房寧:論民主政體的政治穩定功能

2021-02-07 戰略與管理

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  追求穩定是當今世界各國政權的主要政治目標之一,而如何在社會發展中保持政治穩定則是各國政權、尤其是發展中國家政府在不斷探索和尋求解決的重要課題。

  在全球化浪潮日益高漲的今天,各個民族國家的外部環境與內部結構都在發生著深刻變動,面臨諸多挑戰與考驗,政治穩定問題自然倍受關注。政治民主是政治穩定的直接的、重要的相關因素,圍繞二者關係學術界有諸多討論。本文擬從民主,作為一種政治權力的結構形式及運行機制──即從政治體制的層面上,梳理政治民主與政治穩定的關係,旨在探討民主的政治體制是否具備政治穩定的功能、能否產生政治穩定的效應。

  一、兩種政治體制的結構與功能比較

  所謂政治體制是指國家的權力結構及其運作方式。權力結構即政治權力主體間相對固定的關係形式,表現為對權力主體權限的法律規定;權力的運作方式即行使權力的程序。集權與民主是兩種基本的政治體制。

  集權政體的權力結構內部為等級型政治關係,權力運行以支配—服從的方式進行;民主政體的權力機構內部為平等型的政治關係,權力運行以博奕方式進行。集權政體與民主政體的政治穩定功能各具特點,有十分明顯的差別。

  在現代社會,從長期來看,集權政體的穩定性是十分脆弱的,它要麼具有絕對的穩定性,要麼處於絕對的不穩定狀態。結構決定功能,功能影響結構。集權政體的自穩功能與其內部結構密切相關。集權政體的等級結構產生了政治行為的高度同質性,上層政治角色的意圖決定下層角色的行為,下層的行動滿足上層的需要。從而形成了「壓力—穩定」機制。集權政體下的穩定性的前提是政治權力、特別是政治權力的上層角色具有權威性,否則權力結構就難以穩定。這一前提條件導致了政治權力(機構)必須在行使權力過程中不斷排斥對於其權威可能構成的威脅,必須不斷排斥來自體制內外的不同意見。換言之,「壓力—穩定」機制具有使集權政體下的社會的、政治的矛盾積累起來的負面效應。從另一方面看,集權政體下社會重大矛盾的解決只能以否定政治權力的權威性為前提,集權政體下的社會矛盾、政治矛盾發展的總趨勢必然是對政權的否定,終究會引發政權的合法性危機,導致政治不穩定、甚至政權更迭。

  民主政體常常處於相對穩定和相對的不穩定之間的平衡狀態。民主政體的內部結構中的平等型政治關係決定了權力角色行為的異質性,這是該體制的相對不穩定性的原因所在。但由於民主政體下的權力精英間平等的政治關係,即政治角色之間具有形式上相等的影響力、具有平等的法律地位,政治權力又處於相對平衡的狀態。平衡意味著穩定,民主政體內在的「平衡—穩定」機制導致了它的政治穩定功能。進一步講,民主政體的政治穩定功能具體表現在三個層面:首先是廣泛的政治參與。在民主政體下,各種社會利益集團有著通暢的利益表達渠道,從而有力地保證了民眾對政治的廣泛參與,參政程度的提高又加強了政府的統治基礎和權威;其次,高度的制度化使民主政體可以敏捷靈活地對民眾訴求作出反應,並有能力及時、有效的作出相應調整,使相互衝突的利益集團遵循一定的規則達致妥協;第三,歷史地動態地來考察這一問題,對發展中國家來說,利益集團的興衰消長變化十分激烈,而民主政體可以在政權的合法性、連續性不中斷的前提下,及時地在政治過程中體現這些變化,不致於因政治與社會發展的脫節而使國家的發展受阻。

  民主政體的「平衡─穩定」機制在一些發展中國家的現代化進程中發揮了重要作用,發展中大國的印度是這方面的一個典型。印度的工業化、現代化進程是極其艱難的,人口眾多、資源貧乏、社會結構複雜矛盾尖銳,這些都構成了印度社會發展的障礙,孕育著現代化道路上的危機。但是,令世人驚奇的是被認為是第三世界現代化累贅的印度,在獨立後五十多年中始終保持了基本的政治穩定。印度於1947年獨立後建立了民主政體,1950年印度憲法生效,此後這部憲法經過了80次的修正案的補充和修正。1952年至1997年的45年間印度進行了12次大選,成立了12屆民選政府。在民主政體下,印度社會並非風平浪靜,民族、種姓、階級、地區矛盾和衝突不斷、此起彼伏,面對現代化進程中不穩態社會的印度政治權力結構並不是強有力的集中制,平均每屆民選政府執政時間不足4年。然而,在頻繁的憲法、法律修改和政府變動條件下,在政治相對不穩定的情況下,印度社會卻又保持了長時間的相對穩定。這充分表現了民主政體對於社會矛盾的適應、調節和整合能力。

