原載︱《北京行政學院學報》2017年第3期
【摘要】 2016年，行政法學界圍繞行政法基礎理論、行政程序立法等問題，產生了一批優秀的研究成果，對促進行政法學理論發展、推動法治政府建設、實現國家治理能力和治理體系現代化，具有理論意義和實踐意義。2016年行政法學研究呈現出三個特徵：第一，選題緊密結合法治實踐，為推進依法治國進程、法治政府建設提供了理論支持。第二，案例研究方法的運用明顯增多，反映出大數據時代行政法學研究方法的變化。第三，理論研究不斷深化，促進了理論創新與繁榮發展。
2016年，行政法學界圍繞行政法基本理論新動態、社會治理新模式、經濟發展新常態、法治政府建設新局面等主題，產生了一批優秀研究成果，開展了一系列學術研討活動，對促進行政法學理論發展、推動法治政府建設、實現國家治理能力和治理體系現代化，都具有重要的理論和實踐意義。
一、總體情況
「2016年公開出版的行政法學著作約60餘部，涉及行政處罰、行政許可、行政強制、行政程序、信息公開、行政複議、行政訴訟、行政監察、國家賠償等傳統行政法研究重點，以及食品安全、網際網路監管、郵政業法律規制等行政法學新問題」{1}。其中，值得提及的是王名揚先生所著的《法國行政法》《英國行政法》《美國行政法》《比較行政法》及其論文、譯作、教材、詞條，在先生誕辰100周年集結出版，表達了學界對先生的尊崇和思念，激勵了青年學者將國外行政法的研究不斷引向更高層次。皮爾斯著、蘇苗罕譯的《行政法(第五版)》在過去版本的基礎上吸收了美國行政法的最新發展，對行政權、行政程序和行政救濟的相關法律規則提供了權威解釋和指引，對行政裁量權進行了獨特和深入的分析。何海波再版的《行政訴訟法》在結構上標新立異，使全書更加符合學理、更有內在邏輯；內容上大量援引法律條文和司法案例，為讀者提供了直觀、感性的認識；語言上多以觀察者、敘述者的角度闡述實然問題，使論述更為客觀、更具啟發性，是具有代表性和鮮明特色的一部教材。
2016年在中文核心期刊發表的行政法學論文200餘篇，其中，在《中國社會科學》《中國法學》和《法學研究》分別發表行政法學論文3篇、13篇和4篇。
2016年學界還開展了多次行政法學術研討活動。中國行政法學研究會2016年學術年會在廣西南寧召開。年會圍繞行政不作為的法律問題、市場監管及其行政法問題、行政違法行為檢查監督問題和法治政府新課題四個主題展開深入討論。此外，中國行政法學研究會還主辦了《行政複議法》修改研討會、中法行政法高峰論壇、行政規制與行政許可國際研討會；中國政法大學法治政府研究院主辦了中法行政合同國際研討會；臺灣行政法學會主辦了第十七屆海峽兩岸行政法學學術研討會和第十二屆東亞行政法學會國際學術大會；中國人民大學國家發展與戰略研究院主辦了「行政法治體系完善的民主化路向與重點分析」研討會；德國法蘭克福大學法學院和中國人民大學法學院主辦了「行政合同與公私合作制(PPP)」中德學術研討會。
二、研究重點
(一)行政法基礎理論
2016年，行政法學界在行政法基礎理論方面的討論主要集中在合法預期保護原則、比例原則和不確定法律概念上。
黃學賢探討了合法預期保護的內涵、構成要件、與信賴保護原則的差異、適用範圍以及在我國行政法治實踐中的發展。他認為應當通過規範性文件、地方立法、司法解釋、最高人民法院的判例等形式，一方面為行政相對人的合法預期保護提供法律支撐，另一方面為最終確立合法預期保護原則積累立法經驗{2}。楊登峰討論了合理原則和比例原則的關係，認為統一採用比例原則為評價基準更符合我國法治建設和人權保障的需要{3}。劉權對比例原則進行了深入研究，提出通過成本收益分析和相對損害計算公式，能有效破解最小損害性難以客觀判定的難題；法官應當審查手段的客觀適當性，以實現充分保障人權，減少適當性原則適用的恣意，促進立法者、行政者不斷反思已經設定的手段{4}。在對不確定法律概念的討論中，王貴松和王天華形成了觀點交鋒。前者認為，司法應對不確定法律概念進行全面審查{5}；而後者認為，這一觀點雖然價值正確但融貫性不足，且不符合法律實踐規律{6}。
