行為，必須遵循依法行政的原則，為了規範現場檢查行為，本條第二款明確規定國務院銀行業監督管理機構應當制定現場檢查程序。對各類金融機構實施現場檢查的方法和重點有所不同，但檢查程序或流程基本相同。現場檢查的基本流程如下：
（一）根據非現場監管與分析，以及其他渠道獲得的信息，確定現場檢查的具體對象和時間。
（二）向被檢查機構發出檢查前問卷，有針對性地提出問題。包括所經營的主要業務，最新開展的業務，自上次現場檢查以來發生的重要變化，上次現場檢查提出的監管建議是否已經落實，發現的問題是否已經糾正，最近一次的內部審計是什麼時間進行的，有什麼具體發現，通過自我評估，認為在內部控制方面有哪些薄弱環節等。
（三）制定現場檢查方案。根據上次檢查發現的主要問題，在分析返回的檢查前問卷並進一步了解被檢查機構基本情況的基礎上，制定具體的檢查方案，明確檢查的主要領域及重點，同時確定具體的檢查工作時間、檢查人員及分工。
（四）向被檢查機構發出現場檢查通知。通知檢查的時間、內容，應準備提供的有關帳冊、報表及文件，以及需要談話的人員等。
（五）進入現場開始檢查。根據制定的檢查計劃和確定的檢查重點，運用現場檢查手冊等現場檢查工具和方法，通過談話、查閱文件、核查帳表和檔案等，對被檢查機構的資產質量、流動能力、財務狀況、管理和內控、合現經營情況等進行檢查、分析和評價，最後得出對該機構經營及風險情況的綜合評價，形成現場檢查結論。
（六）向被檢查機構反饋檢查意見，核實檢查中所發現的問題和情況。
（七）完成現場檢查報告，向被檢查機構反饋監管建議和處理決定。
（八）綜合現場檢查、非現場監管情況，為綜合評價金融機構的風險、完成綜合監管報告提供依據。
第二十五條 國務院銀行業監督管理機構應當對銀行業金融機構實行並表監督管理。
[釋義] 本條關於國務院銀行業監督管理機構對銀行業金融機構實行並表監管的規定。
一、並表監管的含義
一般而言，並表監管是指母國監管當局在合併資產負債表基礎上，對銀行或銀行集團在全球範圍內面臨的所有風險予以監督控制，而不論其機構註冊於何地的一種監管方法。並表監管是20世經60年代，銀行業務國際化迅速發展對銀行監管提出的要求，源於歐美等金融發達國家銀行監管的法律實踐。
並表監管中所說的「母國監管當局」通常是指銀行或銀行集團的母行或總部所在國的銀行監管機構；與之相對應，「東道國監管當局」通常是指銀行或銀行集團的境外機構所在國的銀行監督機構。銀行集團既包括銀行直接的分支機構和子公司，也包括集團內的非銀行機構和金融附屬公司。
並表監管不同於財務會計並表。並表監管既是定性監管，也是定量監管，而財務會計並表只是一個定量的會計處理過程。合併帳目有助於並表監管，但並不充分。在業務和風險性質截然不同時，合併帳目不一定合適；某些風險，如流動性風險和市場風險，也需要在當地進行管理；而且，若存在對資本自由流動的法律限制，合併帳目則可能人為地抵消風險。
巴塞爾銀行監管委員會總結的有效並表監管標準包括以下內容：
1．監管當局應當了解銀行集團的整體結構和主要業務，包括由其他機構直接監管的業務；
2．監管當局確保銀行集團總部全面監測、有效控制其境內外分支機構和附屬機構的各項業務，監督整個集團內部的風險管理和內部控制情況，定期獲取並核實所有境內外業務的信息；
3．監管當局有權全面審查銀行從事的各項銀行和非銀行業務，無論是銀行直接從事的業務（包括海外機構的業務），還是通過附屬機構間接從事的業務；
4．監管當局的監管框架能夠評估一家用銀行或銀行集團從事的非銀行業務給這家銀行或銀行集團帶來的風險；
5．監管當局有權要求銀行集團在並表基礎上達到審慎監管標準，包括資本充足率、風險集中等標準，並確定哪些標準適用於單個銀行，哪些適用於並表的銀行，哪些對兩者均適用；
6．監管當局能夠收集各個銀行集團的並表財務信息；
7．監管當局有權對銀行集團的境外機構進行現場檢查；
8．監管當局有權要求銀行集團的母公司和附屬機構採取糾正措施，必要時限制銀行集團整體的業務範圍和開展這些業務的海外場所等等。
二、並表監管的要求與目的
巴塞爾銀行監管委員會《有效銀行監管的核心原則》原則20明確提出：「銀行監管的一個關鍵要素是監管者要有能力對銀行組織進行並表監管。」同時，核心原則的其他四條原則也都不同程度地涉及了並表監管，原則18規定：「監管者必須具備在單個和並表的基礎上收集、審查和分析各家銀行的審計報告和統計報表的手段。」原則23規定：「銀行監管者必須對其活躍的國際銀行組織實施全球性並表監管，對這些銀行組織在世界各地的所有業務進行充分的監測並要求其遵守審慎經營的各項原則，特別是其國外分行、合資機構和附屬機構的各項業務。」原則24規定：「並表監管的一項關鍵因素是與各有關監管者特別是東道國監管當局建立聯繫，交換信息。」原則25規定：「銀行監管者……從並表監管的目的出發，有權分享其母國監管當局所需的信息。」另外，巴塞爾銀行監管委員會的具體指導性文件還有1979年3月的《對銀行國際業務的並表監管》和1996年10月的《跨境銀行監管》等。香港金管局也發布了《對金融集團的並表監管》。目前，在銀行監管比較完善的國家和地區，並表監管的理念已經滲透到監管當局的所有相關監管法規中，並表監管的做法也已廣泛運用於監管當局的現場和非現場監管過程。
