論行政行為明確性原則
的司法適用與制度實現
王留一
（中國人民大學法學院，北京 100872 博士研究生）
本文原載於《行政法學研究》2019年第5期
「青年論壇」專欄
（本文作者：王留一）
摘要:行政行為明確性原則是法明確性原則的一項子原則。行政行為明確性原則的基本涵義是指行政行為的內容應當明確。行政行為應當明確之要求是行政行為的實體合法要件之一。在行政行為明確性原則的司法適用中，應當採用要素判斷法對行政行為是否明確進行判斷。一般而言，行政行為的內容應當明確的要素包括兩個：一是授予或者侵害權益的類型；二是授予或者侵害權益的程度。在行政法實踐中貫徹行政行為明確性原則的要求，需要推進行政行為內容要素的明確化、制度化，在行政決定書中儘量採用數位化的表達方式並確立行政機關對行政行為內容的法定解釋義務。
關鍵詞：行政行為明確性原則；法律明確性原則；責令改正；解釋義務
根據法的安定性原理，明確性不僅是法律的應有屬性，同時也是行政行為的必然要求。作為在個案中將法律具體化的行政行為， 如果其內容不明確，相對人就將由於對其合法權益侵害的不確定性而陷入恐懼與擔憂之中，執行機關也因此而無法將行政行為的內容付諸實行，從而給行政法秩序造成破壞。因而，在明確性原則的發源地——德國，明確性原則已經不僅僅是立法的一項要求，同時也成為了調整行政行為的一項重要原則。由此，法律明確性原則衍生出了行政行為明確性原則，二者共同構成了法明確性原則項下的子原則。
然而在我國，法律明確性原則在法理學與刑法學中多有研究， 而行政行為的明確性問題卻鮮有探討。雖然許多行政法教材中都有諸如「行政行為的內容應當明確」之類的表述，但基本上都是出現在行政行為的合法性要件這一章節，而且均未有更多介紹。因而關於行政行為的明確性要求能否構成行政法上的一項基本原則以及該原則如何在司法審查中適用與在行政實踐中實現均是有待理論上作出回答的重要問題。
一、行政行為明確性原則的內涵與定位
在大陸法系行政法學理中，明確性原則通常被視為行政法上的一項基本原則。在早期，一般被學者們表述為行政法上之明確性原則，並認為其具體包含兩項內容：即抽象法規範應當明確與行政行為應當明確。然而「行政法上之明確性原則」的表述似有將明確性原則視為法律明確性原則在行政領域的投射而已，並未凸顯行政之明確性要求的特殊性。或許正是基於這一考慮，翁嶽生教授直接將行政應當符合明確性原則的要求概括為「行政明確性原則」。他提出，法律明確性原則的規範客體主要是立法，「行政法層面之明確性要求，則以行政行為本身為規範對象，見諸於行政程序法第5條規定：『行政行為之內容應明確』，可稱之為『行政明確性原則，以資與法律明確性與授權明確性相區別』」。行政明確性原則又包含行政命令之明確性原則與具體行政行為之明確性原則兩項內容。謝榮堂教授則更進一步，明確提出了「行政行為明確性原則」這一概念，並指出其涵義為行政機關作出的行政行為的方式與內容應當具體、明確，不應含混籠統，造成當事人困擾。
筆者認為，翁嶽生教授的區分與謝榮堂教授的概念運用是具有開創性意義的。因為行政法規範在本質上仍是抽象法規範，因而行政法規範之明確性原則仍然屬於法律明確性原則的範疇。真正存在區別的應當是法律明確性與行政行為之明確性，二者在應當明確的內容與程度上均有顯著差別。因而應當將行政法規範（行政命令）之明確性原則與行政行為之明確性原則區分開來，將前者劃入法律明確性原則的範疇，進而明確提出行政行為明確性原則這一概念，將其從行政法之明確性原則中獨立出來，並將其內涵限定於行政行為的內容應當明確，將這裡的行政行為僅理解為行政機關作出的具體的單方法律行為。如此，方能聚焦行政行為明確性原則之內涵，從而更好地回應行政行為明確性的特殊問題，更充分地發揮其調整功能。