  在政治系統建立和發展的不同階段上,因需要解決矛盾的性質不同、任務不同,政治體制的穩定功能的表現也會有所不同。因而,對於不同體制的政治穩定功能的評價亦不能一概而論。

  一般來說,在確立新的政治秩序的過程中,集權體制往往更有效率,因為它能在短期內迅速動員社會資源,徹底地調整社會階級關係。而對於追求發展、完善的國家來說,政治框架的問題已基本解決,民主體制就應當成為人們明智的政治抉擇。而前者向後者轉變的時機、方式往往成為國家完成現代化飛躍的關鍵。

  二、「東亞模式」的反思

  在對民主政體的政治穩定功能進行一番理論分析之後,讓我們再來看看現實的經驗。

  第二次世界大戰以後,新興的民族獨立國家的廣泛建立,使政治體制與社會發展的關係成為人們普遍關注的一個焦點,同時新興國家的工業化實踐也為人們認識這一問題提供了可能。於是,政治發展研究領域中便出現了一種引人注目的觀點,即認為民主政體對於處在工業化、現代化過程中的發展中國家是不適合的,而似乎集權體制更合乎發展的需要。早在1955年劉易斯就曾提出:「國家越落後,一個開拓性政府的作用範圍就越大」,「軟弱的政府不能維持自己境內的秩序。」[1]此後,塞繆爾·亨廷頓提出了他的著名的「權威主義」的發展理論模式,產生了很大的影響,在我國學術界,也曾引發過熱烈的討論。亨廷頓的「權威主義」在實踐中是以韓國為代表的一些亞洲發展中國家和地區的發展模式,即所謂「東亞模式」為支撐的。這一模式被認為是集權政體的發展模式的成功範例。

  正當越來越的人們開始相信集權政體似乎適合於發展中國家的時候,所謂的「東亞模式」卻發生了危機。從90年代中期開始,以韓國為代表的一些亞洲發展中國家和地區的工業化、現代化發展遇到了明顯的問題和挑戰。特別是1997年年中以來蓄積已久的危機終於爆發了,從7月份泰國的金融危機開始,一連串的金融—經濟風暴席捲了大部分亞洲國家。其中韓國,這個80年代亞洲乃至世界的「發展奇蹟」,遭受了最為嚴重的打擊,導致了自開始工業化進程以來最嚴重的衰退。11月,韓國政府向國際貨幣基金組織申請高達550億,實際上宣布了國家財政、經濟的破產,「東亞模式」向世界亮起了紅燈。

  人們似乎在一夜之間都意識到了「東亞模式」的弱點。集權的政治體制與市場化的經濟體制的結合形成了獨具特色的「東亞模式」,韓國是這一模式的代表者。在這種模式下,集權的政治體制對社會經濟活動的影響是顯而易見的。美國學者阿姆斯登在總結韓國工業化發展道路時寫道:「在韓國,並不是市場機制對資源進行配置,對私有企業進行指導,而是由政府作出投資決策,每個企業不是在一個競爭的市場結構中運行,而是在一個受到控制的市場裡運行。」[2]臺灣知名經濟學家李國鼎先生在分析「東亞模式」的經濟與政治體制關係時也指出:「事實上,政府過去曾擔任民營企業的代管人,新事業的創辦人,供應原料,收購成品,及冒最大的風險提供企業所需的貸款,這些工作在經濟進步的國家,都是為眼光遠大的企業家和銀行家所崐擔任的」。[3]在這種模式帶來一些為人們所反覆論及的好處的同時,也埋藏下了隱患,積累了弊端,這次席捲亞洲的危機正是這一模式的弊端與隱患的大爆發。

  首先,政府動員機製造成了經濟集團化與壟斷。在集權政體之下,政府必然要集中和在一定程度上控制社會的經濟資源,而集中與控制的有效途徑即是扶植並左右國民經濟關鍵部門和行業中的大型企業集團。在政府動員機制的推動下,韓國歷屆政府通過宏觀經濟政策引導,特別是通過政府主導型、間接融資為主的投資體制,將經濟資源集中於與政府關係密切的由家族管理的大型「財團」(CHAEBOL)的手中。目前,韓國最大的30家財團的財產佔了該國國民財富的1/3。這些財團依靠強大的經濟實力實行縱向一體化的經營戰略,使韓國經濟具有很強的壟斷性。這樣,一方面抑制了中小企業的發展,使國民經濟運轉缺乏靈活性;另一方面,大企業集團之間激烈競爭造成了經濟規模的極度膨脹,形成「泡沫經濟」。只要由於某種原因,經濟快速擴張的條件被削弱,這種「泡沫經濟」的弊端就會暴露無遺。韓國的這次危機就是由於財團經濟的過度膨脹,造成嚴重的生產過剩而引發的。蘇黎世肯帕財物公司的經濟分析家黑爾一針見血地指出:「韓國的問題是一個經濟模式失靈的問題」。[4]而韓國經濟過度膨脹的根子則在於集權政體下的政府強行幹預機制。

