新冠病毒疫情對經濟造成的影響，不是典型意義的總供給衝擊或總需求衝擊，而是非經濟因素即公共衛生危機衝擊。這一衝擊通過影響總需求和總供給，造成各經濟體陷入不同程度的衰退。由新冠病毒傳染力強這一特點所決定，活動限制成為防控防治的主要手段。在疫情暴發階段，這一舉措有其必要性和合理性。但是，這一防控舉措對服務業產生了直接影響，從事服務業的多為低收入和中低收入群體以及小微企業，因此疫情對這些群體的影響是比較大的。基於這一現實，「對症下藥」的政策首推社會救助政策。
什麼是社會救助政策
社會救助制度是國家社會保障體系的組成部分。在一般情況下，社會救助政策是國家和社會對由於各種原因陷入生存困境的公民，給予財物接濟和生活扶助，以保障其最低生活需要的政策。我認為，在特殊情況下，如在當前遭受重大疫情的情況下，社會救助政策中的「公民」，還應包括企業公民，這裡主要指小微企業。「最低生活需要」，應包括最低生產需要。必須特別強調，這是非常時期的非常之舉，並不適用於正常時期。
社會救助政策的政策目標是社會穩定和社會公平，這正是當下所迫切需要的。社會救助運用精準「滴灌」的方法，用錢少、效果好、見效快；不同於貨幣政策的量化寬鬆和財政政策的政府舉債，社會救助資金來自國家財政預算，屬轉移支付性質，不存在回收問題，故基本沒有後遺症。
疫情衝擊的特點及影響
在經濟學的視野中，經濟運行在短期遭遇外部衝擊有兩種類型：總供給衝擊，典型的例子是石油危機；總需求衝擊，典型的例子是金融危機。來自這兩個方面的衝擊都可能導致不同程度的經濟波動，嚴重時出現衰退和蕭條。這次疫情對總供給和總需求兩個方面都產生了衝擊：總供給方面，企業不能正常開工；到可以開工時，需求端的衝擊傳導到了供給端，致使訂單驟然消失；總需求方面，人的活動受到限制，相關經濟活動停擺。
疫情衝擊的影響，是經由對正常人活動限制這個基本特點產生的。活動限制，影響最大的是服務業。這是因為，服務的生產和消費通常是同時發生的。這種不可分性要求服務生產者和消費者不能與服務在時間和空間上分割開來。就像買了飛機票或健身卡的消費者，不能不上飛機，或不到健身房。如果限制上飛機、不能或不敢去健身房，那麼，生產和消費就同時消失了。
服務業是最大的就業池。而且，大部分服務行業是勞動密集型的，是低收入和中低收入群體集中就業之所在。服務業的員工收入，大多是績效部分大於固定部分，這就意味著，不開工、開工了沒有生意，或生意不好，員工就基本沒有績效收入，進而收入銳減，導致生活水平下降，甚至陷入生活困難。
值得注意的是，還有一類歸入服務業的小微企業受到較大衝擊。它們是從事研發服務的新創企業（start-up）即0-1的企業。在創新驅動的背景下，它們是未來經濟發展的潛力所在。在正常情況下，它們通過接受多輪投資，研發新技術、新模式、新產品或新服務。然而，疫情衝擊導致融資越發艱難，獲得項目機會更少，它們自身又基本不產生現金流，困境不難想見。
為什麼社會救助政策相對有效
面對這一突如其來的危機，人們習慣性地想到加大宏觀經濟政策力度，以期對衝急劇的經濟下滑。然而，就像看病，你得對症下藥。非經濟因素導致內需和外需在短時間內都萎縮了，刺激政策會如期見效嗎？我們現在並不能確定這個非經濟因素的持續時間，尤其是當疫情全球蔓延以後，刺激政策到底要多大規模、多長時間？這些問題很重要，但都無法回答。顯然，應對總供給衝擊或總需求衝擊的宏觀經濟政策，不僅會造成政策無效，而且將產生不同程度的後遺症。經過2008年的金融危機，人們對大規模刺激以及短期政策長期化可能造成的問題都不會太陌生。
