當前,生態環境保護有其重要性和緊迫性,生態環境被汙染破壞的事件頻繁登上熱搜,生態環境保護問題依然嚴峻。為此,民法典規定了節約資源、保護生態環境等內容,生態環境和資源保護也成為公益訴訟檢察工作重要內容,但由於環境公益訴訟起步較晚,環境公益訴訟制度尚處於初行階段,環境公益訴訟檢察工作仍有較大提升空間。
根據《最高人民法院關於審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》(下稱《解釋》)《檢察機關民事公益訴訟案件辦案指南(試行)》(下稱《辦案指南》)中有關訴訟請求的規定看,目前環境民事公益訴訟責任的承擔方式主要限於停止侵害、排除妨礙、消除危險、恢復原狀、賠償損失、賠禮道歉等。上述責任承擔方式背後的原理為「同質補償」,即以補償受害人的實際損失為原則,不能從中獲取超過損失的利益作為制裁或懲罰。在「同質補償」的限制下,違法行為人違法所得收益通常高出承擔的責任。受利益驅使,較低的違法成本往往使企業和個人以犧牲公共利益換取更大的經濟利益。現行環境公益訴訟制度發揮訴訟活動的預防和懲戒功能有待加強。對此,筆者認為,懲罰性賠償機制可實現環境公益訴訟預防及懲戒功能的有效性。懲罰性賠償集補償、懲罰、遏制、威懾等功能於一身,加重違法行為人的違法成本,削弱其違法經濟基礎,洽洽能彌補「同質補償」的功能缺陷。
根據民法典第1232條規定:「侵權人違反法律規定故意汙染環境、破壞生態造成嚴重後果的,被侵權人有權請求相應的懲罰性賠償。」可見懲罰性賠償在環境訴訟中有其適用的空間。而將懲罰性賠償納入環境公益訴訟,發揮其懲戒、威懾作用,對生態環境的保護無疑是一把「利劍」。
但也應當注意到,懲罰性賠償雖然有著積極的功能,卻也不能沒有限制,否則可能有引起濫訴的風險,易引發爭議。因此,要求違法行為人承擔懲罰性賠償責任要符合嚴格的構成要件。相較於一般的懲罰性賠償,在環境公益訴訟中訴請懲罰性賠償的公法性更加明顯,該訴請權由檢察機關行使。因此,落實到司法實踐中,須明確適用條件和規則。
明確環境公益訴訟中承擔懲罰性賠償責任的構成條件。第一,主觀要件上,行為人須存在故意或者重大過失。第二,客觀要件上,行為人的行為須違反法律法規及相關規定,即有違法性。第三,後果上的嚴重性,行為人違法行為造成的損害後果須對社會公共利益造成嚴重損害或存在造成損害的重大危險。簡而言之,只有較為嚴重或主觀惡性較大的環境公益訴訟案件可以訴請懲罰性賠償。
確立合理的懲罰性賠償數額規則。環境公益訴訟訴請保護的社會公共利益,最終需要修復受到損害的生態環境,而社會公共利益的損失往往無法具化為精確數額,且生態環境的修復和維持是一個長期的工作,如何計算補償數額也一直是一個難題。確立懲罰性賠償數額時可以依託環境公益訴訟中已有的一套賠償數額計算方法。《辦案指南》規定了環境損害類型及其具體數額的確定。生態環境損害類型主要包括四個方面:應急性處置費用,環境修復費用,服務功能損失,檢驗、鑑定費用或其他合理費用。其中,環境修復費用是指生態環境損害發生後,為使生態環境的物理、化學或生物特性及其提供的生態系統服務恢復到基線狀態而發生的費用,包括制定、實施修複方案的費用和監測、監管等費用。可將其用作懲罰性賠償數額的判定基數,在此基礎上確立懲罰性賠償的數額。較低的懲罰性賠償金額起不到威懾作用,虛高的懲罰性賠償金額只會違背法律過罰相當的原則。為了更好地發揮懲罰性賠償的功能與作用,需結合具體案情,綜合考慮生態環境汙染的種類、生態環境受損的範圍和程度、生態環境恢復的難易程度、違法行為人主觀惡意大小、違法行為人違法所獲利益、自身承擔責任的能力等因素來確定懲罰性賠償數額。
建立環境公益訴訟基金並規範賠償金的使用。根據《解釋》第24條規定了生態環境修復等費用應當用於修復被損害的生態環境。但在環境公益訴訟的司法實踐中,違法行為人承擔的生態環境修復等費用的分配處置方式並不相同。生態環境修復等費用處置方式的不同不利於形成一個完整的機制服務於環境公益訴訟,也沒有辦法將其使用透明化,以便檢察機關和人民群眾的後續監督。而環境公益訴訟基金的設立可為環境公益訴訟的發展提供支持和保障。如2020年3月26日通過的《重慶市人民代表大會常務委員會關於加強檢察機關公益訴訟工作的決定》第10條中便提到了要「制定完善公益訴訟賠償金的管理使用辦法,確保賠償資金用於公益維護」。
基於懲罰性賠償的特殊性和保護環境公共利益的重要性,懲罰性賠償金更應該放入環境公益訴訟基金中。建立環境公益訴訟基金,將賠償金統一管理也可以實現賠償金的專款專用,環境公益訴訟的賠償金首先要用於受損環境的恢復,也可以報銷適格社會組織產生的訴訟費用,讓相關環境公益訴訟的參與人不會因為可能承擔較高的訴訟費用,產生畏難情緒,從而放棄維護社會公共利益。
綠水青山就是金山銀山,保護生態環境必須依靠最嚴格的制度、最嚴密的法治。將懲罰性賠償納入環境公益訴訟,有利於保障檢察機關環境公益訴訟在生態環境保護中發揮更大的功效。
(作者單位:重慶市人民檢察院第五分院、重慶郵電大學)
新聞來源：正義網-檢察日報
【來源：簡陽檢察】
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