隨著混業經營和銀行業國際化、金融市場全球化、一體化的發展，銀行機構為擴展利潤空間，增強競爭能力，紛紛在境內外廣泛設立分支機構和附屬機構，在法律允許的範圍內從事銀行、非銀行甚至非金融業務。近幾年來，在國內外均出現了許多大規模的銀行集團。但銀行集團的一家附屬機構限於困境，就可能影響公眾對整個銀行集團的信心。實行並表監管，有助於促進整個銀行集團的穩健經營，保持公眾對整個銀行集團的信心。
具體來說，並表監管有以下三個目的：1．無論銀行在何處經營，都能受到有效監管；2．防止資本的雙重槓桿作用（double-leveraging ofcapital）；3確保銀行集團不論在何處註冊，其經營風險都能在全球基礎上進行評估和控制。
目前，我國對銀行業金融機構的並表監管，尚停留在完善財務會計並表的層次上，監管當局的監管能力和監管實踐與並表監管的國際最佳做法相比還有很大的距離。銀行業監督管理法對並表監管作出規定是提升我國銀行監管水平的一項重要內容。
第二十六條 國務院銀行業監督管理機構對中國人民銀行提出的檢查銀行業金融機構的建議，應當自收到建議之日起三十日內予以回復。
[釋義] 本條是關於國務院銀行業監督管理機構與中國人民銀行配合的規定。
一、國務院銀行業監督管理機構與中國人民銀行建立協調合作機制必要性的理論分析
國務院銀行業監督管理機構應當與中國人民銀行建立協調合作機制，就維護金融穩定定期進行協商，交流和溝通有關信息，目的是在貨幣政策和銀行監管之間進行協調，避免監管真空和重複監管，降低監管成本，提高監管效率，從而維護整個金融體系的穩定、效率和競爭力。這一協調機制的設計應當遵循責任明確、避免重複、節約監管成本、減輕被監管機構負擔、提高監管效率的原則。
我國目前實行分業經營、分業監管的金融監管模式，而且銀行監管從中央銀行分離出來，單獨設立銀行業監督管理機構。中國人民銀行作為中央銀行，負責金融宏觀調控，制定和實施貨幣政策；銀行業監督管理機構則對銀行業金融機構及其業務實施監督管理，二者既有明確分工，又相互聯繫，相互補充，應當進行密切的合作。
二、國務院銀行業監督管理機構與中國人民銀行協調合作機制的制度設計
一是建立信息共享機制。為確保各方都能充分獲取履行職責所需的數據和信息，同時又避免向同一機構重複收取數據，增加金融機構的負擔，參與協調機制的各方應達成協議，根據職責分工，明確何種信息由誰收取，同時建立高效的信息交流和共享機制，使各方的數據需求都能以低成本的方式實現。
二是在檢查方面進行合作。因為中國人民銀行負責金融宏觀調控，而銀監會則負責對銀行業金融機構進行現場檢查和非現場監管，進行檢查主要由銀行業監督管理機構實施；同時中國人民銀行負責監測金融業，對商業銀行發放再貸款，當中國人民銀行發現銀行業金融機構具有高風險，可能引發系統性風險時，則可以向銀行業監督管理機構提出建議，由銀行業監督管理機構進行檢查。
三、將協作機制規範化、制度化，保持中國人民銀行法和銀行業監督管理法的協調一致
具體而言，中國人民銀行在實施貨幣政策和維護金融穩定過程中，發現銀行業金融機構具有重大風險，則可以提出對其進行檢查的建議，為了使協調機制制度化、有效化，中國人民銀行法第三十三條和銀行業監督管理法第二十六條均明確規定銀行業監督管理機構對中國人民銀行提出的要求檢查銀行業金融機構的建議，應當自收到建議之日起三十日內予以回復。
第二十七條 國務院銀行業監督管理機構應當建立銀行業金融機構監督管理評級體系和風險預警機制，根據銀行業金融機構的評級情況和風險狀況，確定對其現場檢查的頻率、範圍和需要採取的其他措施。
[釋義] 本條規定了國務院銀行業監督管理機構建立銀行業金融機構監管評級體系和風險預警機制，並據此配置監管資源和採取監督管理行動的義務。
建立銀行業金融機構的監督管理評級體系和風險預警機制是銀行業監督管理機構對其實施督管理的重要基礎建設。銀行業金融機構的評級體系是監管當局配置監管資源的依據，監管當局依據監管評級的結果，增加對高風險機構的監督管理措施的強度，對持續穩健經營的機構則採取常規的監管措施，對問題嚴重的機構採取特殊的監管措施，以此來合理地分配監管資源，提高監管資源的使用效率和監管的有效性。銀行業金融機構的風險預警機制是防範和化解風險的有效手段。只有對銀行業金融機構的風險進行早期預警，銀行業監督管理機構才能及時採取預防措施，將風險控制在可以接受的水平之內，防止風險進一步發展和蔓延。若不及時採取措施，銀行業金融機構的風險狀況會進一步惡化，以至不得不對其實施市場退出，增加最終的處置成本，問題嚴重的還會使單個銀行業金融機構的風險發展成整個銀行業的系統性風險，對整個經濟和社會的正常運行造成嚴重危害。
