...審慎對待電子設備固定證據——北京大學教授沈巋對行政處罰法...

2020-12-16 澎湃新聞

強化公眾參與 審慎對待電子設備固定證據——北京大學教授沈巋對行政處罰法修訂草案的修改建議 | 立法

2020-08-07 23:30 來源：澎湃新聞·澎湃號·媒體

沈巋。受訪者/供圖

記者|莊德通

責編|薛應軍

正文共2187個字，預計閱讀需6分鐘▼

7月3日，《中華人民共和國行政處罰法（修訂草案）》（簡稱修訂草案）面向社會公開徵求意見，截止日期為2020年8月16日。

我國行政處罰法頒布施行以來，對增強行政機關及其工作人員依法行政理念，依法懲處各類行政違法行為，推動解決亂處罰問題，保護公民、法人和其他組織合法權益發揮了重要作用，積累了寶貴經驗，同時，執法實踐中也提出了一些新問題。

近日，北京大學法學院教授、北京大學憲法與行政法研究中心研究員、中國行為法學會軟法研究分會會長沈巋接受民主與法制社記者專訪，就行政處罰法修訂草案的修改提出了一些建議。

可保留現行立法列舉的行政處罰種類

修訂草案說明介紹說，現行行政處罰法第8條列舉了7項行政處罰種類。一些意見反映，行政處罰法未對行政處罰進行界定，所列舉的處罰種類較少，不利於行政執法實踐和法律的實施。據此，修訂草案增加了行政處罰的定義，在第2條明確，「行政處罰是指行政機關在行政管理過程中，對違反行政管理秩序的公民、法人或者其他組織，以依法減損權利或者增加義務的方式予以懲戒的行為。」另外，還將現行單行法律、法規中已明確規定、行政執法實踐中常用的行政處罰種類納入了行政處罰法。

沈巋說，修訂草案明確了行政處罰的定義，使得其可以對各種各樣的行政處罰予以適用和規範。但行政監管和執法實務中，行政處罰種類非常多，現行行政處罰法第8條對行政處罰種類的規定，意義不在於窮盡展示所有的行政處罰，而是以簡潔的方式將經常使用的行政處罰進行示例性列舉。因此，他建議，修訂草案可以保留現行行政處罰法列舉的種類，不增加內容，或改為聲譽罰、人身自由罰、財產罰、行為罰等更大範疇的種類，並予以定義。

應強化行政處罰設定的公眾參與

修訂草案第12條第3款規定：「地方性法規為實施法律、行政法規，對法律、行政法規未規定的違法行為可以補充設定行政處罰。地方性法規擬補充設定行政處罰的，應當通過聽證會、論證會等形式聽取意見，並向制定機關作出說明」。

沈巋說，該規定考慮到行政處罰設定的中央和地方關係，提出擴大地方性法規行政處罰設定權限的思路，是一大亮點。但修訂草案在放寬其設定權的同時，還應為其提供規範。他建議，首先，應增加兩項新規定：第一應明確「行政機關採用其他行政管理方式可以維護行政管理秩序目的的，不得設定行政處罰」；第二，應明確增加規定以強化行政處罰設定的公眾參與：（1）起草法律、法規、規章草案擬設定行政處罰的，起草單位應當採取聽證會、論證會、公開徵求意見等形式聽取意見；（2）聽證會、論證會應當以直播、旁聽等形式公開舉行，涉及國家秘密的除外；（3）法律、法規、規章草案的起草單位，必須向制定機關說明設定行政處罰的必要性以及採納和不採納相關意見的情況，草案說明應當向社會公開。其次，針對地方性法規補充設定行政處罰的權限，應當明確地方性法規是對法律、行政法規未予考慮的、違反法律、行政法規確立和維護的行政管理秩序的行為補充設定行政處罰。

另外，關於行政處罰實施主體，修訂草案第22條第2款規定：「省、自治區、直轄市根據當地實際情況，可以決定符合條件的鄉鎮人民政府、街道辦事處對其管轄區域內的違法行為行使有關縣級人民政府部門的部分行政處罰權。」

沈巋認為，行政處罰實施權下放應當慎重，如確有必要考慮鄉鎮街道行政處罰權的，建議修訂草案第22條第2款增加規定：「縣級人民政府有關部門的部分行政處罰權，確有必要由符合條件的鄉鎮人民政府、街道辦事處對其管轄區域內的違法行為行使的，應當由設定該行政處罰權的法律、法規、規章進行授權，並對具體條件作出規定。」

利用電子設備固定證據應尊重隱私權等

修訂草案還進一步完善了行政處罰程序，規範了非現場執法。修訂草案第38條規定：「行政機關依照法律、行政法規規定利用電子技術監控設備收集、固定違法事實的，應當經過法制和技術審核，確保電子技術監控設備設置合理、標準合格、標誌明顯，設置地點應當向社會公布」，還對記錄內容和方便當事人查詢作了相應規定。

沈巋認為，行政機關設置電子技術監控設備，涉及人格尊嚴、隱私權等問題，需要審慎對待。他建議，將第38條第1款修改為「行政機關利用電子技術監控設備收集、固定違法事實的，應當由法律規定電子技術監控設備設置的條件、標準和程序，以行政目標實現的必要性和最大可能保護隱私權為原則。行政機關的具體設置應當經過法制和技術審核，確保設置合理、標準合格、標誌明顯，設置地點應當向社會公布。」

另外，修訂草案第46條規定，「發生重大傳染病疫情等突發事件，為了控制、減輕和消除突發事件引起的社會危害，行政機關對違反突發事件應對措施的行為，依法從重處罰，並可以簡化程序。」

沈巋認為，該規定應該汲取了新冠肺炎疫情的應對經驗。但如果行政機關對行政相對人違反沒有法律依據的應對措施進行從重從快處罰，則不能起到很好的教育和懲罰效果。因此，不能籠統地授權行政機關「簡化程序」。

沈巋建議，必須明確的是：第一，對有法律依據採取的突發事件應對措施，可以考慮從重處罰，對沒有法律依據的，即使行政相對人違反有關規定，也應該以教育為主；第二，確實需要簡化程序的，也應該遵守最低限度的程序公正，如必須告知行政處罰的事實依據和法律依據，必須聽取行政相對人的陳述和申辯，必須給予行政處罰決定書等。

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