[摘 要] 以Uber等為代表的出租汽車平臺公司在世界各地快速擴張，都帶來棘手的法律爭議，在中國也面臨執法困境和矛盾衝突。面對科學技術發展和新型商業模式造成的多重社會難題，需要運用法治思維和法治方法平衡多方利益並逐步調整政府監管思路和目標。
[關鍵詞] 市場監管、法治政府、共享經濟
[中圖分類號] D911 [文獻標識碼] A
一、出租汽車平臺公司在各地面臨執法查處和法律爭議
2015年以來，Uber（優步）、滴滴快的、易到專車和神舟租車等各大公司之間的競爭愈發白熱化，Uber等公司和接入平臺的車輛在各地被查和處罰的新聞尤其引發關注，號稱專車第一案的行政訴訟案件在濟南開庭審理，也凸顯出租平臺公司所面臨的法律難題。一些地區還出現了出租汽車司機與Uber和專車司機的衝突、出租汽車罷工停運的現象。從目前各地方政府的反應來看，大約分為以下四類：第一類，針對平臺公司進行查處或者約談，比如，廣州、武漢和北京。 第二類，針對使用Uber等軟體的車輛嚴格執法，按照無照經營即「黑車」進行調查和處罰，比如上海、武漢和北京。 第三類，嚴格執法同時，對本地出租汽車網絡使用平臺進行改造，比如上海，交通委、市四大出租汽車企業和「滴滴打車」三方共同建設出租汽車信息服務平臺。第四類，持觀望態度，尚未採取任何措施和行為。從中央有關部門的反應來看尚未取得一致看法。
在我國大陸上述平臺公司的法律難題大約分為以下三個階段：第一階段：滴滴快的打車軟體風行伊始，屬於對現有出租汽車資源利用網際網路技術進行重新分配，提高出租汽車使用效率，更加方便乘客打車的初級階段，對出租汽車和乘客來講，都有好處。究其本質，是對招手即停的巡遊方式加以完善，也就是將約車方式，通過手機終端，實現了更高效率的配置，沒有引起太多的法律爭議。第二階段：隨著滴滴快的兩大巨頭運用補貼方式爭奪市場份額的加劇，以及Uber等從最初中高端出租服務向更多領域拓展，特別是滴滴專車、快的一號專車等的出現，事實上是約租出租汽車或者電招出租汽車這一類型。由於滴滴等開始是汽車租賃公司提供車輛，再搭配司機，號稱沒有打破汽車租賃的概念，似乎繞開了政府監管，所以，也沒有引起太多的法律爭議。第三階段：更多私家車通過汽車租賃公司接入平臺，或者直接接入平臺。甚至一些順風車、拼車中也有很多是以此為名而做專車服務。由此，形成在客運市場多種平臺接入方式，但事實上難脫「出租汽車」的性質，也就嚴重影響到了出租汽車行業的格局和司機的生存問題，從而在各地引發矛盾乃至暴力衝突。
私家車接入平臺，一部分是過去已經存在的黑車「漂白」加入專車和順風車，還有一部分是閒置、富餘的私家車在平臺公司競爭補貼情況下新加入市場，目前準確數據不得而知，但是確實滿足了大眾出行的市場需要，也確實對出租汽車行業造成影響。其實，黑出租汽車或黑車由來已久，僅以北京為例，十年前，保守估計黑車的規模就與出租汽車旗鼓相當，都在6.5萬輛到7萬輛左右，現在，黑車規模至少在10萬輛以上，出租汽車數量並沒有增長。事實上，長期以來，出租汽車與黑車在北京是共存的，特別在地段稍遠的郊縣，主要是黑車在承擔公共運輸的功能。在平臺公司整合各種資源，私家車接入以後，形成出租汽車、黑車、私家車三方共享市場的格局，私家車接入平臺公司可以稱為「新黑車」，擠佔了出租汽車和「老黑車」的市場，但是仍然不可能完全滿足市場需求。從實踐反映的情況來看，一些執法部門發現過去的「釣魚執法」、「養魚執法」越來越不好做，而調取平臺公司數據可以更容易取得黑車運營證據。最近半年來，在經濟利益的驅動和出租汽車行業的壓力下，加緊對新黑車的查處，引發更大爭議。