一、銀行業金融機構監督管理評級體系
銀行業金融機構監督管理評級是指銀行業監督管理機構根據非現場監管、現場檢查和其他渠道獲得的銀行業金融機構的信息，對該機構的資本充足水平、資產質量、經營管理狀況、盈利能力、流動性及市場風險敏感性等方面進行客觀定量分析及主規定性判斷，在此基礎上對該機構的經營管理和風險狀況進行全面評估，確定該機構監督管理評級的方法和過程。評級結果用不同的等級表示，如有的監管當局採用1-5個等級，依次表示該機構的經營狀況。第1等級為最高等級，表示該機構的經營狀況非常好，大大高於平均水平；第5等級為最低等級，表示該機構的經營狀況非常不好，需要監管機構特別關注，並立即採取有效的挽救措施，否則可能會在近期倒閉。
建立銀行業金融機構監督管理評級體系的目的和作用是客觀、全面、科學地評價銀行業金融機構的經營狀況，並以此為依據明確監管重點和配置監管資源，採取相應的監督管理措施，如確定現場檢查的頻率和範圍、需報送數據和信息的頻率和內容、以及是否需要採取強制糾正措施、救助措施或實施市場退出。提高監督管理的效率。銀行業監督管理機構的資源也就是說人力、物力、財力是有限的，必須根據對銀行業金融機構監督管理的評級結果，把監督管理資源重點配置到經營狀況不好的銀行業金融機構上，儘量避免銀行業金融機構發生倒閉，影響銀行體系的安全穩定。如，對監督管理評級低的銀行業金融機構，要配置更多的現場檢查人員，增加現場檢查的次數，擴大現場檢查內容的範圍，以便及時發現和確認存在的問題，相應採取限制業務範圍、資產增長、分配紅利及強化內部控制和風險管理等一系列措施控制風險。對問題特別嚴重的銀行業金融機構還要採取補充資本、更換高級管理人員等措施、幫助其解決問題，走出困境，恢復正常經營狀況。
二、銀行業金融機構監督管理風險預警機制
風險預警機制是指銀行業監督管理機構根據非現場監管、現場檢查和其他渠道獲得的銀行業金融機構的信息以及宏觀經濟、微觀經濟、金融體系等方面的狀況和發展趨勢，通過一定的技術手段，採用時間序列分析、同級組水平比較分析、模型分析和專家判斷等方法對單個銀行業金融機構及全部銀行業金融機構的整體風險狀況進行動態監測和早期預警。建立風險預警機制的目的和作用是對單個銀行業金融機構及全部銀行業金融機構的整體運行狀況進行動態監測和跟蹤，早期預警其風險的性質、特徵、嚴重程度和發展趨勢，以便於銀行業監督管理機構提前採取監督管理措施，防範和化解風險。
三、國際經驗
國際上銀行監管當局大多根據本國銀行體系的具體情況，建立了監督管理評級體系和風險預警機制。如美國和香港採用的是按風險狀況評估的內部統一評級體系--駱駝綜合評級體系（CAM－ELS），即對銀行的資本充足率、資產質量、管理水平、盈利能力、流動性和市場風險敏感性進行綜合評價，並根據銀行機構的風險管理狀況進行上下調整，最後形成5個評價等級，對不同等級的銀行採取不同的監管措施。美國監管當局還對外國銀行分行採用ROCA評級體系，即對其風險管理、操作控制、合法經營和資產質量四個方面進行評價，最後也形成5個評價等級。另外，美國還對外國銀行母行的支持度進行評級，即SOSA評級（Strength of Support Assessment），評價外國銀行在美機構陷於困境時母行對該機構的支持能力。SOSA評級形成3個評價等級。英國的金融服務局根據其法定監管目標，在金融機構的業務風險和風險管理能力方面確定了40個風險要素，評價金融機構對監管目標造成不利影響的風險程度，根據風險評價情況確定監管強度、監管工具的運用和如何配置監管資源，並提出風險緩解方案。英國金融服務局認為這一評價體系是其高效、節約使用監管資源得監管原則的具體體現。巴塞爾委員會《有效銀行監管的核心原則》第I節「簡介」中也指出：「審查各家銀行的風險水平，並依此來分配監管資源是有效銀行監管的內容之一。」
第二十八條 國務院銀行業監督管理機構應當建立銀行業突發事件的發現、報告崗位責任制度。
銀行業監督管理機構發現可能引發系統性銀行業風險、嚴重影響社會穩定的突發事件的，應當立即向國務院銀行業監督管理機構負責人報告；國務院銀行業監督管理機構負責人認為需要向國務院報告的，應當立即向國務院報告，並告知中國人民銀行、國務院財政部門等有關部門。
[釋義] 本條是關於國務院銀行業監督管理機構建立銀行業突發事件的發現、報告制度的規定。
一、制定本條的目的和必要性
隨著金融活動全球化、金融市場一體化和金融業務信息化的不斷發展，銀行業風險對社會經濟的影響程度在不斷加重，銀行風險的傳播速度在加快，相應地，監管機構應對和處置銀行業風險的時間和空間餘地都在縮小。尤其是在面臨銀行業的突發風險事件時，監管機構和其他相關政府部門只有「未雨綢繆」，才可能有序、有效地處置銀行風險。