針對現在的問題，我們有多個政策選項，但哪個最為緊迫、有效，且成本較低？如果我們上面的判斷，即「低收入者和小企業亟須救助」成立，那麼，實施社會救助政策，並擴展其外延，加大其力度，就是正確的選擇。
最為重要的是，中國經濟的基本面是健康的，我們對中國經濟的未來是有信心的。因此，完全有理由相信，只要大批有發展潛力的小企業存活下來了，廣大低收入和中低收入群體的信心穩住了，疫情後中國經濟的元氣會很快得到恢復，並繼續向著高質量發展的目標前行。
疫情發生以來，黨中央、國務院已經出臺一系列與社會救助有關的政策。中央應對新型冠狀病毒感染肺炎疫情工作領導小組《關於進一步做好疫情防控期間困難群眾兜底保障工作的通知》、國務院辦公廳《關於應對新冠肺炎疫情影響強化穩就業舉措的實施意見》、財政部和發展改革委《關於新型冠狀病毒感染的肺炎疫情防控期間免徵部分行政事業性收費和政府性基金的公告》、國家發展改革委辦公廳《關於疫情防控期間採取支持性兩部制電價政策 降低企業用電成本的通知》、民政部《關於貫徹落實中央部署要求紮實做好受疫情影響困難群眾基本生活保障工作的通知》、國家發展改革委等六部門《關於進一步做好階段性價格臨時補貼工作的通知》等文件，都再度重申了現有的社會救助政策，以及針對疫情後實際情況的新增的政策，包括了多項對個人和企業的具體救助。
研究實施更大範圍、更大力度的社會救助政策
然而，必須看到，我們現在的社會救助政策及其實施，普遍存在受救助面窄、救助標準低、發放周期長的現象。也許，在常態條件下，這些現象並不構成問題。但是，在如此嚴重的疫情衝擊下，在社會救助需要適當擴大其外延時，這些現象就構成了問題，影響到社會救助政策的實施效果。因此，在正在執行的社會救助政策的基礎上，建議根據疫情衝擊的特點和問題，研究實施更大範圍、更大力度的社會救助政策。
在當前情況下，社會救助是積極的財政政策的實施工具。日前的中央政治局會議已經指出，抓緊研究提出積極應對的一攬子宏觀政策措施，積極的財政政策要更加積極有為，穩健的貨幣政策要更加靈活適度，適當提高財政赤字率，保持流動性合理充裕。更加積極有為的財政政策，將提高今年的財政赤字率，並發行特別國債和增加地方政府專項債券規模。這就為社會救助提供了資金保障。
在疫情的影響下，我國城鄉居民中的低收入和中低收入群體，已經受到來自就業和收入下降的雙重壓力。為此，我們建議，中央政府通過特別國債募集的部分資金，向佔總人口30%左右（這個比重和具體標準需經過測算確定）的低收入和中低收入群體發放現金津貼，使他們切實地感受到黨和政府在這個特殊時期的特殊關愛。而且，這個人群的邊際消費傾向高，現金津貼既紓解他們的生活困難，又能夠顯著地拉動消費。
同時，有鑑於新創企業的特殊性和重要性，在各地政府設立的天使母基金中，設立疫情期間新創企業或創新項目的扶持基金；或在國有金融控股公司中另設專項基金，專門用於疫情期間的幫扶紓困。在最近一個時期，國有天使母基金可秉持天使基金的特性，適當加大投入力度，既可以拉動民間資本的信心，更重要的是，可以緩解或化解新創企業生存風險，同時對穩就業也有積極作用。
（作者為上海交通大學安泰經濟與管理學院教授、中國城市治理研究院嘉華教授）