2016年年末，美國總統大選終於塵埃落定，全世界都在密切關注，當選總統唐納·川普將把美國引向何方。與貿易、外交、移民等焦點議題相比，教育政策在此次大選過程中很少被提及；川普雖然在其競選綱領中提出了教育政策的目標和方向，但並沒有詳細的實施方案。但隨著川普內閣教育部長人選的確定，其教育政策的基本路線逐漸顯現，結合美國當前教育政策討論中的若干核心議題以及兩黨傳統的政策偏好，可以對川普政府未來的教育政策走向進行前瞻。
減少聯邦政府的直接幹預
川普教育政策的核心理念可以概括為，教育管理的主導權在州和地方，聯邦政府應該減少對教育事務的直接幹預，支持父母的教育選擇權，鼓勵用市場化的力量促進教育發展。在競選過程中，川普甚至一度發表過「裁撤教育部」的驚人言論，儘管這不太可能成為現實，但可以由此看到他對聯邦政府在教育事務中應扮演何種角色的立場。
川普的這一立場符合共和黨一貫的教育政策偏好。共和黨秉持「小政府」理念，體現在教育政策上，則是限制政府對教育事務的管轄權，支持家長充分的擇校權，鼓勵實施以家長和社區為主導的教育問責，反對強化全國統一的教育標準和評估手段。與此相對的是，持「大政府」理念的民主黨則傾向於支持增加教育支出，擴大和做強公立學校系統，支持全國性的教育標準，強調政府控制下的擇校權。
儘管兩黨教育政策的出發點差別很大甚至針鋒相對，但聯邦政府對基礎教育的影響力在川普當選前就已經被大大削弱。2015年12月，歐巴馬籤署了《每一個學生成功法案》，取代自2002年開始施行的《不讓一個孩子掉隊法案》，這被視為新世紀以來美國教育政策的最大轉折，標誌著「聯邦政府咄咄逼人控制公立學校成績的時代終結」，K-12教育的控制權回歸各州和地方。以提高教育質量為目標，2002年的《不讓一個孩子掉隊法案》確立了聯邦主導的、以學業測試為基礎的教育評估和問責制度。實施十多年來，該法案雖然被認為有效促進了美國基礎教育質量的提升，但也遭到很多批評和質疑。共和黨認為聯邦在教育微觀管理層面幹涉了州的權力，民主黨則認為該法案過度強調應試教育而有損教育內涵。而《每一個學生都成功法案》大大限制了聯邦對基礎教育事務的權限，儘管依然要求各州進行分階段的教學評估、改善落後學校的教學質量，但各州可自行設計創新性的評估方式和問責方式。在這一背景下，可以預見川普政府未來會進一步減少聯邦在微觀管理層面對教育進行幹預。
大力推動自主擇校
美國公立學校系統遵循按家庭住址就近入學的原則，而居住社區的富裕程度往往直接影響學校的教育質量，在那些貧困家庭和少數族裔聚集的社區，公立學校品質堪憂。20世紀90年代開始，通過建立特許學校、磁石學校以及學費退稅、發放教育券和建立教育儲蓄帳戶等多種形式，一場旨在促進教育公平的「擇校運動」在美國興起。川普多次公開表示，擇校是一項基本民權，應該由家長而非政府決定兒童應進入什麼樣的學校，應通過公共財政支持低收入家庭自主將子女送入學區外的公立學校、私立學校、特許學校、教會學校和磁石學校，或者支持他們在家上學。他在競選綱領中提出，將推出200億美元聯邦撥款的教育券項目用於支持全國1100萬來自貧困家庭的學齡兒童自主擇校，並呼籲各州在此基礎上追加1100億美元撥款，以此保證這些貧困家庭學生每人獲得12000美元擇校基金。