銀行業金融機構的主要業務都存在風險，且銀行業風險存在一定的不確定性，而突發事件的風險不確定性更大、影響面更廣、破壞力更強。銀行業突發事件可由多種原因引起，如宏觀經濟形勢、政治局勢、國際收支變動、銀行業金融機構的技術故障、流動資金短缺，甚至自然災害等都可能導致銀行業發生突發事件。不管是由何種原因引起，銀行業突發事件的惡性發展，最終都表現為銀行業金融機構的支付危機，即無法清償到期債務，或不能滿足存款人的提款要求並進而導致銀行擠提甚至破產，甚至導致系統性的金融、經濟危機。對突發事件進行制度化管理的必要性是由其不確定性和複雜性決定的，而轉化為金融危機的可能性正是法律對銀行業突發事件加以關注的原因。
銀行業突發事件不同於社會突發事件，但又與社會突發事件存在密切聯繫，兩者相互影響，在一定條件下還會相互轉化。例如，大型傳染病、戰爭、核襲擊和嚴重自然災害等都會考驗銀行業的運行和支付能力，如果處理不當，很可能導致銀行業的重大突發風險；而銀行業的支付危機，也可能引發系統性金融危機，並進而帶來社會政治危機，導致經濟發展的停滯或嚴重倒退。
儘管銀行業監督管理機構可通過風險預警機制對重大金融風險進行預警，但突發事件的發生是不可避免的。突發事件的應對制度實際上是一種緊急補救制度。
二、突發事件的發現和報告
在銀行業監督管理機構應對銀行業突發事件的制度體系中，及時發現風險，建立順暢有序的報告制度，是應對和處置突發風險的前提。
銀行業監督管理機構要有效地應對銀行業突發風險，首先要在內部建立起銀行業突發事件的發現制度，從制度上保證銀行業突發事件的及時識別和確定。既要防止對銀行業突發性事件反應遲鈍，使突發性事件得不到及時處理，造成損失或使損失擴大，也要避免將突發事件的風險誇大化，使監管機構和有關部門反應過度，造成社會資源的不必要浪費。這是建立銀行業突發風險發現制度的基本要求。根據本條法律規定，國務院銀行業監督管理機構應當在定崗定責時設立銀行業突發事件發現、報告崗位，指定專人發現、報告突發事件，並對突發事件的性質、嚴重程度等作出初步判斷。
我國疆域遼闊，國務院銀行業監督管理機構管轄範圍大、層次多，這很可能影響銀行業重大突發事件報告的傳遞。而對重大風險事件的處置決策需要由國務院作出，如果報告不及時，很可能貽誤時機，導致風險擴散，造成嚴重後果。為了明確責任，便利信息的快速傳遞，法律明確了銀行業監督管理機構負責人接受和傳遞突發事件信息的責任，規定了向銀行業監督管理機構負責人報告的制度和銀行業監督管理機構負責人向國務院報告的制度。在日常監管工作中發現突發事件後，監督管理工作人員應當對其作初步分析和判斷，認為可能由此引發系統性銀行業風險、嚴重影響社會穩定的，有義務及時、準確地向本級銀行業監督管理機構負責人報告情況。接到報告的銀行業監督管理機構負責人經過分析和判斷，認為需要向上級報告的，應當逐級上報銀行業監督管理機構負責人。在特殊情況下，也可直接向國務院銀行業監督管理機構負責人報告。國務院銀行業監督管理機構負責人認為突發事件確實可能影響銀行業體系穩定、需要由國務院作出處置決定的，應當及時向國務院報告。
三、突發事件的告知
需要向國務院報告的銀行業突發事件，一般都是對銀行業體系或整個金融體系有重大影響的事件，不加處置極有可能引發局部性或全局性的危機，需要及時進行處置。銀行業危機的處置涉及到中央銀行再貸款的流動性支持和財政資金的援助，因此國務院銀行業監督管理機構應當在向國務院報告的同時，將突發事件情況和向國務院報告的情況及時告知中國人民銀行、財政部，以及地方政府等相關部門。
及時、真實、準確地報告銀行業突發事件的情況，是科學決策的基礎，是採取有效措施，降低突發事件損害程度的基本保障。因此，本條明確規定了國務院銀行業監督管理機構面對銀行業突發事件時的內部報告要求、向國務院上報的要求和與其他有關部門通報有關情況的要求。
第二十九條 國務院銀行業監督管理機構應當會同中國人民銀行、國務院財政部門等有關部門建立銀行業突發事件處置制度，制定銀行業突發事件處置預案，明確處置機構和人員及其職責、處置措施和處置程序，及時、有效地處置銀行業突發事件。
[釋義] 本條是關於國務院銀行業監督管理機構建立銀行業突發事件處置制度的規定。
一、銀行業突發事件處置的重要意義
建立突發事件的發現和報告制度，最終都是為處置突發事件服務的。有效的突發事件處置制度能防止事件進一步擴大，防止突發事件轉化為嚴重金融風險，確保對失去經營能力的銀行業金融機構採取措施，防止其倒閉引發系統性金融風險。金融監管當局必須時刻準備對銀行業金融機構進行緊急幹預，防止突發性事件對整個金融體系的衝擊。因此，突發事件處置制度至關重要。
