本文以英文寫成，原題Environmental Movement in Democratizing Taiwan (1980-2004): A Political Opportunity Structure Perspective，收入East Asia Social Movement, edited by Jeffrey Broadbent and Vickie Brockman, Springer, New York, 2011. 由作者與蔡依倫翻譯成中文，並由黃梅蘭校正。此中文版經過歐寧編輯，部分內容有刪減。
前言
過去20年以來，臺灣已經成為全球民主化浪潮中的一分子。在經歷了50年國民黨一黨獨大體制之後，政黨政治與激烈競爭的選舉開始浮現。隨著2000年民進黨在「總統」選舉中的勝利，臺灣逐漸成為名符其實的民主政治體制。過去關於臺灣轉型的研究中多半強調其漸進主義的特色，尤其是國民黨領導者改革的意願。晚近，新的研究則是注重公民社會的角色發揮，亦即是政治轉型中的各種社會運動。
「找回公民社會」是了解臺灣政治轉型的重要因素，另一個重要的議題是，在公民社會與政治精英之間的政治板塊移動之下，社會運動如何發揮其影響力？而集體行動又如何受到政治轉型的制約？本文分析臺灣環境運動長達20餘年的發展，藉此了解從威權到民主的政治轉型過程中社會運動的發展。
簡單地說，環境運動是一種追求更好生活質量的集體行動。然而，這樣的定義卻忽略了環境主義的各種多樣性。Ramachandra Guha和Juan Martinez-Alier指出，當北方的環境運動強調荒野保護(wilderness crusade)之際，南方的窮人已經提出了社會正義與人權的運動主題，也就是所謂的生計維持(livelihood protection)。臺灣是一個發展中的地區，而且也位處於世界體系的半邊陲地位，因此同時出現兩種環境運動的類型。基於以下兩個理由，探討臺灣「生計維持」類型的環境運動，有助於我們釐清社會運動與政治轉型之間的關係。
首先，在1950年代晚期，國民黨悄悄地放棄「反攻大陸」的軍事目標，改以經濟發展作為執政的正當性。臺灣在1960年代之後成功地開啟出口導向的工業化，經濟繁榮成了用來延遲恢復憲政民主的方便藉口。以Adam Przeworski的話來說，這是「一樁被默認的交易」(a tacit barter)，以經濟富裕換取政治上的順從。在缺乏民主的監督之下，一心一意追求經濟發展導致了環境的破壞。事實上，1980年代眾多反汙染的群眾抗議都是針對當時被當局大肆宣傳的「十大建設」，包括核能發電廠的興建，以及石化產業的開發。在動蕩不安的1970年代裡，「十大建設」被領導人用來形塑國民黨當局的經濟領航形象，以強化一連串被國際外交挫敗所衝擊的政治信心。正由於經濟成長被用來作為「大有為政府」的證明，所以公害的受害者將他們的不幸歸咎於國民黨執政者。環境抗爭的出現，顯示出在獨裁政權下確實存在不滿，環境問題所招致的民怨很容易就會引發「對當局嚴加苛求的公民社會」(demanding civil society)，以致於在政治轉型過程中獲得廣泛的迴響。
其次，在眾多先進民主國家和地區中，生態議題佔據了一個獨特的位置，沒有辦法輕易地被放置在左翼或右翼的意識形態光譜上。環境運動作為一個新興的政治議題，它挑戰的是資本家與工會的支持經濟成長之共識。Claus Offe認為，各地環境抗爭的出現是「常態政治」(normal politics)(例如政黨政治、國會與司法體系)的危機，因為它越來越不能吸納新浮現的政治議題。然而，在後進民主化的臺灣，新生的環境運動者面對的是衰退中的威權主義，而不是老化的民主體制；當「常態政治」逐漸開展之際，環境運動者發現許多政治聯盟的機會，他們可以進行政治遊說，甚至參選政治公職，或是組織政黨。不可避免地，環境運動成為了民進黨與國民黨之間鬥爭的政治籌碼。
因此，臺灣的環境運動不僅是很容易「被政治化的」，同時也在臺灣政治轉型過程中扮演重要角色。在此，政治機會結構(political opportunity structure)的概念是一個有效的工具，它主要是指以政府為中心的變項組合，它們對於集體行動者形成一定限制與幫助，降低或提高了運動動員所需花費的成本。這個組合包括政府自主性(state autonomy) 、抗議處理(policing of protest) 、政策管道(policy channel) 和政治聯盟者(political ally)這四個要素，可以用來理解在政治轉型過程中運動者如何響應轉變中的政治氣氛，以及他們如何促進建立更開放的政治秩序。
