作者簡介
齊皓，北京外國語大學英語學院美國研究中心講師、清華大學國際關係學博士，主要研究領域為國際關係理論、美國外交與亞太戰略、美國與東南亞國家關係、美國南海政策等。
南海爭端歷史背景簡介
中國是最早發現、命名南沙群島，最早並持續對南沙群島行使主權管轄的國家。第二次世界大戰期間，日本發動侵華戰爭，佔領了中國大部分地區。《開羅宣言》和《波茨坦公告》及其他國際文件明確規定把被日本竊取的中國領土歸還中國，這自然包括了南沙群島。1946年12月，中國政府指派高級官員赴南沙群島接收，在太平島上舉行接收儀式，派兵駐守。日本政府於1952年正式表示"放棄對臺灣、澎湖列島以及南沙群島、西沙群島之一切權利、名義與要求"，將南沙群島正式交還給中國。
南海主權歸屬之爭發端於20世紀後半期。從20世紀60年代開始，特別是70年代，中國南海露出水面的島礁以及海域被一些周邊國家侵佔。提出所謂「主權」要求並分割海域的有越南、菲律賓、馬來西亞和汶萊等國家。
自20世紀70年代起，圍繞中國南海島礁的主權歸屬及部分海域的管轄權形成了6國7方的爭端局面，近年來，域外大國以南海爭端為藉口插手南海事務，以謀取政治、經濟和戰略利益。南海爭端成為世界上最複雜的島嶼主權和海洋管轄權爭議，被稱為「亞洲四大熱點」問題之一。（文字來源：百度百科「南海爭端」）
原文摘編
2016年南海仲裁案結束後，菲律賓杜特爾特政府擱置了南海仲裁案的裁決結果，中菲關係快速好轉並保持穩定，中越關於南海主權及自然資源開發的爭端也有所緩和，《南海行為準則》談判進程逐步推進。同時，川普政府宣布美國退出《跨太平洋夥伴關係協定》（TPP），亞太國家普遍質疑美國維護地區穩定與繁榮的能力和意願，並擔憂中美在安全和貿易等領域的全面競爭迫使它們在中美之間做出選擇，紛紛調整在歐巴馬時期依靠美國制衡中國的政策，試圖在中美之間重新保持平衡，東協國家作為美國在南海重要戰略支點的作用也明顯下降。
在南海爭端逐漸緩和的背景下，2017年以來卻出現了新一輪的南海問題國際化趨勢。美國開始快速加強在南海的軍事存在。日本、印度和澳大利亞三國都主動與南海聲索國發展或加強各種形式的安全合作。英國和法國也以維護「航行自由」與「基於規則的秩序」為理由，更多地介入南海。
南海地區實現長期和平的前景仍有賴於中國與南海國家能否達成有針對性的解決方案和避免衝突的長期共識，但當前美國等域外國家加強對南海介入呈現長期化的趨勢，將在多個方面影響南海和地區安全局勢的穩定：一是南海問題國際化涉及國家數量的增加，客觀上提升美國在南海維護「航行自由」與「基於規則的秩序」的「法理基礎」，不利於中國從法律層面維護在南海的主權；二是域外國家在南海軍事存在的不斷加強將提高相關國家海上對峙和衝突的概率，中國與美國等域外國家在南海管控危機的空間進一步縮小；三是域外國家的長期介入有可能刺激南海國家的權利主張，在具體爭端中採取更加強硬的態度，為《南海行為準則》的談判以及南海長期穩定增加變數。
一、新一輪南海問題國際化的成因
南海仲裁之後，「南海爭端國際化」的動力逐漸減弱，主要源於相關國家對南海局勢的認知發生變化。一方面，菲律賓等南海國家逐漸趨於理性，認識到與中國進行談判，達成有約束性的《南海行為準則》是緩解南海爭端的現實出路。另一方面，南海國家對域外國家，尤其是美國支持其南海聲索的期望值明顯下降，認為美國無法迫使中國妥協並維持南海現狀。同時，美國對南海問題的認知逐漸發生變化。歐巴馬政府試圖將東協作為在南海問題上的「政治聯盟」，敦促東協國家在南海爭端上發出統一聲音，反對中國在南海的「過分主權聲索」，但東協國家關於南海問題的利益分歧嚴重，對中國政策的認知存有差異，始終不能採取一致對外的態度和政策，美國依靠東協在南海製造麻煩的戰略無法有效實施。另外，美國對南海問題的關注重點逐漸轉變，認為中國在南海的島礁擴建和軍事部署使其對南海的控制不斷加強，美國最終將失去在南海的「核心利益」，即以「絕對航行自由」為基礎的海上主導權。