近年來，規制理論受到學界廣泛關注。雖然，規制理論無法融入我國以「行政行為」為核心的行政法學概念體系，學界對規制的基本概念也尚未釐清，但成本收益分析、影響說明等規制工具已在我國政策和規範制定中廣泛適用。畢洪海探討了成本收益分析的具體方法及其困難，認為成本收益分析方法對於增強我國規制改革過程中的客觀化、透明度和自我監督具有重要意義{7}。李洪雷通過介紹英國金融服務行業由自我規制回歸到法定規制的改革歷程，揭示了自我規制與生俱來的局限性，為我國規制理論的發展提供了重要經驗{8}。金成波在《行政立法成本收益分析制度研究：以美國為例》一書中系統梳理了美國行政立法成本收益分析的制度框架及操作程序，對行政立法成本收益分析的基礎理論、制度框架、基本運作以及成本與收益的計算進行了詳細闡述，論證了該制度對我國行政立法的啟示。
(二)行政程序立法
推進行政程序統一立法，是中國行政法學界幾十年來孜孜不倦的努力。姜明安等著的《行政程序法典化研究》就是一項推動我國行政程序立法的應用性課題研究成果。該著作介紹了歐盟和日本行政程序法典化的最新發展，研究了行政程序的基本原則、基本制度等理論與實踐問題，並草擬了《行政程序法(專家建議稿)》{9}。隨著2014年《歐盟行政程序模範規則》的出臺和德國行政程序法法典化的發展，國內學者也將國外行政程序立法的最新動向加以引介，例如《邁向歐盟統一行政程序法典：背景、爭議與進程》和《德國行政程序法法典化的發展》兩篇論文{10}。這些引介對於推進我國行政程序法立法不啻一種啟示，更是一種鼓舞。
(三)政府信息公開制度
《政府信息公開條例》(以下簡稱《條例》)已實施八年，取得了可喜成績，但也面臨各種問題。王敬波所著《政府信息公開：國際視野與中國發展》一書從理論上研討了政府信息公開中信息公開的基本界定等九個關鍵問題{11}；其主編的《五十國信息公開制度概覽》一書整理了50個國家的信息公開法律制度及其實踐狀況，對全面了解各國信息公開制度的發展歷程，推動我國信息公開制度大有助益{12}。此外，《條例》的修改工作是近年來行政法學界最關心的問題之一。周漢華提出，要通過完善政府信息公開制度，推動信息公開體制機制創新，打造升級版政務公開制度{13}。王敬波認為，釐定不公開的例外事項，才能使「公開為原則，不公開為例外」的基本原則得以實現{14}。程琥提出，應當結合全面推進政務公開的要求，圍繞政府信息界定等問題，及時修改《條例》，適時出臺「政府信息公開法」{15}。孟鴻志認為，「權力清單」「責任清單」和「負面清單」制度能夠促進政府信息公開主體建設{16}。耿寶建在對陸紅霞訴南通市發改委政府信息公開案(以下簡稱陸紅霞案)的評述中認為，行政機關和人民法院在保障正當的信息公開申請權的同時，也應通過立法目的解釋，填補現有的立法漏洞，依法限制極少數當事人的非正常申請和濫訴{17}。
(四)行政公益訴訟
自2015年7月1日全國人大常委會授權最高人民檢察院在部分地區開展公益訴訟試點工作以來，行政公益訴訟試點工作已積累了一定經驗，正在一步步向前推進。楊解君認為，試點中，應當擴展檢察機關提起公益訴訟案件的範圍，充分體現和發揮檢察機關的監督職能和公益代表者角色，從訴前程序等方面完善程序建構{18}。林莉紅結合我國臺灣地區第一個依據「行政訴訟法」提起公益訴訟的案件，介紹了臺灣地區行政公益訴訟制度和實踐的發展。她認為，在行政訴訟法中確立行政公益訴訟的類型和準用程序，將起訴資格和具體適用程序賦予單行立法來規定的做法，值得借鑑{19}。王明遠則提出，應當明確環境行政公益訴訟和環境民事公益訴訟的主輔關係，既確保司法機關尊重環境行政機關的專業性和裁量權，又保證司法機關對行政機關的有效制約{20}。此外，還有多篇文章提出應當逐步擴大公益訴訟原告主體，在條件成熟時賦予社會組織提起公益訴訟的權利{21}。
(五)行政決策