隨著政治轉型的不同階段，環境運動的發展也就展現出不同的風貌。環境運動浮現於所謂的「軟性威權主義」時期(1980-1986)，這個時期草根民眾、知識分子以及黨外人士開始注意到環境破壞的嚴重性。1987年的解嚴開啟了自由化時期(1987-1992)，此時的環境運動者所採取的是激進化的策略，並且公開地與民進黨聯盟。在民主化時期(1993-1999)，環境運動者並用抗爭與新開放的制度管道，使得環境運動逐漸制度化，成為政治體制中重要的一分子。在2000年政黨輪替之後，儘管環境運動者持續地批評民進黨的保守轉向，但仍舊被民進黨當局吸納為體制的一部分，成為當局的夥伴。以下是從政治機會結構的概念出發，對臺灣在四個不同的政治轉型分期中對環境運動所作的分析。
一、1980年－1986年：軟性威權下的環境運動萌芽
官方環境主義的排除
在1970年代末期，國民黨當局開始接受劃設國家公園的想法，也聘請保育專家與藝文界人士共同來規劃與宣傳。這使得保育專家可以在其專業領域之外，產生更廣泛的影響力。從1980年代開始，學者逐漸在一些生態議題的規劃案中出現反對的聲音，例如國民住宅的開發危及淡水紅樹林的存廢(1980年)、新中橫公路橫跨玉山的工程(1983)以及臺電立霧溪發電廠計劃(1985年)。儘管專家學者們在這些開發案中持反對意見，但是他們仍十分樂於和國民黨當局維持良好關係，特別是那些年輕、受過良好教育且開明的官員，因為他們知道有了當局官員的支持，才能夠避免經濟與工程技術對環境的摧殘。1982年，在當局的首肯下，這群生態保育專家成立了準官方機構性質的中華民國生態保育協會，並由前「內政部部長」擔任會長。
在保育專家的提倡之下，國民黨政府越來越意識到環境破壞的問題，因此在1982年於衛生署之下成立環境保護局。這是政府第一次直接地將環境汙染的嚴重性問題，歸咎於過去以來「僅重視開發而忽略保育，未能兼顧環境質量的維護」之政策。甚至，蔣經國當時也曾經提到，「務使工商企業與社會大眾能養成知法守法的好習慣以及保護環境、人人有責的正確觀念」。
我們可以把保育專家與國民黨當局的合作稱為「官方的環境主義」(official environmentalism)。不論是否基於自願，與國民黨關係良好的專家學者採取了小心翼翼的姿態，他們避免觸及政治性的敏感議題。國民黨當局雖然也願意接受保育專家的批評，但前提是他們要能夠提出專業性的建言，以協助環境政策的現代化。
另外有一群知識分子則是質疑核能發電的政策。全球性的能源危機促使國民黨當局著手發展核能，到1970年代末已經興建了3座核能電廠。事實上，當時國民黨當局積極發展核子武器，核能因而被視為是一個敏感的議題。到了1980年代中期，一些自然科學家越來越明確地反對核能，其中最明顯代表如生物學家林俊義，物理學家張國龍。這一群在美國接受博士教育的學者，親身經歷了1979年三哩島(Three Mile Island)事件的衝擊。在他們返回臺灣之後，發現島內公眾對於核能危害完全缺乏討論。於是，他們著手寫了反核的文章，並且開始發表說明核能的原理與危險。由於1986年的車諾比(Chernobyl)災難，核能議題的顯著性獲得重視，這一群反核學者也參與了臺灣前所未有的核能電視辯論會。
在當時，臺灣電力公司所規劃的核能四廠案進入「國會」的預算審查，由於其十分昂貴的預算以及層出不窮的安全意外，使得核四案備受政治人物與官員的重視。1985年，55位國民黨籍的「立法委員」與6位黨外「立法委員」分別提案，要求擱置預算案，臺電公司也只好同意暫停興建核能四廠。這個突如其來的勝利大大提升了反核人士的士氣。同年他們發行了一本環境刊物，名為《新環境》雜誌，當時礙於戒嚴時期的規定，同一性質的人民團體同一地區以一個為限，因此他們選擇以雜誌社的形式作為權宜之計。
黨外人士的邊緣者角色
隨著環境議題越來越受到社會公眾的重視，黨外人士也注意到了環境運動所帶來的政治利基。自從1977年的選舉，臺灣的反對派開始以黨外運動的姿態存在著。隨後的兩年裡，黨外的領導人士越來越敢於挑戰威權體制，逐漸出現黨外人士與國民黨當局對決的局勢。1979年黨外人士開辦美麗島雜誌社，但實際上是作為黨外的組織基地。同年12月10日，黨外人士在世界人權紀念日舉行活動，引發出警民暴力衝突。國民黨當局當時下令全島緝捕黨外人士。所謂的美麗島事件也因而中斷了當時如火如荼發展的黨外運動。
直到1980年代初期，黨外運動才逐漸從美麗島事件的打壓中復甦。他們除了參與選舉挑戰國民黨政權外，同時也發行黨外雜誌，藉此揭露國民黨的惡行。由於資深的黨外領袖均因為美麗島事件被囚禁，年輕一輩的黨外人士開始提倡另一種更全面性觀點下的黨外運動。對這些年輕一輩的黨外人士而言，臺灣層出不窮的環境問題，不僅是當局執政不良的證明，同時也是可以用來動員群眾，反對國民黨。當時的一份黨外刊物《生活與環境》(1981年-1982年)，就是嘗試結合政治批判與生態意識覺醒的刊物。另一份《前進周刊》(1983年-1988年)則是引進許多生態學知識，試圖仿效西德綠黨的模式。不過，有關環境啟蒙的文章並不局限於這兩份刊物，1980年-1986年10種黨外雜誌的文章統計中，共有164篇文章觸及了環境相關的議題。