學理上一般認為，一項法律原則能否構成一個部門法的基本原則，關鍵在於兩點：一是效力是否具有貫穿始終性；二是內容是否具有根本性。前者是指該原則是否能對行政的全過程、全範圍適用，後者係指該原則的內容能否體現行政法的根本目的和終極價值追求。明確性是所有行政行為均應滿足的要求，因而行政行為明確性原則符合效力根本性之標準應無異議。此外，行政行為明確性原則的目的在於保障相對人的合法權益，防止行政權的恣意、濫用，因而可以說也符合行政法的根本價值追求。故而應當將行政行為明確性原則定位為行政法上的一項基本原則。
二、行政行為明確性原則的司法適用
對於行政行為明確性原則的司法適用而言，最為關鍵的就是何為明確的判斷，即分析何種情形中行政行為是明確的，能夠通過行政行為明確性原則的審查，而何種情形又是不明確的，需要適用行政行為明確性原則對行政行為的合法性作出否定性的評價，進而將其宣告無效或者撤銷。這就涉及到行政行為是否明確的審查方法問題。
關於是否明確的審查標準，學者們通常借鑑法理學或者刑法學上的研究成果，認為行政行為明確性的審查標準與法律明確性的審查標準一樣，也是可理解性、可預見性與可審查性。然而，縱使將審查標準統一為可理解性標準，我們仍然會發現，可理解性標準在行政行為明確性的判斷時所能起到的作用是非常有限的，因為可理解性本身也是模糊的。因此對於行政行為明確性的判斷而言，還需要更為具體的方法。
應當認為，行政行為的內容中包含了應當包含的核心要素的，即為具備了可理解性，符合明確性的要求。否則，則為行政行為不明確，應當適用行政行為明確性原則對其宣告無效或者將其撤銷。行政行為應當明確的核心要素有兩個：一是授予或者侵害權益的類型；二是授予或者侵害權益的程度。二者缺一不可。
責令改正行為是實踐中最容易發生明確性爭議的行政行為。因為實踐中，行政機關作出責令改正行為時往往僅要求相對人改正，而不指明改正的方式與要求，因而導致相對人不能理解行政機關究竟對其設定了何種義務，更無法履行該義務。應當認為，如果責令改正的行政行為沒有指明改正的具體要求，那麼該行為的明確性可以分為兩種情形：如果其依據的法規範中的構成要件是明確的法律概念，那麼該行為就是明確的，如果其所依據的法規範中的構成要件是不確定法律概念，那麼該行為就是不明確的。
三、行政行為明確性原則的制度實現
實踐中，訴諸法院的明確性爭議是極少量的，大量的明確性爭議並不會進入到司法程序中來。這就意味著司法對於實現行政行為明確性原則的作用是有局限的。因此，對於增進行政行為明確性這一目標而言，除了司法審查之外，還應當著眼於行政立法與行政執法，設置其它制度裝置，以在更廣泛的行政領域貫徹行政行為明確性原則的要求。
為減少司法審查階段各方主體對行政行為明確性程度可能產生的爭議，增進行政行為明確性判斷標準的「明確性」，促進行政行為明確性原則的實現，立法者應當儘可能地在行政法規範中將行政行為內容應當包含的要素詳細地規定下來。
減少語言的不準確性與不完整性的一個有效方法是仿效自然科學，借用那些特定的人為概念、標誌與符號來表達成文法或法律邏輯。而在這些人為概念中，數字毫無疑問是最「無法變化」的概念。對於數字之於促進行政行為明確性原則實現的意義，我國行政法學者早有認識。只不過此前學者對此的認識局限於行政立法層面，即在行政法規範中更多地使用數字表達，以增進行政行為的明確性。實際上，在行政行為中也是一樣。如果行政機關能夠將行政機關為相對人所設定的權利義務轉化為具體的數字，則行政行為的內容無疑要明確得多。
實踐中，當相對人認為行政行為的內容不明確時，可能會向行政機關提出解釋的請求。對於這種請求，由於當前我國實定法上並未規定行政機關的答覆義務，因而在當前的法律框架下，行政機關可以不予答覆。但值得從理論上作進一步探討的是：立法中是否應當規定行政機關對此類請求的答覆義務？也即立法是否應當確立行政機關對行政行為的法定解釋義務？筆者認為，確立行政機關對行政行為內容的法定解釋義務，不僅是行政行為明確性原則的要求，同時也是程序正當原則的應有之義。此外，這一制度還有助於改變行政權恣意、傲慢的姿態，展現對相對人主體地位的尊重，預防糾紛爭議的發生。
責任編輯：林鴻潮
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