二、出租汽車平臺公司在全球面臨法律挑戰
Uber作為目前全球估值增長速度最快的公司，在世界各地都對出租汽車行業產生巨大影響，由此從亞洲到歐洲，韓國、泰國、印度、法國、德國，甚至在美國本土部分地區Uber的合法性都受到質疑，以至在某些國家和地區曾被封殺。比如2011年5月，美國加州曾以「無執照提供服務」叫停Uber，並處以2萬元美金的罰款，甚至提出了刑事指控。在德國，出租汽車行業組織Taxi Deutschland (TD)起訴Uber。在法國，2014年9月國民大會通過《薩文努法案》(Thévenoud law)，目的就是保護出租汽車行業。但是，各國的監管也在不同程度的放鬆甚至變法。比如，美國仍然是變革最快的國家，Uber起家的加利福尼亞州，公共事業委員會不僅將處罰決定取消，而且為Uber、Lyft、Summon等租車服務商創設了新的服務類型，稱為「交通網絡公司」(transportation net-work companies)。並修改了《客運租賃法案》，納入交通網絡公司的概念，並做出特別規定。加州還建立Uber司機的資質審查數據，包括7年的法庭記錄、跨州犯罪資料庫以及性侵犯信息庫等。迄今為止，美國已經有40多州承認其合法。6月2日德國壟斷委員發布了「競爭政策：數字市場的挑戰」報告，支持Uber。[1] 目前，Uber在各國也積極採取法律應對措施 。Uber還積極改善和調整對政府監管的態度和措施，尋求在更多國家獲得更為靈活和寬鬆的政策環境。相比較而言，滴滴等國內的平臺公司試圖在我國政府監管的法律框架之內尋求生存空間，以不觸犯禁止性規定、「繞道走」等方式試圖將法律衝突降低在最小，同時與Uber等國外公司展開競爭。
三、我國現行有效的中央和地方法律規範
出租汽車行業是政府監管最為嚴格規範的領域之一。在我國也是如此，所涉及的法律條文之多、監管措施之廣，都不是在短期通過修改法律、放鬆監管能夠輕易解決的。從目前的有關法律規定來看，出租汽車經營管理的主要法律依據有：
第一，出租汽車經營設定許可的中央層面的法律依據
《行政許可法》第十一條規定，「設定行政許可，應當遵循經濟和社會發展規律，有利於發揮公民、法人或者其他組織的積極性、主動性，維護公共利益和社會秩序，促進經濟、社會和生態環境協調發展。」第十二條規定了可以設定行政許可的事項，出租汽車車輛運營證應當屬於第二項「有限自然資源開發利用、公共資源配置以及直接關係公共利益的特定行業的市場準入等，需要賦予特定權利的事項」，出租汽車司機駕駛資格應當屬於第三項「提供公眾服務並且直接關係公共利益的職業、行業，需要確定具備特殊信譽、特殊條件或者特殊技能等資格、資質的事項」，出租汽車經營資格應當屬於第五項「企業或者其他組織的設立等，需要確定主體資格的事項」。對出租汽車設定行政許可的直接依據是2004年6月29日《國務院對確需保留的行政審批項目設定行政許可的決定》（國務院令第412號） 。該決定規定了500項確需保留的行政許可，其中第112項即出租汽車經營資格證、車輛運營證和駕駛員客運資格證核發，由縣級以上地方人民政府出租汽車行政主管部門負責發放行政許可。該決定還規定，「為保證本決定設定的行政許可依法、公開、公平、公正實施，國務院有關部門應當對實施本決定所列各項行政許可的條件等作出具體規定，並予以公布。有關實施行政許可的程序和期限依照《中華人民共和國行政許可法》的有關規定執行。」嚴格來講，國務院第412號令還不能算是出租汽車設定行政許可的直接法律依據，還有待於法律、行政法規或者地方性法規做出規定。