從這些文章的內容分析可得知，黨外人士著重的是層出不窮的環境問題，包括45%是關於核能發電的文章、36%是公害汙染，生態議題只佔了不到5%。這些刊物中重視的是，公害汙染與核廢料等顯而易見的議題，比較能夠迅速地點燃民眾對國民黨不滿的情緒。然而，黨外人士在環境運動裡所扮演的角色，卻依舊是場邊者的角色，而不是直接的參與者。當時黨外人士鮮少直接參與的原因，有可能只是因為在1986年以前，黨外人士只有在少數的幾個縣市贏得選舉，而且在戒嚴時期裡媒體被監控的情況下，黨外人士的曝光率有限，再加上他們並沒有全島性的組織，因此受限於這些原因，無法聲援環境運動。直到1986年黨外人士成立民進黨，他們才開始有了政治資源可以協助環境運動。另一個原因可能是，在當時黨外人士受到國民黨嚴密監視，以至於他們難以參與環境運動。相較於黨外運動，由於環境運動的動員網絡來自於在地草根，而且他們的行動也往往難以預測，所以環境運動受到的打壓反而低於黨外運動。因此在這種情況下，環境運動並不需要外來的黨外人士協助。最後一個黨外人士扮演環境運動裡邊緣者的原因，乃是因為這些黨外人士的政治意圖太過明顯，往往和地方反汙染人士的作風相違背。
環境運動的浮現
臺灣環境運動的起源可以追溯自臺中大裡反三晃化工廠事件(1982年-1996年)。大裡鄉居民自1982年向縣當局陳情三晃化工廠排放出的有毒氣體，造成環境公害，不過縣當局對居民的陳情卻置之不理，以致於好幾次，憤怒的農民闖入廠內破壞設備。1985年時業者公開表示將在一年內遷廠，鄉民於是強力施壓，要求業者必須實現遷廠諾言。在這個事件中，黨外人士的參與方面，曾任民進黨籍臺中縣長的廖永來(1998年-2001年)在當時有相當程度的涉入。廖永來原先是學校教師兼作家，他在參與三晃化工事件之前，也曾為黨外雜誌寫稿。他的黨外人士身份引發大裡居民對他的質疑，因為當時臺中縣當局仍由國民黨執政，縣市當局的態度對於三晃化工廠遷廠與否，佔有重要性的影響，當時反三晃運動中主導的務實派，多半傾向仍舊和臺中縣當局維持友好關係。在三晃遷廠之後，務實派的領導者也主張原有的廠址重建事宜仍需要縣當局的協助。因此，主張將國民黨當局視為抗議對象的廖永來，也因為和三晃案的務實派意見不同，在1988年時離開了這個戰場。
三晃案可謂是臺灣第一個草根性的環境運動，同時促成臺中縣公害防治協會的誕生。三晃案也成為後續鹿港反杜邦運動所借鏡的榜樣。鹿港鎮位於臺灣中部沿海的彰化縣，1986年初，美國杜邦公司計劃在鹿港的投資案，早已由當局批准，當時一位無黨籍的鎮長候選人發動籤署反杜邦案，激發了在地的環境運動。1986年6月，在警察機關的阻擋下，鹿港鎮民的反杜邦大遊行沒有完成預定的遊行路線，儘管如此，這一次的大遊行，仍然使得鹿港反杜邦案成為全臺灣矚目的焦點。同年的12月，鹿港鎮民更是北上，前往「總統府」外舉牌抗議，隨後他們規劃一場到臺北市的遊行計劃，不過他們的遊覽車卻遭到了情治機關的阻擾。經過長時間的交涉，他們才獲得允許，繼續遊行。這一次的事件也呈現出，戒嚴體制對於集會遊行重重限制。
就像前述的三晃案，黨外人士在反杜邦案中也只是扮演了邊緣者的角色，但他們卻在反杜邦案結束後，大言不慚表示對反杜邦案的貢獻。1986年底「立委選舉」期間，民進黨的候選人意圖在競選活動中凸顯反杜邦的訴求，但是此舉卻遭到反杜邦的運動領導者的拒絕，因為他們認為該名候選人只是利用抗爭風潮的機會主義者而已。鹿港當地的環境運動領導者只想遠離政黨政治紛爭的混水，所以一旦外來聲援的人士開始批評國民黨，都會示意請他們停止發言。儘管環境運動與黨外人士並肩作戰，似乎並未形成聯盟，不過草根性的環境運動仍舊持續成長。鹿港也因為受到三晃案的啟發，於1986年成立了彰化縣公害防治協會，持續地動員地方對公害的抗爭。
從歷史的觀點，Charles Tilly指出特定目的的結社與特定目的公眾集會，是用來界定社會運動發生的兩項指標。以這個標準來看，我們可以說臺灣的環境運動起源於1980年代中期。臺中大裡三晃案中抗爭群眾於1984年成立公害防治協會，鹿港反杜邦案則是在1986年籌辦反杜邦遊行的公眾集會。換句話說，在軟性威權的時期裡，已經可以看到環境運動的萌芽。
二、1987年-1992年：政治自由化與環境運動激進化
先發制人的政策回應