川普在上月提名來自密西根州的共和黨人貝琪·狄維士出任教育部部長，這一人事任命更加印證了他將大力支持自主擇校。狄維士長期致力於推動學校改革，是自主擇校和教育券的堅定支持者和積極推動者。她主張用公共財政和市場化力量共同為家長和學生提供多種教育機會的選擇，並讓公立學校和其他類型學校充分競爭。過去20年，狄維士在密西根州推動了大批特許學校的建立，其中80%由營利性組織創辦，並且較少受到政府的監管和幹預，該州底特律、弗林特等學區是美國特許學校學生份額佔比最高的學區，密西根州因此被視為美國最大的「擇校實驗室」之一。此外，川普的當選副總統邁克·彭斯也是擇校的積極推動者，在他擔任印第安納州州長期間，該州教育券的發放在過去四年中增加了10倍。所以可以肯定，積極推動自主擇校將是川普政府教育政策的核心內容，這對於擇校的支持者和特許學校、私立學校等機構而言無疑是一個利好消息。
但是，川普推動自主擇校的政策也面臨多方挑戰。首先，他將遭遇來自公立學校體系和教師工會等組織的激烈反對。公立學校可能遭遇撥款減少、競爭加劇等困難，這對那些經濟落後地區的學校而言更是雪上加霜，反對者認為這可能給那些最需要獲得支持的貧困家庭造成更大困難。美國教師聯合會主席蘭迪·溫加滕公開表示，川普的教育政策等於「腰斬公立教育」，而他任命狄維士為教育部部長相當於明確宣布其政策「將著眼於私營化、撤銷撥款和摧毀美國的公立教育」。其次，擇校運動的反對者也提出，目前並沒有明確的研究或評估證明擇校有助於提高學生學業成績。根據《紐約時報》的一篇報導，在狄維士主導大規模建立特許學校的密西根州，大部分特許學校的學業表現低於全州平均水平，而在該州「表現不佳」的學校名單上，特許學校的數量在2010年以來已經增加了一倍。因為缺乏政府監管，密西根州的特許學校體系已經面臨財務風險，但想要關停那些表現不佳的學校卻十分困難。
更為關鍵的一點是，川普表示將通過「調整現有聯邦撥款的優先級」來拿出他所承諾的用於推動擇校的200億美元聯邦固定撥款，但並沒有具體說明他將如何進行這一調整。一些分析人士認為他有可能從《中小學教育法案》中原本投向低收入學校的150億美元「第一條款」聯邦基金中劃出一部分資金，但這等於從那些貧困社區的公立學校拿走撥款，無疑會遭到激烈反對。所以，如何制定具體的聯邦撥款法案並在國會獲得通過將是川普政府推動其自主擇校項目的首要挑戰。如果聯邦資金到位，根據川普此前的表述以及他承諾的減少聯邦政府干預的立場，具體的教育券項目將由各州自主制定和負責實施。但即使川普無法兌現其撥款承諾，在共和黨贏得32個州立法機構的多數席位之後，推動自主擇校也很有可能成為未來幾年美國基礎教育改革的主要內容。
「共同核心」面臨挑戰
圍繞川普教育政策的另一個焦點議題是共同核心教學標準（Common Core）的存廢。川普在競選中多次宣稱，共同核心是聯邦政府對地方教育事務的控制和幹涉，是「一場災難」，他將廢除這一標準。但事實上，這是一個並不存在的假問題。共同核心全稱是「共同核心州標準倡議」，是一系列教學標準的統稱，規定了中小學生在每一年級英語和數學兩科應該達到的知識和能力水平。這一標準體系由全國州長協會和首席州學校官員協會在2009年共同制定，由各州自行決定是否採納，目前美國有42個州和華盛頓特區採納了這一標準，明尼蘇達州採納了英語教學標準。所以，共同標準並非由聯邦政府制定，聯邦政府也無權要求各州採納或廢除這一標準。
2009年至2013年，歐巴馬政府通過聯邦「力爭上遊」（Race to the Top）項目鼓勵各州採用共同標準以獲得額外的聯邦撥款，這也許是川普指責聯邦政府將共同標準「強加」給各州的最主要依據。但「力爭上遊」項目已經結束，聯邦主導的教育問責模式也因為《不讓一個孩子掉隊法案》的廢止而不復存在。新的《每一個學生都成功法案》中明確規定，「聯邦政府及其任何官員、僱員不得通過撥款、合約或其他合作協議、指令來規定或控制州、地方教育管理機構和學校，不得規定或控制教學內容、學業標準、評估方式、課程和教學項目」。所以，相比於歐巴馬政府，川普政府對共同標準能夠發揮影響的空間更小。如果川普繼續公開反對共同標準，或利用有限的聯邦資源引導各州取消這一標準，將涉嫌幹涉州教育事務，這與他自己宣稱的立場背道而馳。因而可以肯定，川普不可能兌現他所說的廢除共同標準的承諾。