在銀行業突發事件處置制度中，處置預案至關重要。只有通過制定嚴密的處置預案，明確負責處置突發事件的相關機構和人員及其職責、應當採取的不同處置措施，以及處置突發事件的程序，才能在突發事件發生時臨陣不亂，快速、有序地進行處置。一般來說，處置措施有關閉、撤銷、接管、重組和破產等。實踐表明，對於倒閉的銀行業金融機構的處理應慎重，儘量不採取清算手段，以減少金融機構倒閉對社會的震蕩。
將制定處置預案明確規定為銀行業監督管理機構的法定義務，為沒有規律的突發事件處置進行法律規範，是我國實踐經驗的總結。在過去十多年的金融體制改革中，我國在處置金融突發事件方面有過很多實踐，也積累了不少經驗和教訓，但總的來說，過去主要是通過國務院的行政協調和司法部門的配合解決金融突發事件，缺乏法律制度的保障。本條規定銀行業監督管理機構有義務及時、有效地處置銀行業突發事件，有利於從法律上保障銀行業突發事件處置機制的運行。
二、應對銀行業突發事件需要多部門的合作
由於銀行業突發事件的不確定性和複雜性，對其處理帶有一定的政治色彩，往往需要動用緊急再貸款或政府財政資金。所以，對突發事件的處理超出了銀行業監督管理機構的能力範圍，而需要監管機構和財政部門、中央銀行密切合作。
銀行業監管職能劃歸銀監會後，中國人民銀行作為我國的中央銀行仍然履行著維護金融穩定的責任，通過擔當最後貸款人和維護支付清算系統的運行，對銀行業的安全穩健運行發揮著關鍵作用。在銀行業金融機構出現突發性支付困難，需要緊急資金援助時，中國人民銀行可以對其發放再貸款，解決暫時的流動性問題，防止事態進一步惡化。通過對支付清算系統的監測，中國人民銀行還可實時監控各銀行業金融機構的頭寸情況，保持銀行業金融機構間支付鏈條的暢通。而銀監會雖然能通過監管渠道及時獲得銀行業金融機構突發事件的信息，但無法提供資金援助。國務院銀行業監督管理機構和中國人民銀行共同合作處理銀行業突發事件非常必要。
公共財政資金是抵禦系統性金融風險的最後防線。各國的經驗表明，當銀行業突發事件引發的風險超出金融體系自身的承受能力時，輸入財政資金進行救助是不可避免的。在我國過去處置銀行業突發風險事件的實踐中，地方財政部門的介入發揮過重要作用。所以，法律明確財政部門介入銀行業突發事件的發現、報告和處置制度的制定過程很重要，通過制度的規範能確保財政資金的及時、合理、有效運用。
此外，地方政府在處置地方性嚴重金融風險的過程中也能發揮重要作用，因此在應對地方性銀行業突發事件中，地方政府也應當積極介入。
第三十條 國務院銀行業監督管理機構負責統一編制全國銀行業金融機構的統計數據、報表，並按照國家有關規定予以公布。
[釋義] 本條是關於國務院銀行業監督管理機構對銀行業金融機構數據信息資料的收集和發布的規定。
一、信息收集與發布主體的變化
在金融監管體制改革之前，中國人民銀行承擔著銀行業金融機構的監管職責，相應地，全國銀行業金融機構的統計數據和報表由中國人民銀行負責匯總和編制，銀行業金融機構數據信息資料的收集和發布是中國人民銀行履行監管職責的一個重要方面。金融監管體制改革和銀監會成立後，國務院明確規定，銀監會的主要職責之一是「負責統一編制全國銀行業金融機構數據、報表，抄送中國人民銀行，並按照國家有關規定予以公布」（《國務院辦公廳關於印發中國銀行業監督管理委員會主要職責內設機構和人員編制規定的通知》國辦發［2003]30號），有關銀行業金融機構的監管數據統計工作也已從中國人民銀行劃至銀監會。
及時、準確地獲得銀行業金融機構的經營管理信息和相關的數據資料，是國務院銀行業監督管理機構進行非現場監管的前提，是對銀行業金融機構實施有效監管的基礎，也是銀行業監督管理機構履行職責的必要條件，在本法中需要賦予國務院銀行業監督管理機構對銀行業金融機構的數據信息進行收集、綜合、分析和處理的權力。
銀行業金融機構的統計數據、報表作為銀行業金融機構的重要經營活動記錄，綜合反映了銀行業金融機構的經營管理的總體狀況和風險管理水平，是銀行業金融機構的股東、存款人和其他相關利益主體了解銀行業金融機構，進行相關決策的重要依據。同時，由於銀行業是一個壟斷性的行業，銀行活動具有較大的外部性，涉及到千家萬戶，提高銀行業金融機構信息數據的透明度，有利於加強社會監督，保證公平競爭，保護存款人和其他相關利益主體的利益。因此，在本法中規定了國務院銀行業監督管理機構應承擔發布銀行業金融機構相關數據資料的責任。
二、信息收集與發布
本條從制度上界定了銀行業監督管理機構獲得銀行類金融機構數據、報表的方式，明確了銀監會在銀行類金融機構數據資料收集、處理和發布方面的責任。
本條規定全國銀行業金融機構的統計數據、報表的統一編制主體是國務院銀行業監督管理機構，也就是說，銀行業金融機構的經營管理數據、資料，由國務院銀行業監督管理機構進行統一收集、匯總和編制報表。