在日益高漲的島內壓力下，國民黨當局終於在1987年宣布解嚴。面對新生的環境運動，當局也決定採取先發制人手段來加以響應。用William Gamson的分析，所謂的先發制人(preemption)是指，一方面承認社會運動要求是合理的，試圖正面響應不滿的民意，另一方面卻不接受運動團體與抗爭手段的正當性。因此，在這期間，不僅於1987年成立了環境保護署，同時間許多相關法規紛紛立法或修正，例如廢棄物處理、野生動物保護以及汙染防治等。當時的俞國華院長甚至表示「我們要維護環境質量，必要時，甚至可以犧牲經濟成長」，足以見得當時的當局對制度與法律的解決途徑十分有自信。
然而，官員的樂觀並不意味著他們對於環境運動的接納。草根的環境運動仍然被當局以懷疑的態度對待。就以1992年公害糾紛調解法為例，當時該法規在「立法院」審議時，曾有「立法委員」提議在程序上納入民間團體，但是這些提案並沒有獲得官員的接受。當局對環境運動的態度，誠如環保署的內部數據所顯示，「民眾參與評估報告審查會，亦常抱過度情緒化反應，而無法以理性態度協商，致使民意真正表現困難重重」。首任的環保署長也曾經有類似的言論「儘管有環保意識者不少，但是有環保知識者不多」。因此，在這種情況下，環境運動者自然而然被排除在環境政策的制度之外。
抗議處理從有限度開放到壓制
在解嚴之後，當局改以溫和的方式來處理抗爭案件，在1988年通過集會遊行法，其中允許公眾集會，但也對集會設置了若干限制，其中包括事先申請與警察機關的核准制度。解嚴後的兩周，高雄後勁居民為了阻擾中國石油公司的擴廠計劃，圍堵高雄煉油廠的西門，這項抗議活動一直到正式開工之際，持續了3年之久。儘管當地的警察多次試圖驅離群眾，但是許多小規模的衝突事件都沒有被起訴。
不過隨著日益激烈的環境抗爭，有限度寬容的抗議處理方式受到嚴重的挑戰。1988年9月，林園鄉漁民因工業區汙水處理廠排放廢水，憤而將處理廠電源關閉，圍堵長達3周的時間，此舉影響了該地區中下遊的廠商，同時也使得臺灣的石化業面臨停擺的危機。經過長時間的協商，「經濟部」官員甚至揚言要使用警力來驅散民眾。最後是官員與廠商同意賠償13.3億臺幣，民眾才終於離開。
林園事件突顯出群眾抗議汙染的爆發力與衝擊性，資本家也開始對這些抗議事件表現出不耐煩，他們宣稱這些「非經濟性的因素」將會降低投資的意願。對當局官員而言，林園事件給他們上了難堪的一課，凸顯當局根本沒有準備一套因應公害糾紛賠償的處理程序。同時，經過這次的事件，當局原本對抗爭事件的容忍態度也逐漸轉為打壓的方式。1989年環保署明列出公害糾紛處理不可接受的條件，包括要求撫慰金、免於罰則、遷廠等相關要求。
到了郝柏村出任「行政院長」時期，當局對抗議事件趨於壓制的態度更為明顯。由於郝伯村認為群眾的抗議事件是公權力不彰所導致。他將環境運動者稱之為「環保流氓」，更強化警力布署來對付他們。
郝柏村的種種做法展現出當局對環境抗爭不再有容忍的耐心。1992年5月高雄大林蒲居民圍堵中油公司大林廠。此舉和4年前林園居民的抗議方式極為雷同，這兩個地區地理位置相鄰近，居民同樣都是從1970年代就開始受到石化業的汙染。就如同林園事件，大林蒲居民也意圖癱瘓工廠運作來要求賠償。郝柏村於事件發後視察大林蒲，並且指示警察局期限內解決抗爭事件。4天之後，警方強制驅離圍堵者，毆打當地居民，而且還起訴了39位居民。
環境運動與民進黨的聯盟
政治的自由化也促成了反對黨人士與環境運動者更緊密的互動，民進黨於1986年9月成立，其黨綱中表達了反對核能發電，以及支持環境運動的立場。更明確地說，民進黨是經由政黨組織和個別政治人物，與環境運動締結聯盟的關係。民進黨中央黨部設立社會運動部，作為與其他社運組織溝通、協調的平臺。民進黨中的新潮流系是由1980年代初期的黨外雜誌人士所組成，他們主張激進的方式對抗國民黨。在1987年11月，臺灣環境保護聯盟在新潮流系的協助下成立，這是一個在臺灣各地有分會的聯盟性環境組織，其首任秘書長廖永來就是新潮流人士。各地環境運動者因此共享民進黨的資源，例如許多的環保聯盟分會都是和民進黨政治人物共享一個辦事處，政治人物的宣傳車也會借給環境運動者在抗爭時使用。
顯然地，臺灣環境運動的興起過程中，民進黨扮演了重要角色。對民進黨而言，環境運動的出現削弱了國民黨在地方上的統治基礎，因此民進黨積極拉攏環境運動者結成聯盟。另一方面也由於國民黨的試圖強化壓制，環境運動更靠向民進黨，誠如一位環境運動者所言，民進黨籍政治人物參與抗爭，至少使得他們享有「免於街頭上被打的權利」。換句話說，國民黨日益趨於強硬的姿態，促成了反對黨與環境運動的結盟。
環境運動的激進化