《法治政府建設實施綱要(2015-2020)》(以下簡稱《綱要》)指出，要推進行政決策科學化、民主化、法治化。黨的十八屆四中全會以後，越來越多的地方啟動了行政程序和行政決策立法，將行政決策內容、程序、責任等納入了法治軌道。王萬華通過對326份地方重大行政決策程序規定進行規範分析，提出了重大行政決策法治化遭遇困境的原因，認為只有中央層面統一立法才能有效規範政府的重大行政決策活動{22}。葉必豐和盧護鋒均認為，行政決策無法與傳統大陸法系的行政行為類型兼容，是行政決策法治化在理論上和制度上出現障礙的原因{23}。韓春暉提出，應建立由決策機關、黨委、人大和政協多元主體相互協調的動態化應對機制，對個案中的價值問題予以考量、取捨和平衡；在規則設計上應圍繞影響決策機關對相對方說服效果的諸多要素逐步展開，以提高說服相對方的實效{24}。此外，還有《重大行政決策的公眾參與制度研究》一書，以及《公眾參與在行政決策生成中的角色重考》《論重大行政決策合法性審查機制的完善》《重大行政決策終身責任制的法律責任定位》和《重大行政決策追責的相關法律問題探析》等文章，探討了行政決策中公眾參與、合法性審查和責任追究等法律問題{25}。
(六)公私合作
學界對公私合作表現出持續的研究熱情。喻文光提出，PPP在我國主要是由政府自上而下的政策驅動，而相關規則均為低位階的政策性立法。應當根據規制目標，綜合利用法律、政策、指南和合同等規制工具，建構一個立體的、層層遞進又相互勾連互補的PPP規則體系，並對關涉PPP發展的核心內容進行框架性立法{26}。付士成認為，結合行政任務、公共服務的功能、公民基本權利、政府職能轉移四個標準，將政府購買公共服務分為不屬於購買範圍的事項、不能購買的事項、可以購買的事項、應當購買的事項四類，以明確政府購買公共服務應有的範圍{27}。此外，胡敏潔探討了行政機關在政府購買公共服務合同中應承擔的監管責任、保護性責任、擔保責任以及私主體需要承擔的公法責任{28}。蔣紅珍介紹了美國司法職能的業務外包現象以及學界和實務界對司法機構契約外包批判的緩和{29}。徐琳介紹了法國PPP模式的法律依據、合同類型、合同終止與解除的緣由以及合同糾紛解決程序，並對我國PPP模式提出了立法建議{30}。張一雄研究了在公私合作中私主體的選任、行政合作契約的籤訂與履行，以及公共部門擔保責任之保證的制度化設計進路{31}。
(七)共享經濟的行政法規制
以網約車為典型代表的共享經濟(或稱分享經濟)是「網際網路+」計劃下的新經濟形態，近年來備受社會關注。共享經濟的監管方式成為了行政法學理論研究的一大挑戰。沈福俊提出，交通運輸部等部門發布的《網絡預約出租汽車經營服務管理暫行辦法》不符合《行政許可法》規定，應當改變依據臨時性行政許可對網約車進行行政許可的模式，制定將網約車和傳統計程車一體化管理的行政法規，以實現對計程車行業的常態監管{32}。王靜全面考察了網約車的興起、發展和現狀中的特點，分析了網約車對監管帶來的挑戰並提出了相應對策{33}。張效羽則提出，共享經濟對傳統行政法規制的挑戰主要表現在對財產用途、市場準入和職業資質管制方面。行政法規制應當堅持消費者優先原則，實施合作規制，創新運用信息規制，並通過體制重構努力實現規制機構自身利益與激勵新經濟發展相容{34}。彭嶽認為，對於「網際網路+」這一新興業態，規制者不應簡單地將之視為傳統行業的網際網路化，依據全有或全無的規制策略，以類比方式施加傳統規則。而應踐行《行政許可法》所規定的回應型規制策略，探討規制的深層理論和價值，減少行政幹預{35}。
(八)法治政府評估
《綱要》指出，各級黨委要把法治建設成效作為衡量各級領導班子和領導幹部工作實績的重要內容，納入政績考核指標體系，充分發揮考核評價對法治政府建設的重要推動作用。2016年，中國政法大學法治政府研究院作為社會第三方，第四次對全國範圍內100個城市進行了法治政府評估，並形成了《中國法治政府評估報告(2016)》{36}。然而，我國法治政府評估逐漸顯現出主體多元、形式多樣、指標不一的特點，理論界仍需對法治政府評估體系的客觀性、科學性、合理性進行深入研究。劉藝系統梳理了世界範圍內三個比較有影響的法治評估指標體系，對我國法治政府建設指標體系進行了反思，提出了增加「薄法治」概念在指標體系中的權重、推動內部法治評估穩步向外擴展、增強考核和改善的聯動機制設計這三項建議，以改進我國法治政府指標體系{37}。鄭方輝介紹了中國特色的法治政府建設內涵與目標，以及中國法治政府評價的功能、存在的問題，並提出了應以政府績效評價推進法治政府建設的具體建議{38}。