「負責統一編制全國銀行業金融機構的統計數據、報表」要求銀行業監督管理機構要建立起必要的銀行業數據信息統計體系，統一收集、分析和處理全國銀行業金融機構的數據資料，編制各種報表和報告，為其監管活動服務。
銀行業金融機構的統計數據和報表，不僅是銀行業監管工作的需要，也是國家社會經濟統計數據的有機組成部分，是其他經濟和金融管理部門制定政策和決策的重要依據。國務院銀行業監督管理機構在獲取了銀行業金融機構的經營管理數據信息後，為滿足社會對銀行業金融機構相關數據的需要，加強社會對銀行業金融機構的監督水平，應當按照國家有關規定予以公布。
第三十一條 國務院銀行業監督管理機構對銀行業自律組織的活動進行指導和監督。
銀行業自律組織的章程應當報國務院銀行業監督管理機構備案。
[釋義] 本條是關於國務院銀行業監督管理機構和銀行業自律組織關係的規定。
一、概念
（一）國務院銀行業監督管理機構對銀行業自律組織的活動進行指導和監督包含三層含義：
1．銀行業自律組織作為行業自律組織，其基本活動受其章程的約束，主要職能是制定自律規則，監督會員履行義務，負責從業人員任職資格考試、認定和職業註冊、行業信息交流和培訓，負責行業公共標準的制定和維護，制定行業服務規則，依法對會員、從業人員違法。違規行為進行調查和處分，從事國務院銀行業監督管理機構委託的工作。國務院銀行業監督管理機構不是銀行業自律組織的領導機關，不能對自律組織實行強制性行政管理。
2．銀行業監督管理機構作為專業機構，在專業知識、信息等方面具有優勢，為保證銀行業自律組織更有效、更規範地開展活動，國務院銀行業監督管理機構應當對銀行業自律組織的活動提供指導。國務院銀行業監督管理機構作為專司對銀行業金融機構的監督管理的機構，以對銀行業金融機構的監督管理為己任。它有自己的專業人才隊伍和專家隊伍，有自己現場檢查和非現場監管等特殊手段，有與國內有關金融監管部門的合作機制、信息共享機制，還有和其他國家和地區的銀行業監督管理機構建立的監督管理合作機制，實施跨境監督管理的特殊職能。因此，它在專業知識、信息等諸多方面具有特殊的優勢，為保證銀行業自律組織更有效、更規範地開展活動，銀行業監督管理機構有條件，也有能力對銀行業自律組織的活動提供指導。
3．銀行業自律組織，由其自身的性質決定，活動往往帶有市場性、自發性和非強制性等特點，要充分發揮其正面作用，引導銀行業金融機構健康穩健地發展，保護存款人和其他客戶的利益；防止其片面追求行業利益最大化，對社會公眾利益造成侵害，因而銀行業監督管理機構應當對銀行業自律組織進行指導和監督。
（二）銀行業自律組織的章程應當報國務院銀行業監督管理機構備案。銀行業自律組織的章程，一般包括組織的性質、任務、權利義務，為了便於銀行業監督管理機構對銀行業自律組織的指導和監督，銀行業自律組織應當依法將其制定的章程報國務院銀行業監督管理機構備案。
二、必要性
現代監管體系應當包括完善的法律環境、專門的政府監督機構、多層次的行業自律組織和消費者權益保護組織。
（一）有關國家和地區對銀行業自律組織實踐及其功能
自律是指由同一行業的從業組織或人員組織起來，共同制定規則，以此約束自己的行為，實現行業內部的自我監管，保護自己的利益。不同程度地發揮銀行業自律組織如銀行協會、銀行同業公會、銀行家協會等在金融監管中的作用，已成為許多國家和地區銀行業金融機構安全、穩健運營的重要手段，銀行業自律管理，已成為許多國家和地區金融機構體系的重要組成部分。
香港所有持牌銀行都必須加入銀行公會。香港銀行公會是自律組織，其主要職能有：（1）在與港府財政司協商後制定會員銀行存款利率協議，並負責監督執行；（2）在取得財政司同意後，制定銀行有關的業務規章，公會的規章對會員有約束力；（3）調查、處理會員銀行違章事件和會員銀行的投訴、糾紛；（4）幫助會員解決業務問題；（5）幫助對外聯繫、負責提供諮詢和處理有關法律事務等。
在英國，對銀行監管非常強調自律，監管者對被監管者採取道義勸說，此種思想，滲透到英國監管文化之中，英國銀行業協會自律功能強大，只有10％左右的監管是監管當局實施的。在英國存在市場本身是最好的監管者思想。
1984年法國銀行法第23條規定，所有信貸機構都應從屬於某一專業團體或隸屬於法國信貸機構協會的中央組織機構。法國信貸機構協會的宗旨是代表信貸機構的集體權益，特別是在同公共機構發生關係時，應為其機構成員和公眾提供信息。法國金融同業組織是有關監管當局和銀行及非銀行金融機構之間相互聯繫的橋梁。
美國、日本的銀行公會，雖然未在其國家金融監管體制中扮演正式角色，但是在各自的銀行公會內部設有許多業務專門委員會，這些委員會在不同的層次上研究協調業務問題，並為提高金融從業人員的素質而開展的金融教育培訓方面發揮著積極作用。