先發制人的政策響應、從容忍到壓制的抗議處理，以及環境運動與民進黨的政治聯盟，皆促成這個時期的激進化。解嚴之後，臺灣出現了各式各樣的抗爭風潮，不同的運動議題都紛紛採取了遊行示威的手段。為了反對核四廠的興建，1989年起反核遊行成為每年上演的劇目。即便是對溫和的生態保育運動者而言，走向街頭政治也是不可抵抗的時代精神。在1988年，中產階級的保育人士發動保護臺灣森林的示威遊行； 1989年，他們也為了野生動物保育法的制定走上街頭。
另一個激進化的表現即是，環境運動者的政治傾向轉為支持民進黨。臺灣首位公開反核的環境運動者林俊義，加入民進黨，並於1989年參與「立法委員」的選舉。他如此說明，為何要加入民進黨並且參與選舉：「可惜，過去40多年來的臺灣社會，所有大大小小的問題都源自於反民主的政治，這個反民主的原罪不消除，所有民間及知識分子的力量都無從發揮。」
隨後，也有其他的環境運動者投入參選。林俊義強調，國民黨採取壓制方式對待社會運動，使得政治參選成為運動者唯一的選擇。另一位反核運動者張國龍，在1990年的3月野百合學生運動中十分活躍，在民進黨取得了臺北縣的執政之後，他被延攬為縣當局機要秘書。
此外，1989年，臺灣環境保護聯盟分別有17位會員投入選舉；在1991年，則是有12位會員參與選戰。這些參選的候選人都是以民進黨身份參選，這應不令人意外，因為該組織向來與民進黨保持良好的關係。在接下來幾次選舉中，臺灣環境保護聯盟採用了更直接的參與方式，他們所提出的口號是：「反核者，請勿支持國民黨」。在1989年時，臺灣環境保護聯盟支持8位民進黨縣市候選人。接下來的1991年與1992年的選舉，環保聯盟更和其他社會運動團體組成全國助選團，到處上臺演講。對環境運動者而言，由於他們的運動訴求不會被國民黨控制的媒體所報導，所以藉由助選活動，才能宣傳他們的訴求。
臺灣的反核運動在這幾年裡也掀起了運動激進化的浪潮。解嚴之前，反核議題只是知識分子、學者專家、政治人物之間的爭辯，不過解嚴6個月之後，社會大眾與草根分子也陸續登上了反核的舞臺。臺北縣貢寮鄉是核能四廠的預定地，貢寮居民理所當然成為反核大本營的主要參與者。由於民進黨長期在臺北縣執政，貢寮居民有縣當局的支持，對抗中央當局的核四政策，而且國民黨於1991年10月對當地反核運動者圍堵的鎮壓，更促成了反核運動和民進黨之間更穩固的聯盟關係。
儘管國民黨對社會運動改為壓制的處理方法，但卻沒有抑止環境運動的持續成長。一般而言，當政府部門採取壓制方式對待高度組織化的社會運動，多半會集中性地緝捕運動的領導者、沒收運動團體的財物，並且取消其組織的合法資格。不過由於臺灣的環境運動是高度地附著在既有的地方網絡，具有高度去中心化的特性，使得當局對運動的壓制無法施展。除非執政者願意冒著政治分裂的風險，不分青紅皂白地施以暴力，否則執政者在處理抗爭事件時，很難區辨出誰是運動的領導者。當局只能集中對付幾個較顯著的環境抗爭案件，例如後勁(1990年)、貢寮(1991年)以及大林蒲(1992年)，也因此抗爭案件持續地增加。
其次，環境抗爭觸碰到了自由化時期國民黨政體的敏感神經。由於執政的國民黨當局是由中央官僚與地方民意代表兩大部門組成，其中地方性政治人物必須向其選區裡的選民負責，因此往往比中央當局更急於表現。隨著選舉的開展，公共職務的競爭也日趨激烈，政治人物也因而更願意支持在地的環境抗爭，所以即便是國民黨籍的民意代表也會為地方的環境抗爭背書，共同對抗中央當局。1991年的選舉期間，北桃園縣的四位鎮鄉長候選人，聯手向臺灣電力公司林口電廠抗議，他們宣稱電廠長期地危害魚塭、農田以及鎮民的健康，因此要求立即賠償。他們這次的公害賠償要求，燃起其他各地的公害賠償要求，例如臺北縣與臺中縣的政治人物均紛紛出面要求在地的電廠支付賠償金。對郝柏村「內閣」而言最難堪的是，這些出面要求賠償的政治人物都是國民黨員。顯然地，接連不斷的環境抗爭造成了國民黨的分裂，促成中央官僚與民意代表之間的嫌隙，也因而使得當局對環境運動的壓制效果有限。
最後，郝柏村「內閣」隨著1992年「立法委員」的選舉後任期結束，該次選舉裡民進黨贏得了超過三分之一的席次。儘管我們很難將民進黨選舉的獲勝歸因於環境運動，環境運動與其他社會運動也肯定發揮一定程度的作用。由於與環境運動的聯盟，民進黨獨佔了汙染受害者以及具環境意識的中產階級的選票，成為該次選舉中的最大受益者。
三、1993年-1999年：政治民主化與環境運動的制度化
局部開放的政策管道
相較於自由化時期，民主化時期中的政策參與管道在1990年代中期逐漸開放。野生動物保育諮詢委員會與環境影響評估審查委員會，這兩個新設置的環境決策單位，開始邀請環境團體列席參加，也因而形塑環境團體與當局之間的關係。