二、印太戰略下南海問題國際化的表現與特點
新一輪南海問題國際化主要表現在兩個方面：一是美國更加明確和有針對性地挑戰中國在南海的主權和管轄權，不斷擴展現有的行動選擇。另外，美國與東協的合作更多聚焦於海上安全，尤其是與菲律賓和越南的軍事安全合作；二是更多域外國家以「航行自由」和「基於規則的秩序」為名介入南海地區，與南海國家進行各種形式的安全合作。美國試圖在印太戰略與四國安全對話機制的框架下，將更多國家納入針對南海的軍事安全合作，幫助美國分擔印太地區不斷增加的軍事安全壓力，抗衡中國在南海軍事實力和影響力的快速提升。因此，新一輪南海問題國際化的一個重要特點是更多域外國家開始高調介入南海，表現在兩個方面：一是日印澳三國與東協及其他域外國家建立了各種形式的安全合作，客觀上提升了「南海國際化」的地理範疇和機制化程度；二是英國和法國開始高調地介入南海，並且表現出長期化趨勢，為南海相對穩定的局勢增加了新的變數。
三、域外國家推動南海問題國際化面臨的問題
新一輪南海問題國際化的發展與美國印太戰略的推進基本同步，美國無疑仍然是影響南海局勢最為重要的外部因素。但美國以及作為其「主力隊員」的域外國家雖然針對南海問題存在原則共識，對於在南海如何應對中國卻存在戰略分歧。首先印太國家在貿易和地區合作領域需要依靠中國，不願完全「站在美國一邊」，以一致的姿態在南海遏制中國。其次，在推動南海問題國際化過程中，美國面臨更加嚴重的承諾困境。東協國家對南海局勢認知的變化也對美國推進「印太戰略」構成障礙。美國推進印太戰略的一個重要問題是能否推動東協加入到在南海「與中國對抗」的行列中。最後，美國等域外國家在南海的行動面臨制度障礙和成本問題。
四、新一輪南海問題國際化對南海局勢的影響與對策選擇
基於當前南海問題國際化的特點，可以對未來一段時間南海局勢的發展做出以下3點判斷：首先，基於對中國在南海「軍事化」的擔憂以及對現有政策效果的質疑，美國將繼續提升在南海軍事活動的頻率和挑戰程度，要求或鼓勵其盟國和夥伴國家加強在南海的活動，例如繼續施壓日本和澳大利亞在南海獨立或與美國聯合展開美式「航行自由行動」。
其次，在印太戰略框架內，美日印澳可能在南海推動更多、更高水平的單邊、雙邊或小多邊軍事合作與聯合演習。
最後，美國等域外國家介入南海程度不斷加深，客觀上給南海國家提供了更多的軍事合作選擇，不排除在一定程度上刺激它們的安全需求。
基於以上判斷，在中美博弈與地區秩序重構的大背景下，中國需要重視南海問題的持續外溢，全面評估南海在中國整體對外戰略中的排序以及在南海維護權益的具體目標和手段，協調處理中國與美國等南海域外國家的關係，一是全面評估南海問題國際化的潛在安全風險，區分域內外國家在南海不同的行為方式與內容，避免製造「草木皆兵」的局面。二是以「擱置爭議、共同發展」對衝域外國家推動的南海問題國際化。
無論印太戰略，還是四國安全對話機制，它們在南海的軍事合作仍需要東協南海國家的支持，否則將嚴重缺乏「合法性」。東協國家整體上對美國的戰略意圖以及信譽仍存有嚴重的懷疑，並且它們有強烈的意願避免捲入中美衝突，這決定東協與美國等域外國家對印太戰略的理解存在明顯差異。在這種情況下，美國唯一的選擇是不斷加強對南海盟國與夥伴國家的安全承諾和軍事支持以換取它們的信任，這意味著美國將放棄「離岸平衡」戰略，在南海與中國展開正面的對抗，不能排除越南和菲律賓等國的南海政策發生轉變，在與中國的爭端中採取挑釁和冒險政策，引發緊張局勢的升級。
（文字來源：南洋問題研究 2020-10-27；摘編自《南洋問題研究》2020年第3期）
（圖片來源：百度百科「南海爭端」及其它網絡文章）