但這並不意味著各州會繼續採用共同標準。相比於之前各州的課程和教學標準，共同標準要更為嚴格，支持者認為這有助於提高學生知識和技能水平，強化學校和教師的責任。但也有很多社會團體、研究者、教育官員、教師和家長認為這一標準規定太過細緻死板，忽略了教育過程和教育對象的差異性，不利於因材施教和教師教學的自主性、創造性，並且帶來額外的學業和應試壓力。共和黨更是旗幟鮮明地在其教育政策文件中反對加強全國性的教育標準和評估，鼓勵家長和父母尋求其他替代方式，強調教育的地方性和「以選擇為基礎、以父母為主導的問責方式」，拒絕以應試為目標的教學。事實上，德克薩斯、維吉尼亞、內布拉斯加和阿拉斯加四個州一直沒有採納共同核心標準，而南卡羅來納、俄克拉荷馬和印第安納三個州曾經採納共同標準但現在已經廢棄。川普的當選對反對共同標準的陣營而言是一個巨大的鼓舞，加上共和黨如今在32個州立法機構佔據多數席位，在州的層面，共同標準的繼續實施可能面臨挑戰。
學生貸款債務問題難有改觀
高昂的大學學費和沉重的學生貸款問題也是美國大選中備受關注的教育議題。美國有近70%的大學生要依靠貸款支付學費和生活費用，2015年畢業生人均貸款債務超過3萬美元，學生貸款已經成為美國家庭僅次於房貸的第二大債務。本屆大選，希拉蕊提出了比較激進但詳細的公立大學學費減免和學生貸款債務減免計劃。川普並不支持公立大學免費，但支持降低高等教育成本和學生貸款債務，並表示不能讓大學畢業生終生背負債務重擔。
但直到大選前一個月，川普才正式公布其降低大學學費成本和學生貸款債務的簡要計劃。他提出一項「升級版」的基於收入的學生貸款償還計劃，即學生在就業後每年收入的12.5%用於償還學貸，一共還15年，之後可免除剩餘債務。相比於美國當前被廣泛接受的一項20到25年內每年償還收入10%的還款計劃，川普提出的計劃要更加「慷慨」，這與共和黨在此問題上相對保守的態度是相左的。事實上，歐巴馬在其總統任期內已經將基於收入的學生貸款償還計劃進行了擴充，並因此招致共和黨人的激烈批評，認為這種擴大造成高昂的額外成本，在財政上是不負責任的，損害納稅人利益。而川普的這一計劃顯然會面臨大得多的財政壓力，能否獲得黨內和國會支持會成為一個問題。
川普也提出聯邦學生貸款不應由政府主導，應當重新允許私人金融機構參與聯邦助學貸款項目，為學生提供多種融資選擇和更靈活的還款方式。但是目前沒有任何私人金融機構能夠提供比政府直接發放的聯邦助學貸款更優惠的利率和還款條件，私人機構也難以支持足夠的貸款體量覆蓋最廣泛的學生群體。
另一方面，川普也強調高等教育機構在降低學費成本和學生貸款債務方面的責任。他宣稱要與國會合作推動相關改革，以減免聯邦稅為條件，鼓勵大學為降低學費和學生貸款債務做出努力。他尤其批評大學臃腫的行政系統，呼籲大學進行管理上的改革，壓縮行政成本，他還要求大學把所獲捐款投入到學生身上而非用來進行投資。但事實上，美國很多公立大學、社區學院的財務狀況在金融危機以來持續惡化、已經捉襟見肘。並且，美國大學是高度自治的法人機構，政府沒有權限幹涉大學的內部治理。
與民主黨候選人將解決大學學費負擔問題納入競選綱領的核心內容不同，川普對高等教育議題的關注非常少，這不會成為他上任後要優先解決的事項，他提出的上述缺少具體方案的改革措施能否落實還是一個未知數。而且，這些政策並沒有涉及美國大學學費負擔過高的問題根源——各州對高等教育投入的減少和學生助學金項目的長期停滯。所以，不能期待這一難題能夠在川普任內得到改善。
作者：秦琳（中國教育科學研究院國際與比較教育研究所）