2004年4月14日國務院第48次常務會議通過的《中華人民共和國道路運輸條例》自2004年7月1日起施行。第八十二條規定，「出租汽車客運和城市公共汽車客運的管理辦法由國務院另行規定」。但是，迄今為止，國務院尚沒有制定出租汽車客運的行政法規。
在部門規章層面，對城市出租汽車進行規定的是經原建設部、公安部批准，1998年2月1日起施行的《城市出租汽車管理辦法》，其中第三條規定，「本辦法所稱的出租汽車，是指經主管部門批准的按照乘客和用戶意願提供客運服務，並且按照行駛裡程和時間收費的客車。」 2008年「大部制」改革，原屬建設部管理的城市出租汽車、公交車行業，劃歸交通運輸部管理。2014年9月26日交通運輸部通過的《出租汽車經營服務管理規定》自2015年1月1日起施行。第二章規定了出租汽車經營許可，其中，第八條規定申請出租汽車經營的，應當根據經營區域向相應的設區的市級或者縣級道路運輸管理機構提出申請，並符合規定的條件。第四十七條規定的由縣級以上道路運輸管理機構責令改正，並處以5000元以上20000元以下罰款的違法行為，第一種行為即「未取得出租汽車經營許可，擅自從事出租汽車經營活動」。 綜上，尚沒有法律和行政法規對出租汽車設定行政許可，中央層面對出租汽車經營許可的規定是交通運輸部的部門規章。
第二，出租汽車經營設定許可的地方層面的法律依據
在地方層面，不少地方以地方性法規的形式對出租汽車經營管理做了規定。以北京為例，北京將出租汽車和汽車租賃作為兩個概念來對待，就出租汽車而言，1997年10月16日北京市第十屆人大常委會通過，2001、2002年修正的《北京市出租汽車管理條例》對出租汽車經營的多個方面做了全面規定。而在汽車租賃方面，2012年2月22日北京市人民政府通過，2012年5月1日施行的《北京市汽車租賃管理辦法》，第二條規定，「本辦法所稱汽車租賃是指經營者在約定時間內將汽車交付承租人使用，收取租賃費用，不配備駕駛人員的經營活動。」上海對出租汽車的定義明顯更為寬泛，包括了汽車租賃在內，1995年6月16日上海市第十屆人大常委會通過，1997、2001、2003、2006年修正的《上海市出租汽車管理條例》是出租汽車客運和汽車租賃的法律依據。截至2015年7月1日，北大法寶資料庫檢索顯示，118部地方性法規對出租汽車經營管理做了規定，包括21個省、自治區、直轄市，94個地級市和3個經濟特區，還有大約不到40個市以地方政府規章的形式規定了出租汽車經營管理。最近《立法法》修改賦予233個所有設區的市都有地方性法規和地方政府規章的制定權，大大擴寬了地方立法權，更多設區的市需要進一步完善出租汽車經營管理的規定。所以，對新興打車軟體、專車和順風車如何界定和監管的討論對所有地方而言都是具有極其重要和緊迫的意義。
第三，對未經批准經營出租汽車業務進行處罰的法律依據
從前面的分析已經可以看到，如果地方性法規對出租汽車經營的許可做了設定，而且規定了罰則，那麼情況比較清楚明了，各地執法部門適用地方性法規即可。比如《上海市出租汽車管理條例》第十四條規定，「本市車輛未經批准不得用於出租汽車經營活動；非本市車輛不得用於起點和終點在本市行政區域內的出租汽車經營活動。」第四十九條規定，「擅自從事出租汽車經營的，由市交通執法總隊、區縣交通執法機構沒收其非法所得，並處二千元以上五萬元以下的罰款。」