臺灣的野生動物保育法於1989年頒布，1994年進行修法，當時修法的部分原因是為了回應1993年臺灣受到國際輿論批評的犀牛角買賣事件，另一部分也是因為島內環境運動者長期遊說的成果。由於許多經濟開發案都坐落在生態敏感區，環境運動者也開始涉入生態保育議題。在這段期間裡，可以看到環境公害抗爭與生態保育議題逐漸匯合，環境運動者也獲得官方的同意，共同參與野生動物保育的決策。1996-1998年間，第一屆的野生保育諮詢委員會25位成員中，有12位的成員是透過非政府組織推薦參加，其中有8位是民間團體代表，4位是學者專家。
這個時期裡，民間團體開始正式地參與當局的環境決策過程。參與在野生保育諮詢委員會的民間團體代表，企圖在諮詢會中提議，將諸多危及生態的開發案變更為野生保護區，包括香山工業區案、濱南工業區案以及美濃水庫案等，對於主導開發的當局單位製造了相當的壓力。然而主管當局並沒有認真看待民間團體的建議。誠如一位參與諮詢會的成員所說：「會議裡怎麼討論是一回事，但是開會之後，官員要怎麼做又是另一回事。」官員總是會輕易地搪塞一些理由，對民間團體的提議置之不理。
臺灣的環境影響評估法制定於1994年，在環評法頒布之前，歷經了催生該法的一連串實辦與推廣的過程。環評的草案在1990-1994年間在「立法院」審議，「立法院」席次增加的民進黨籍「立法委員」，支持臺灣環境保護聯盟的提案，以提升環保署的管制權力。因此，1994年通過的法案賦予了環境影響評估極大的權限範圍，可以阻擋各種危及生態的開發案。環評法的另一項創舉，則是規定了公眾參與的法定措施，例如公聽會等均需告知當地居民。更重要地，儘管財經官員反對這些強化環評機制之提案，但是「立法委員」的堅持仍是寫入最後通過的版本。
環境運動者在環評立法過程中的勝利，固然展現出臺灣政治民主化的內涵。然而，這些改革對環境運動者而言，仍只是局部性的勝利而已，因為他們的參與仍是十分受限的。因為當環境運動者比照野生動物諮詢委員會推薦名單的做法，要求推薦參與環境影響評估委員，環保署卻以環境運動團體都「太過偏激」為藉口而拒絕。於是，環境團體只能參與環境影響評估的公聽會，或者動用非正式關係，要求官員、「立委」陪同他們列席環評會，並且將許多有爭議的開發案公之於世。
總體而言，在臺灣政治民主化時期，政治參與管道已經些微地開放給環境團體。環境運動者固然獲得若干參與的機會，但是他們能夠發揮的作用是十分有限的。政治民主化也使得當局官員正視環境團體的存在，儘管這不意味著完全接受其主張。
抗議處理例行化與地方化
臺灣的政治民主化時期，環境運動也進入了制度化階段。當抗爭開始變得例行化，它對執政者的威脅也就趨於和緩。在1990年代中期可以觀察到執政者對抗議的處理，出現了兩大趨勢。首先，過去郝柏村式的政治化抗議處理，已經轉變為例行化的因應方式。其次，抗爭的處理位階也下放到地方當局來指揮，一改過去動輒中央當局出面的處理方式。環保署的官員也承認，中央當局過於積極的涉入，將會「造成激化公害糾紛事件，以爭取當局高層重視的反效果」。
例行化與地方化的抗議處理方式，是經由一連串的抗爭事件後才確立的。1993年4月，大社工業區的有害氣體排放，使得居民憤而圍廠，要求石化業者關廠。類似的情況也曾在1988年林園事件與1992年大林蒲事件發生。大社鄉居民經過近一個月的圍廠，新上任「行政院院長」的連戰也宣稱絕不姑息非法手段，同時間業者也表示很懷念前「行政院長」郝柏村時代。更明確地說，業者是期望中央當局介入，直接驅散抗爭中的群眾。然而，該次的事件卻是主要由高雄縣當局出面調停，維持現場秩序。最後大社事件和平落幕，此次的事件也奠定地方當局抗爭處理的模式。
1995年，反對花蓮臺泥廠擴建與反對臺化新港廠兩起環境抗爭事件，則是進一步確立中央當局對抗議處理的態度。臺灣水泥公司與臺灣化學公司都是政商關係良好的兩大財團，也因此他們有足夠的分量施壓給當局官員。儘管經濟部官員發言警告，非理性的環境抗爭就像是「安非他命上癮」，但中央當局最後仍達成決議「不介入地方當局權限，並交由地方當局依合法程序處理」。在來年，「行政院」提出公害糾紛處理法修正案，明訂地方當局應指揮所屬警政機關，排除抗爭事件的「暴力行為」。不過，在「立法院」審議階段，由於民進黨籍「立法委員」反對，最後並沒有放入條文中。
1999年的大地震使得臺灣出現電力不足的危機，執政者又改變了例行化與地方化的抗議處理方式。當時國民黨當局宣布緊急命令，以便加速通過幾個電廠興建的興建案，並且藉此壓制群眾的抗爭。直到政治人物與社會大眾發出反對之聲，國民黨當局才同意緊急命令的適用範圍需經過「立法院」的認可。於是，例行化與地方化的抗議處理在1990年代中期逐漸成為正式的政策，甚至到了2000年政權移轉之後，仍一直沿用。
疏離的政治聯盟
