研究｜新土地管理法下，「成片開發」土地徵收標準的思考

編者註：2020年1月1日開始施行的新《土地管理法》規定，為了公共利益的需要，「在土地利用總體規劃確定的城鎮建設用地範圍內，經省級以上人民政府批准由縣級以上地方人民政府組織實施的成片開發建設需要用地的」可以依法徵收土地。同時明確，「成片開發」應當符合「國務院自然資源主管部門規定的標準」，而這一「標準」的設定已成為公眾普遍熱議的話題。

一、「成片開發」的內涵

結合新的《土地管理法》所顯示的法律語境，「成片開發」是指政府依據相關規劃、主要基於公共用途、對土地進行徵收和非營利性規模化開發的土地開發形式，是按照規劃對大面積連片土地的綜合開發建設，包括兩個層面的含義。

一是對大型連片土地進行統一的基礎設施建設，即建設道路交通、供排水、供熱、供氣、供電、通信等基礎設施及進行場地平整；二是在連片區域基礎設施建設的基礎上，通過統一規劃、土地供應等方式，組織項目開發建設，如廠房、住宅、辦公樓，以及學校、綠地、公園等公共服務設施配套建設。土地成片開發常見的形式包括城市發展、農村發展、產業發展等。

「成片開發」土地徵收是政府強制性剝奪地塊土地的所有權或使用權，並給予公平合理的補償。對成片開發的用地可以實行徵收，究其原因，主要是「成片開發」具有一定的公共性特徵。同時，實施土地徵收，實際上就是通過徵收實現土地開發權和土地增值回歸社會公眾，從而達到促進社會公平的目的。

二、關於「成片開發」標準界定的討論

為落實《土地管理法》的規定，圍繞如何制定土地徵收「成片開發」標準，自然資源部先後兩輪徵求40餘位專家和數百個地方政府的意見，對土地徵收「成片開發」涉及的有關問題進行研究，但在一些重大問題上仍存在分歧。新《土地管理法》將成片開發作為土地徵收情形之一，法律實施中的核心問題在於成片開發徵收所創造的公共利益應在多大程度上合理化。

關於如何確定「成片開發」的標準上，體現了兩種不同的觀點：一是嚴格限制公益性範圍，效率服從公平；二是考慮徵地和城市建設的必要效率，不宜太嚴格，不宜與之前的徵地制度有太大的區別，通常是在面積上受到限制的。第一種觀點認為，過於強調公益性，可能導致徵地和城市建設難以進行；第二種觀點過於寬鬆，與前一批用地幾乎沒有區別，無法反映徵地制度改革和縮小徵地範圍進展情況。

三、合理界定土地成片開發認定標準的建議

1. 確定土地成片開發的最低規模與公益性用地佔比

確定一個土地成片開發的最小規模標準，把一次性連續開發的土地面積達到最低規模標準的，認定為成片開發，統一徵收後統一組織開發建設。根據《土地管理法》，徵收永久性基本農田、永久性基本農田以外的耕地超過35公頃以及其他超過70公頃的土地，由國務院批准。超過此標準徵收土地的，由省、自治區、直轄市人民政府批准。考慮到這一徵地審批規定，成片開發的最低規模標準可確定在35公頃以下。

土地面積未達到成片開發的最低規模標準的，根據建設規劃，公益性建設項目用地達到一定比例的，也可以視為成片開發。對配套設施用地、公共綠地、城市道路用地等公益性用地比例較高的一次性連片用地，確定為成片開發，統一徵地後統一組織公共投資與開發建設。

2. 確定土地成片開發的綜合性和複雜性特點

一次性連片開發的土地面積達不到規模標準，但是，根據開發規劃，一次性連片開發用地的規劃用途多種多樣，涉及多個權屬主體或收益主體，市場準入價格與規劃確定的各類土地的土地增值收益水平差距過大，土地取得、開發、供應過程中通過收取土地增值收益調節金難以平衡好各權屬主體或收益主體之間的土地增值收益分配關係的；或者一次性連片開發前實施騰退補償的前期投入資金數額特別大，或者統一組織需要大規模的安置，也可以認定為土地成片開發。

總結

「成片開發」土地徵收標準之所以存在爭議，在於對其公益目的的質疑。如何確保土地徵收「成片開發」標準的科學性和可操作性，是當前一個亟待解決的重要難題。「成片開發」的明確界定，既要充分考慮保護農民土地權益和國家糧食安全的目標和要求，也要充分考慮保持經濟高質量發展、由小康向富裕邁進的目標和要求。相信通過不斷的實踐探索，對於「成片開發」的認知越來越統一，土地徵收「成片開發」標準將更加科學、更加具有可操作性！