(九)行政複議制度改革
《行政複議法》實施十七年來，行政複議制度在化解社會矛盾、強化行政機關內部監督、減輕行政訴訟案件壓力等方面取得了積極成效。然而，該制度在理論上仍存在諸多爭議，在實踐中還面臨許多困難。2016年，學界圍繞當前行政複議體制和機制運轉情況及《行政複議法》的修改展開了廣泛討論，以期在修法工作正式啟動前凝聚各方共識、切實回應社會需要。劉莘提出，行政複議制度改革面臨的主要問題在於行政複議的組織、管轄和程序三個方面。因此，行政複議制度應從重塑行政複議組織機構、集中複議管轄權和改革案件審理程序三個方面著力{39}。朱曉峰、王春業和趙德關都從《行政訴訟法》修改對行政複議制度產生影響的角度，提出了修改《行政複議法》的相關建議。其中，朱曉峰結合山東省行政複議改革的經驗，提出了應當加快行政複議修法進程、將集中複議權改革成果及時固化為法律規定、確定複議與訴訟並行選擇機制、圍繞複議決定建構起嚴格科學的司法審理規則四項建議{40}。王春業論述了新《行政訴訟法》對行政複議制度的定性、《行政複議法》立法宗旨和目的、行政複議程序、行政複議決定的形式、行政複議受理方式等的影響，認為《行政複議法》的修改必須結合新《行政訴訟法》的相關規定，確保與新《行政訴訟法》相銜接{41}。趙德關提出，應當將行政複議定位為「替代性行政爭議裁決制度」，同時從職能、組織、受案範圍、審查方式等方面對行政複議制度進行改革{42}。方宜聖通過介紹行政複議制度「義烏模式」的內容和運行效果，提出了應當通過明確行政複議功能定位，保障行政複議機構獨立性、專業性，建立高效、便捷、公正的行政複議審理制度，促進行政複議與行政訴訟銜接四個方面，來完善我國的行政複議制度{43}。金成波通過對我國臺灣地區訴願審議委員會制度的全面介紹，提出在大陸地區行政複議制度改革中，應當進一步強化行政複議委員會的中立性、加強複議程序的準司法性{44}。
(十)新《行政訴訟法》的理解與適用
新《行政訴訟法》已實施一年有餘，尚有許多新概念的內涵、外延需要釐清，新制度的適用條件需要闡釋。2016年，何海波再版的《行政訴訟法》是具有代表性的一部著作。該書大量援引法律條文和司法案例，提供了直觀、感性的認識{45}。學界還結合新《行政訴訟法》實施以來的新案例、新現象、新常態，圍繞行政訴訟的功能定位、受案範圍，以及立案登記制、行政機關負責人出庭應訴、規範性文件審查、行政協議司法審查、各類判決的適用條件等修法重點問題進行了細緻討論，為行政訴訟制度不斷完善和司法審判工作順利開展提供了豐富的理論支持。
行政訴訟的功能定位是《行政訴訟法》修改中最為宏觀、重要的問題。譚宗澤提出，立法、行政與司法共處於治理轉型與公法秩序的構建和維護中，司法應積極發揮對政府治理的規範效應與指引作用{46}。以「行政行為」代替「具體行政行為」是行政訴訟制度的另一重要變革。章志遠建議對「行政行為」作中觀意義的理解，即「行政主體行使行政職權或履行行政職責所作出的具有法律效果的行為」，並引入「行政處理」作為與行政協議相併列的概念{47}。
為解決立案難、審理難、執行難問題，新《行政訴訟法》創設了相對集中管轄、立案登記、行政機關負責人出庭應訴、簡易程序、先予執行等制度。學界不乏對上述問題的深入討論。黃學賢認為，要使行政訴訟立案登記制有效實施，必須消除「有案必立、有訴必理」等誤解，處理好「接受訴狀與登記立案」等六對關係，構建完整的立案審查制度、起訴要件審查制度、當事人立案程序參與制度{48}。喻少如則以行政機關負責人出庭應訴制度為研究對象，提出該制度的立法初衷未能實現，實踐中還顯現出「訴訟程序被阻斷」等負功能。在行政機關負責人出庭應訴制度中堅守規則之治、構建法律規則之下的理性訴訟結構、以民本思想理解行政機關負責人出庭應訴制度，有助於實現行政機關負責人出庭應訴制度功能上的回歸{49}。