行業自律是銀行業監督管理活動的一個有機組成部分，也是《巴塞爾新資本協議》中第三支柱市場約束中的重要內容。但是銀行業自律組織不是一個正式的外部監管機構，其活動往往帶有市場性、自發性和非強制性等特點。要發揮其積極作業，同樣需要對其實施必要的指導和監督，在法律上明確其與銀行業監督管理機構的關係。
儘管銀行業自律組織在有關國家和地區的地位、作用不盡相同，但一般說來都具有以下職能：（1）代表所屬各會員單位的利益；（2）促使會員遵守金融法律、法規，維護正常交易秩序；（3）研究與經濟金融情況有關的問題，並向政府有關當局提供建議和諮詢；（4）加強會員銀行間的交流，收集、整理有關信息，為會員提供服務；（5）和有關經濟團體加強聯繫、搞好協調；（6）組織會員單位的從業人員的業務培訓教育，提高業務素質；（7）向公眾普及金融知識；（8）監督檢查會員行為，對違反法律、法規或同業組織章程的會員給予相應的處罰等。
（二）我國對銀行業自律組織的實踐及其功能
改革開放以來，中國銀行業飛速發展，市場競爭日益激烈，金融風險也隨之加大。通過幾年的整頓，銀行業金融秩序已有明顯好轉，但銀行的經營風險仍然很大，不合理的競爭依然存在，擾亂了正常的金融秩序，不僅為中央銀行所打擊，也為大多數銀行所厭惡。1998年12月《國務院辦公廳轉發中國人民銀行關於進一步做好農村信用合作社改革整頓規範管理工作意見的通知》中指出，組建農村信用社縣以上行業自律組織，行使對農村信用社管理、指導、協調、服務職能。農村信用社自律組織章程由中國人民銀行另行制定。《企業集團財務公司管理辦法》規定，企業集團財務公司可以成立自律組織，對財務公司實行行業自律管理，已為此成立了中國財務公司協會。中國銀行業要求加強自律的呼聲強烈，上海、天津等地相繼建立了地方性銀行業自律組織，通過制定同業公約、共同協議、規範經營行為，防止惡性競爭。2000年5月中國銀行業協會成立。中國銀行業協會通過了《中國銀行業同業自律公約》，倡導在公正、合理、平等的基礎上開展業務經營活動，對會員銀行提出的「不得」多達二十條，違反公約者將予以同業制裁。
銀行業自律組織具有銀行業監督管理機構監管所不可替代的優勢。第一，銀行業自律組織比銀行業監督管理機構更熟悉金融業運作的具體實際情況。金融機構作為金融市場的參與者，具有豐富的專業知識和實踐經驗，具有敏銳的市場感覺，它們懂得如何利用現有法律乃至監管中的漏洞，逃避監管。對此，銀行業自律組織若能參與監管，應更為有效。第二，銀行業自律組織在執法檢查、紀律檢控方面比銀行業監督管理機構監管更具靈活性和預防性。第三，銀行業自律組織在監管方面作用空間較大。銀行業監督管理機構監依法監管的優勢是，使銀行業金融機構業務行為合法與非法的界限分明，監管手段具有剛性約束。但銀行業監督管理機構監監管行為與法律規範不可能面面俱到，存有灰色區域，在這些領域內，銀行業自律組織的規則內含有行業、倫理和道德標準的約束，其作用空間更大、更為有效。自律是銀行業監督管理機構直接監管的補充與延伸。第四，銀行業自律組織的存在有其客觀必然性。銀行業金融機構為其利益具有自律管理的內在動機。因為銀行業金融機構作為市場參與者，其目的就是獲利。在無序、混亂的市場狀態下，市場參與者不可能長期實現自己的利益，共同的利益產生共同的自律動機。因而，發揮銀行業自律組織在監管中的作用是可行的。
在我國銀行業自律組織應具有以下功能：制定自律規則，監督會員履行義務，負責從業人員任職資格考試、認定和職業註冊、行業信息交流和培訓負責行業公共標準的制定和維護，制定行業服務規則，依法對會員、從業人員違法、違規行為進行調查和處分，接受國務院銀行業監督管理委員會委託的工作。
三、需進一步明確的問題
本條雖然規定銀行業自律組織的章程應當報國務院銀行業監督管理機構備案。但未進一步明確銀行業自律組織的章程何時報國務院銀行業監督管理機構備案，國務院銀行業金融管理機構如何審查銀行業自律組織的規章，對審查發現的問題如何處理，未向國務院銀行業監督管理機構備案章程的法律後果是什麼。這些均有待於國務院制定實施辦法或實施細則時進一步明確。
參考國務院《法規規章備案條例》規定，對上述問題可以理解為，銀行業自律組織在成立後，應當及時向國務院銀行業監督管理機構報備章程，報備章程時應同時提交備案報告和說明。國務院銀行業監督管理機構對銀行業自律組織報備的章程予以登記，並對其實體和程序的合法合規性進行審查。通過審查發現規章違法違規的，應及時與銀行業自律組織進行溝通、協商，建議其修改，如果銀行業自律組織不予修改，國務院銀行業監督管理機構可以撤銷其章程。對符合備案條件的章程，予以備案。經過登記的章程並不是說就沒問題，如果有單位或者個人向國務院銀行業監督管理機構反映自律組織的章程有違法違規的情形，國務院銀行業監督管理機構可以要求銀行業自律組織予以修改，拒不修改的，予以撤銷。鑑於報備章程是銀行業自律組織的法定義務，根據權利義務相一致原則，對未向國務院銀行業監督管理機構報備章程的，國務院銀行業監督管理機構可以要求該銀行業自律組織限期報備章程，仍不報備的，可以對該銀行業自律組織給予通報，並責令其限期改正。