但是，如果還沒有制定地方性法規的地方，如何對未經批准從事出租汽車經營的行為進行處罰？2005年10月12日國務院法制辦對交通運輸部的一個復函中提到「根據《無照經營查處取締辦法》第十七條的規定，相關法律、法規對無照經營出租汽車行為的處罰沒有規定的，縣級以上地方人民政府出租汽車行政主管部門應當依照《無照經營查處取締辦法》第十四條、第十五條、第十六條的規定處罰。」也就是說，2002年12月18日國務院第67次常務會議通過，自2003年3月1日起施行的行政法規《無照經營查處取締辦法》可以作為行政處罰依據。綜合該辦法第四條和第十七條的規定，道路交通部門作為許可審批部門可以進行處罰。在交通部轉發國務院法制辦上述復函時，交通部還明確了幾點內容，地方性法規《道路運輸管理條例》或《出租汽車管理條例》對無證經營的「黑車」已設定行政處罰的，各地應當按照其規定執行。而且，「未制定《道路運輸管理條例》或《出租汽車管理條例》的，應當依據《無證經營查處取締辦法》第十四條對未取得經營許可證件擅自從事出租汽車經營活動的行為實施行政處罰。」 也就是說，《無證經營查處取締辦法》在出租汽車經營領域，作為地方性法規的補充性規定發揮作用。但是實踐中的情況是，不少地方城管部門是依據《無證經營查處取締辦法》在查處黑車，而交通執法部門是依據各地關於出租汽車經營管理的地方性法規在查處黑車，還有的地方是以對客運計程車根本沒有規定的《中華人民共和國道路運輸條例》作為查處依據，執法依據不一，行政處罰的幅度不一，執法部門裁量權過大。
四、出租汽車平臺公司在中國的法律應對
Uber、滴滴、易到等公司所涉業務包括了打車、專車、拼車、代駕、租車等業務，比日常用語中的出租汽車或者計程車的範圍更為廣泛，所影響的市場不限於出租汽車行業，特別是客運出租汽車行業，從未來發展趨勢看，還將推廣到貨運、快遞乃至旅遊等多個領域，因此會是對更大範圍市場的影響。從科技發展的趨勢而言，Uber等所代表的「共享經濟」模式，將在未來幾十年甚至十幾年內，對出租汽車行業產生難以想像的衝擊，甚至有人預測將不再有出租汽車司機等職業。 簡單的禁制出租汽車平臺公司，對新黑車進行大力處罰，或者快速放開出租汽車經營，全面取消政府監管的極端做法，都是值得商榷的。在我國法律體系日趨完善，全面推進依法治國的背景下，如何積極、科學、穩妥地以法治思維和法治方法解決好科學技術進步、市場和行業重組與政府監管的矛盾值得深入探討。
第一，確立面向未來的監管思路和立法目標
之所以必須改變目前的監管思路，有兩個原因，一是國際競爭不僅是企業之間的競爭，也是各國監管的競爭。哪個國家的監管科學性和前瞻性領跑，為企業創新發展提供包括法律在內的有力保障，哪個國家的企業和經濟發展就可以立足於世界之林。監管競爭並不是說要對國內企業予以差別待遇，給予保護措施，而是要樹立科學特別是面向未來的監管目標，為企業和經濟發展預留出一定空間，在立法和執法乃至司法中對所有企業平等對待，讓企業在競爭中壯大和發展。在這點上，美國的監管特點可供借鑑，在一般領域的市場準入方面，美國應當說是門檻最少最低的，國內和國外企業沒有差別待遇，加上科技力量雄厚，催生出一大批能在世界範圍內引領創新的企業。我國目前企業發展勢頭迅猛，特別是藉助網際網路技術，大批與網際網路有關的企業站在世界經濟發展的前沿，中國監管思路和立法必須適時進行調整，為中國企業在中國市場進行探索和創新創造環境。二是監管的面向是充分發揮現有各種資源的效能，最大程度解決城市交通擁堵和消費者出行需要這兩個基本目標。任何新生事物的出現，都會對既有利益格局產生重大調整，政府監管應當有依賴法治的基本思想，通過法治的方法和措施對各種利益進行調整。其實，社會各界對己有法律規範的適用進行爭辯、討論，監管部門在立法的起草過程中聽取多方意見，乃至有訴訟案件付諸法院進行審判，都對釐清問題、找準對策有很大幫助，特別是通過立法修法，政府與企業、大眾互動的過程本身就是一個依法進行利益調整和平衡的過程。需要特別注意的是，平臺公司的出現對傳統出租汽車行業衝擊巨大，政府需要通過多重手段加強溝通、宣傳工作，儘可能將矛盾糾紛引導到法律渠道，為可能出現的罷工乃至暴力衝突做好監測與預案。