  其次,集權政體積累、激化了社會矛盾。亞洲的集權政體在工業化過程中利用政權力量強制實現社會穩定的同時,使各種社會矛盾不斷地積累、加深和加劇。1961年5月18日,樸正熙發動軍事政變上臺後,以「革命軍事委員會」(後稱「國家再建最高會議」)的名義宣布禁止一切工會活動。此後勞工運動和社會民主運動均遭到了強行壓制。1971年12月頒布的《關於國家保衛特別措施法》,此後於1972年在全國實行緊急狀態,韓國政府對社會的統制達到了頂點,政府對工會、各類政治團體及普通公眾的政治權利和社會權利進行了極其嚴格的限制。以暴力為基礎的嚴格的社會管制,雖然在一定程度上抑制了社會矛盾的公開表現,但絕不能消除社會矛盾,反而在不斷地積累和激化社會矛盾。韓國在長達25年的專制集權統治下,勞工運動和民主化運動一直沒有停止,有時甚至十分激烈,終於爆發了「光州起義」那樣的大規模群眾性的反獨裁運動。

  再次,集權政體不利於市場機制的運作和完善,引發嚴重的政治性腐敗。集權政體一方面沒有使亞洲的發展中國家在工業化進程中的社會矛盾得到及時的緩釋和解決;另一方面製造了一個與經濟界聯繫密切的龐大的官僚體制,成為嚴重的權力腐敗的溫床。在集權政體下,政府廣泛幹預經濟,政、企關係密切,進而造成了經濟運行中的二元調節模式。在這種模式下,社會經濟活動受到兩種性質、方法和目標均不相同的調節機制的左右,即政府調節和市場調節。普遍發生在集權政體國家中的嚴重的腐敗現象並非偶然,它恰恰是這種「二元調節」的直接後果。「二元調節」模式曾受到許多讚譽,被認為是「官僚—威權主義」(Bureaucratic authoritarianism)政體的經濟發展模式的優勢所在。但人們卻不應忽視其與腐敗的密切聯繫。在二元調節的模式下,兩種調節機制在配置資源的目的和方法上存在著矛盾,腐敗便從這些矛盾中產生、成為一種經濟需要。其典型的表現即是企業運用尋租行為通過政府而不是通過市場即可獲取資源與利潤。應當說,較為單純的由政府主導的經濟模式(計劃經濟)或較為單純的市場經濟條件下的腐敗都是較少的和可控的,都不易發展為嚴重的政治性腐敗。而唯獨政府與市場兩種調節機制大面積交叉和並存則容易造成大範圍的腐敗。

  韓國的集權政體下出現的普遍、持久而嚴重的腐敗現象為上述理論分析模式提供了最典型的例證。韓國的三星、現代、樂喜金星、大宇、鮮京、雙龍和韓國火藥等七大財團中,出身於政界、軍界的經營管理人員佔其副經理以上的主要經營者總數的近17%。有資料表明,韓國高級政府官員和高級軍官退職後幾乎都有在財團企業擔任高級職務的經歷。[5]官、商人事結合化解了對經濟活動的種種監督制約機制、廢弛了法律,使腐敗大行其道。腐敗強化了發展的盲目性,從總體上降低了經濟活動的效率。在經濟擴張時期,韓國眾多的財團和企業通過與政府的特殊關係廣施賄賂,大搞人情貸款、優惠貸款,結果造成了不良貸款的迅速膨脹,埋下了金融風險的隱患。在這次金融危機中腐敗對經濟及社會的危害暴露無餘。

  在這次韓國的危機中表現出的市場失靈和政府失靈同時並存的雙誤現象,充分說明了集權政體於經濟發展和政治穩定的弊端。從長遠來講,集權政體既不適合於發展中國家的工業化進程,也不利於政治穩定。

  東亞模式的危機已經在提醒人們:應當重新考慮政治體制與工業化、現代化發展的關係了,到底是集權政體、還是民主政體更適應於發展中國家的工業化進程,更有利於政治穩定?人們應該作出新的回答。

  注釋:

  [1]W·阿瑟·劉易斯:《經濟增長理論》,三聯書店1990年版,第520、516頁。

  [2]艾麗斯·阿姆斯登:《亞洲的下一個巨人:南朝鮮和後起工業化》,《經濟社會體制比較》1992年第3期,第50頁。

  [3]李國鼎:《臺灣經濟高速發展的經驗》,東南大學出版社1993年版,第5頁。

  [4]《韓元的損失——韓國以往的政策無法醫治今天的經濟疾病》,載《華爾街日報》,1997年11月24日。

  [4]詳見賁貴春、尹傳學:《南朝鮮企業集團》,遼寧民族出版社1987年版,第222—223頁。

  來源:《戰略與管理》1998年第2期

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