第三十二條 國務院銀行業監督管理機構可以開展與銀行業監督管理有關的國際交流、合作活動。
[釋義] 本條是授予國務院銀行業監督管理機構開展與銀行業監督管理有關的國際交流、合作活動職責的規定。
銀行業監督管理機構開展與銀行業監督管理有關的國際交流、合作活動包含兩方面的內容，一是銀行業監督管理機構參加多邊的國際銀行監管組織（如巴塞爾銀行監管委員會），與國際同行交流監管信息和監管經驗，跟蹤國際銀行業和銀行監管的發展趨勢，學習銀行監管的國際最佳做法，並參與有關國際規則的制定；二是本法第七條所涉及的在跨境銀行監管中與其他國家或者地區的銀行業監管機構建立雙邊監管合作機制。因第二方面的內容在本法第七條的釋義中已經涉及，本條釋義主要闡述第一方面的內容。
各國的銀行監管當局通常都參加有關的多邊國際銀行監管組織。多邊國際銀行監管組織為各國的銀行監管機構提供了一個加強監管協調與合作的論壇，促使其共同實施有效的跨境銀行監管。目前銀行業監管領域最重要的國際組織就是巴塞爾銀行監管委員會。委員會在成立初期主要是探討銀行監管的國際合作方式，力求填補銀行監管的漏洞，但其更廣泛的目標是促進對監管工作的認識，並在世界範圍內提高銀行監管工作的質量。委員會主要通過以下三種方式實現這一目標：交換各國在監管工作方面的信息；促進國際銀行業務監管技術的有效性；建立各個領域所能認同的最低監管標準。目前，巴塞爾委員會已經成為全球制定銀行監管標準的權威機構，通過制定廣泛的監管標準和指導原則，在全球範圍內推廣最佳銀行監管做法，並希望各國根據本國情況，通過具體的立法和其他安排予以實施。巴塞爾委員會的文件雖然沒有法律約束力，但因其在起草過程中廣泛徵求成員國的意見，代表國際銀行監管的主流理念，因此廣泛為各國監管當局和國際貨幣基金、世界銀行等國際組織所接受，並使其發布的指導原則具有國際慣例的性質和約束力。不少國家的法律中明確要求監管當局在制定監管政策、法規時應遵循巴塞爾委員會提倡的監管原則；監管當局在發布的監管規定、指引中也要求金融機構遵循巴塞爾委員會提出的各類審慎經營和風險管理原則。不遵守其原則的國家的銀行監管有效性通常會受到質疑，其金融機構在開展跨境業務、設立境外機構時也往往會遇到障礙。除了本法第七條釋義中提到的關於跨境監管合作的文件和《有效銀行監管的核心原則》外，巴塞爾委員會發布的其他重要文件還有：1980年的《銀行外匯頭寸的監管》、1986年的《銀行表外業務風險管理》、1988年的《巴塞爾資本協議》和1994年的《資本協議市場風險補充規定》、1991年的《大額信用風險的計量與管理》、1994年的《衍生產品風險管理指引》1998年的《銀行機構的內部控制制度框架》、1999年的《貸款會計與披露的穩健做法》、2000年的《信用風險管理原則》、2000年的《銀行機構流動性風險管理的穩健做法》、2001年的《利率風險管理與監管原則》以及正在制定的《新巴塞爾資本協議》等。
除了巴塞爾銀行監管委員會，在銀行監管領域還有其他一些國際組織，如金融穩定論壇、全球金融體系委員會、國際銀行監督官大會（ICBS）、東亞及太平洋行長會議（EMEAP）銀行監管小組、東新澳央行行長會議（SEANZA）。銀行監督官論壇，歐洲中央銀行銀行監管委員會、離岸銀行監管機構組織、美洲銀行監管機構協會、加勒比地區監管組織等等。
中國銀監會（以及中國人民銀行）一直積極參加有關銀行監管的國際組織。我國雖然不是巴塞爾銀行監管委員會的正式成員（巴塞爾銀行監管委員會目前有13個正式成員：比利時、加拿大、法國、德國、義大利、日本、盧森堡、荷蘭。西班牙、瑞典、瑞士、英國和美國，除西班牙和盧森堡以外，其他均為「十國集團」成員），但積極參加了巴塞爾委員會核心原則聯絡小組及其下設的工作小組，以此參與了委員會的各項具體工作，如我國至始至終參加了《有效銀行監管的核心原則》的起草過程，並一直在參加《新巴塞爾資本協議》的討論、徵求意見和測試工作。同時，我國還參加了其他的全球和區域性銀行監管組織。中國銀監會成立不久，即已成為巴塞爾委員會核心原則聯絡小組及其下設的工作小組、EMEAP和SEANZA的正式成員。通過參加國際銀行監管組織，我國的銀行業監督管理機構得以與國際同行交流監管信息和監管經驗，跟蹤國際銀行業和銀行監管的發展趨勢，學習銀行監管的國際先進經驗，並參與有關國際規則的制定，使中國等發展中國家的實際情況和利益在國際規則的制定過程中得到充分考慮，從而使國際組織所制定的國際規則具有更廣泛的適用性。
來源： 2004年10月26日
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