在整個1990年代，隨著民進黨的政治地位逐漸鞏固，它和環境運動之間的聯盟關係也越來越疏離。過去，民進黨的精英從不敢奢想選舉時可以擊敗國民黨，但是隨著民進黨在「立法院」以及縣市長選舉席次逐漸增加，民進黨也亟欲擺脫過去社會運動的同伴，企圖爭取更廣泛的選民支持。自從1980年代以來，由於民進黨與環境運動、勞工運動的關係，「反商」一直是被國民黨所攻訐之處，然而到了1990年代，它卻成了民進黨努力擺脫的標籤。
民進黨與環境運動漸行漸遠的關係，表現在三個層面。首先是民進黨對於許多新興的環境抗爭案件開始保持緘默。在1994年，東帝士與燁隆兩大財團提出濱南工業區計劃，這項大規模的填海造陸開發將危及臺南縣內敏感的生態溼地，因此為環境運動者極力反對。但是民進黨陣營對於此案卻出現兩種不同的聲音：民進黨籍縣長陳唐山贊成此案，但另外的一位民進黨籍「立法委員」蘇煥智卻堅持反對立場。當時環境運動者向民進黨中央黨部陳情，但卻只得到模稜兩可的答案。這個案例顯示出，民進黨中央對於地方的環境議題試圖保持距離。
其次，民進黨反核立場開始動搖，與環境運動開始分道揚鑣。1996年5月，民進黨和新黨聯手，利用國民黨內訌之際，讓「廢止所有核電廠興建計劃」案三讀在「立法院」通過。到了10月時，國民黨提出該案的複議案，由於當時的「憲法」規定，「行政院」所提的複議案只需達三分之一即可通過。環境運動者要求民進黨務必堅守，阻止複議案列入議程或表決。然而，民進黨黨團幹部一方面和國民黨私下溝通，另一方面又公開地在「國會」中反對該案，以求滿足反核人士的要求。當時，民進黨與國民黨的暗中交易為「立法院」外的反核人士所知，他們覺得被民進黨所欺騙，在群眾憤怒的情緒下，反核人士直接攻擊民進黨籍「立委」。這個事件也進一步分裂了民進黨與環境運動之間早已逐漸薄弱的關係。
第三種情況則是民進黨開始試圖討好資本家，不再與環境運動者站在同一陣營。從1994年-1996年在臺中縣的反拜耳運動中，民進黨的政治人物一直扮演重要的角色。1997年反拜耳聯盟的召集人廖永來當選臺中縣長後，隨即聲明將舉辦拜耳案公投。不過，訴諸公投卻是拜耳案的投資者、國民黨與民進黨領導階層最不樂見的發展。面對外界的壓力，民進黨主席出面壓制地方首長，宣稱將以公聽會取代公投。這項舉動引發民進黨內部史無前例的衝突，最後在拜耳宣告停止投資案之後，爭議才畫下句點。儘管廖永來是為了環境保護而堅守反對立場，但仍承受了極大的批評。在政治壓力之下，事後他拜會拜耳公司時，表示只要是低危險的生產，縣政府都歡迎。上述的三個情況都顯示出民進黨在這段時期裡的轉型，為了尋求更廣泛的支持，迎合中間選民，民進黨與環境運動的關係也因此日益緊張。隨著民進黨中央越來越把目標放在執政之上，環境運動者也就越來越難獲得他們的支持。
環境運動的制度化
制度化是一種「自我發動」(self-activating)的規律模式，其持續存在並非仰賴外在的資源。社會運動的制度化，意味著運動不再仰賴外在資源的持續挹注，運動組織可以依靠自己的力量進行動員。運動要能夠進入制度化階段，要有一個支持性的環境，也就是說政治環境要能夠容忍反對意見的存在，而且運動組織不再為了生存而大費周章。David Meyer和 Sidney Tarrow提出的「社會運動的社會」(social movement society)說法，即是道出了運動制度化的本質。社會運動越來越被認為是常態民主的要素，是一種定期出現的、可預期的，甚至是普遍可用來提出政治訴求的手段。
臺灣的環境抗爭案件數，在1990年代中期呈現持續而穩定的趨勢。同時也可以觀察到在這個制度化的時期，群眾示威與專業參與路線並進，政黨參與則是相對地減少。儘管環境運動者不滿部分開放的政策參與管道，但是這些制度卻不失為反對爭議性開發案的合法管道。因此，環境運動者一方面參與環境影響評估會議，藉由專業說服當局官員，另一方面則是以群眾運動來展現反對的立場，專業參與和群眾路線的搭配確實也有不錯的成效。例如濱南案中，環境運動陣營特地規劃一組人力研究環境影響評估報告，在會議中提出有力的反對意見。同時，環境運動者也現身在每一次的現地勘查、公聽會以及審查會議。環境運動者展現的專業論點成功地舉出了過去未被探討的潛在環境影響，使得濱南案的環評一再拖延，直到5年後才完成。
然而，專業參與並不意味著環境運動捨棄了1980年代以來的群眾路線。環境運動者仍然需要藉由動員地方的反對群眾並且監督環評會議，才能夠形成足夠的政治壓力。在1996年8月，民進黨籍「立委」蘇煥智為了反對濱南案，帶領了一場戲劇性的遊行，以凸顯工業開發帶來的威脅。同年10月，地方的反對開發人士也動員超過5000人北上參與示威遊行，環境運動者認為那一次成功的動員才使得財經官員讓步，阻擋了濱南開發案。