新《行政訴訟法》將規範性文件和行政協議納入受案範圍，進一步擴大了司法審查對象範圍。餘軍通過考察《最高人民法院公報》公布的14個案例，發現法院對行政規範性文件的審查權存在嚴重的實效性問題，提出這一問題有待於通過司法審查標準的完善乃至通過宏觀層面司法權去科層化、行政化等司法體制改革予以解決{50}。章劍生重點探討了規範性文件合法性審查的訴訟請求要件和審查基準{51}。俞祺認為，通過引入「權威性概念」，可以系統構建不同深度層次的行政規範性文件司法審查標準{52}。程琥則分析了行政協議的概念與判定標準、受案範圍、審查標準和法律適用問題{53}。
圍繞新《行政訴訟法》對判決種類的完善，學界對不同判決種類的適用條件、審理標準等重點問題展開了討論。如何海波探討了明顯不當行政行為的司法審查問題{54}。《論行政訴訟中的確認無效判決》《行政程序違法的司法審查標準》《論行政訴訟補救判決的適用條件》等文章對程序違法、確認無效、補救等判決的適用條件、審判標準進行了研究{55}。
三、研究特徵
本文僅梳理了2016年學界研究中的一些新情況、新問題和新觀點，值得盤點、介紹的研究成果不止於此。總體而言，2016年行政法學研究呈現出以下特徵{1}：第一，選題緊密結合法治實踐，為推進依法治國進程、法治政府建設提供了理論支持。2016年，學界對行政決策、行政程序立法、政府信息公開、行政公益訴訟、公私合作、法治政府評估、共享經濟的法律規制等現實問題給予了高度關注。這些選題抓住並回應了在我國經濟體制深刻變革、社會結構深刻變動、利益格局深刻調整背景下法治實踐的重點和熱點問題，具有鮮明的問題意識和目標導向。
第二，案例研究方法的運用明顯增多，反映出大數據時代行政法學研究方法的變化。2016年，在對行政法基本原則、信息公開、公益訴訟，特別是對新《行政訴訟法》相關規定理解與適用的研究中，大量文章都通過個案或群案研究的方式展開論證。僅針對陸紅霞案，就有3篇發表在法學類核心期刊中的論文對其進行了討論。案例研究的方法使得文章表述更為直觀、說理更為感性，對個案背後法律規定乃至整個制度的認識更為準確深刻。此外，截至2016年底，最高人民法院共發布了12件行政法指導性案例。有學者結合行政法指導性案例，專門對指導性案例制度進行深入研究，並對我國指導性案例制度的發展、完善提出了建設性意見。
第三，理論研究不斷深化，促進了理論創新與繁榮發展。2016年，學界對重大理論和制度的考察與研究不斷深化，討論觸及關鍵問題，形成了觀點交鋒，推動了理論研究的繁榮發展。例如，學界對行政決策法治化的研究不斷深入，除了在制度層面討論健全依法決策程序機制外，還嘗試從根本上釐清行政決策的性質及其在行政法概念體系中的定位，探究行政決策法治化在理論上和制度上出現障礙的原因。再如，在對不確定法律概念的研究中，學者對不確定法律概念是否應當接受全面的司法審查問題形成了針鋒相對的觀點，使學界對問題的研究角度更加多元、認識更為全面，進一步激發了學界在這一領域進行廣泛深入探索的熱情。
四、結語
習近平指出，一個沒有繁榮的哲學社會科學的國家不可能走在世界前列。面對到2020年全面建成小康社會、基本建成法治政府的重要任務，面對因社會利益多元、價值多樣而導致的不斷加劇的社會矛盾與衝突，面對法治政府建設過程中遇到的困難和挑戰，行政法學界需要立足社會現實、關注法治實踐，不斷推進理論發展，努力在有關依法治國的重點研究領域取得新突破，用理論創新引領制度創新，用制度創新推進重大改革。
【注釋】 作者簡介：馬懷德(1965-)，男，中國政法大學教授、博士生導師，中國行政法學研究會會長；王玎(1990-)，男，中國政法大學法學院2016級博士研究生。
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