第二，先中央、後地方或者先地方、後中央放開市場準入
出租汽車經營管理傳統上認為屬於地方事務，需要根據不同地方的實際情況做出規定，但是在出租汽車平臺公司崛起的趨勢下，未來各地從事乘客運載的主體更加多元，正因平臺公司的介入，不同地方的公共運輸模式共性將越來越超越個性，這種地方屬性一定程度上會減弱，這一問題也更加帶有跨區域性乃至全國性。按照《行政許可法》的規定，行政法規或者地方性法規都可以對此做出規定，那麼更合理的方式是由國務院出臺行政法規，將平臺公司作為新型經營形式予以規定，將傳統計程車、新黑車、老黑車都納入到出租汽車的定義範圍內，摒棄個人不得經營出租汽車的觀念和做法，放開市場準入。作為行政法規，可以對出租汽車平臺公司的資質等進行規定，同時給地方留出適度空間，允許地方通過地方性法規對本地出現的特殊問題進行特殊規定，允許更多運載乘客的交通工具接入平臺。而各地可以通過修改地方性法規的方式，從一線城市到二三線城市，逐步推行出租汽車經營體制改革。另一種思路則是先地方後中央的修法模式。既然在國務院層面尚沒有行政法規對出租汽車客運做出規定，地方性法規發揮的空間就更大，各地可以根據各自情況逐步放開市場準入。但是，這一做法的問題是在每一地方都會經歷立法博弈，一些地方會在等待中央政府表態中不敢也無法有所變革，從而放任市場的無序或者損害法律的權威。無論哪種思路，出租汽車經營體制改革勢在必行，中央政府應當有意識地推動各地逐步完成改革。
第三，對能夠通過平臺公司科技手段解決的其他問題也要放鬆管制乃至取消管制
平臺公司解決了信息不對稱，緩解了公共道路資源緊缺問題，也就瓦解了要對出租汽車數量進行管制的根基，首先應當逐步放開出租汽車的準入管制。接下來，以平臺公司的大數據處理科學解決定價問題，對出租汽車的價格管制也應當放鬆直至取消。此外，平臺公司在不斷發展壯大中，會形成過去無法想像的巨量規模，有可能出現具有支配地位的市場份額，使得市場進入門檻提高，形成自然壟斷，法律監管不應當以傳統壟斷競爭的定義框定平臺公司，但是，對自然壟斷的平臺公司的行為進行反壟斷監管，嚴格監管其利用自然壟斷地位進行的價格壟斷、市場操縱等行為。由此，政府監管法律從框架到內容，在出租汽車領域都需要進行全新變革。
第四，對市場不能自己解決的問題加強政府監管
最後一點，也是最重要的一點，必須加強政府監管。出租汽車實行特許經營的原因還在於要確保司機和車輛的安全問題和事故賠償問題。雖然從表面上，平臺公司通過審查司機資質、審查車輛安檢文件、提供保險等方式來緩解乘客擔心、解決事故賠償等問題，但是在這種事關消費者安全領域，恰恰是政府要加強監管的領域，不能單純依靠平臺公司的內部管理。比如政府應當加強個人徵信系統建立和完善，對司機的犯罪記錄等予以特別跟蹤，對車檢環節進一步加強，推動機動車強制保險的進一步普及，監督平臺公司投保行為等等。市場不能解決的還包括出現糾紛以後的調解和處理，應當在調解和訴訟中確保公正有效解決糾紛矛盾。
（作者系國家行政學院行政法學研究中心副主任、法學教研部副教授。）
（來源：行政管理改革）
參考文獻
[1]蔡雄山，李汶龍. 打車軟體：舊制度與新技術的革命［N］. 經濟觀察報，2015-05-30.
[2]楊璐.共享經濟，一個時代來臨［J］.三聯生活周刊，2015(26).