蘇煥智表示，反對濱南工業區運動是一場「文鬥」加上「武鬥」的綜合策略。他認為，如果反對的群眾沒有被動員出來，或是沒有參與每次的公聽會，那麼環評委員會就會批准濱南開發案。蘇煥智對濱南案的評論也點出環境運動採取的二元策略，也就是說，在民主化時期裡，儘管環境抗爭已不再被執政者所抑制，環境運動者仍然被排除在政策決策權力之外，因此需要採取專業參與及群眾路線並行的方式，才可能達到抗爭的目的。由於民進黨與環境運動漸行漸遠的聯盟關係，促使環境運動開始降低政黨色彩。1994年的省長與直轄市長選舉，是環境運動者最後一次為民進黨背書。在那次之後，環境運動者以謹慎小心的態度作政治背書，他們不分黨派地仔細檢閱個別候選人的環境保護立場。因此，在1996年「總統」大選期間，反核運動獲得兩位前國民黨籍的候選人的支持。1996年臺灣綠黨的成立也是環境運動與民進黨分道揚鑣的指標。從1990年代末期，臺灣綠黨以環境保護的訴求開始參與各項選舉，但卻是屢敗屢戰。綠黨企圖在環境議題上贏過民進黨，此舉也表示環境運動者對民進黨共同捍衛環境的理想幻滅。
為了補救民進黨日益減少的支持，環境運動也開始和其他社會運動聯盟。藉由社會運動部門水平的聯繫，美濃反水庫運動成功地吸引更廣泛的群眾參與，包括小區運動者、客家文化運動者，甚至獨立的搖滾樂藝術家。美濃反水庫運動透過各種管道散布信息，反水庫聯盟在1990年代成功地展現出強大的反對輿論。當時反水庫運動的基本想法即是，「要避免過去反核運動中與民進黨的聯盟」。因此，反水庫運動堅持保持自主性，不再與民進黨掛鈎，使得該運動開展出全新的運動策略。
持續發生的環境抗爭、專業參與與群眾路線的二元策略，以及政黨色彩的降低，這些特質展現出民主化時期裡臺灣環境運動的新面貌。在這個時期裡，運動者竭盡所能地讓他們抗爭的聲音可以被聽見，環境運動也隨著這些努力，制度化成為臺灣公民社會的重要部門。
四、2000年-2004年：民進黨當局的吸納
「政府」自主性的弱化
2000年的臺灣歷經了一場政治變天，經由人民的選擇，執政大權轉為民進黨的陳水扁。從威權到民主，「政府」自主性必然有所減弱，因為周期性的選舉迫使任何執政者都要接受民意的考驗。在臺灣，國民黨向來是與「政府」合而為一的，因此儘管選舉在1990年代變得激烈了，仍能維持其決策的自主性。儘管種種「金權政治」的現象開始浮現，但這無損於國民黨「政府」對於經濟政策的推動。然而，政黨輪替後，新接手的民進黨顯然無法延續過去「政府」的強勢作風，無論在政治的擬訂或執行上，「政府」的自主性都受到嚴重的削弱。面對龐大的反對黨，民進黨「政府」不得不在政策上節節讓步。在民進黨主政時期，「政府」自主性的弱化來自於三個成因。首先，民進黨未能掌握「國會」的多數席位。當2000年「總統」大選結束時，民進黨在立法院的席次不到三分之一。儘管2001年與2004年的「立法委員」選舉，民進黨席次漸增，但是執政的泛綠陣營仍然沒有掌握過半的席次。其次，民進黨「政府」出現了嚴重的政策協調問題。過去民進黨黨內習慣公開而明顯的異議表達方式，也使得「政府」施政看似缺乏一致性。而且，民進黨政治精英與多數國民黨籍的行政官員彼此存有意識形態的衝突，也更加突顯出政策協調的問題。例如在環境爭議案中，財經官員把一些信息私自對外透露，或是強烈表達支持開發案。最後，2001年臺灣的經濟狀況出現前所未有的嚴重衰退，日益攀高的失業率牽制著民進黨「政府」的政策選項，因此，改革的訴求被擱置一旁，民進黨「政府」仍然將經濟發展作為主要施政訴求。
民進黨「政府」執政下的「政府」自主性的弱化，最明顯的例子就是2000年-2001年核四爭議案。廢除核四廠是陳水扁競選期間的主要政見之一；在執政後，廢核四卻遭到「立法院」反對黨的強力杯葛。在2001 年2月，民進黨「政府」不得不撤回廢核四的決策，恢復興建。此外，看似較不具爭議性的棲蘭山檜木林保育也遭到相同的困境。馬告國家公園的設置同樣也是陳水扁的競選政見之一，然而在原住民與反對黨陣營的聯手反對之下，馬告國家公園的預算在2003年1月被「立法院」擱置。這些政策上的挫敗，顯示出民進黨「政府」無能去執行他們的環境承諾。
各種反對環境保護的反制運動(countermovements)也在政黨輪替後出現，他們的動員也更進一步弱化了「政府」的自主性。在2000年至2004年，接受補貼的電動機車業者、養豬業者、二仁溪畔非法廢五金工廠業者以及塑料業者，分別發起了動員，以反制環保署的相關政策。這類的反制運動是到了民進黨「政府」執政後才出現的現象，儘管他們不見能夠完全實現運動目標，但是他們的集結與動員，卻使得政策過程更為冗長，並且需要節節讓步。
總結來說，民進黨「政府」不但無法實現原有的環境改革主張，同時也越來越無法處理資本家施加的壓力。因此，「政府」長期陷在環境運動與資本家的拉扯戰爭之間。
政策參與管道的開啟
在上一個階段，政策參與的管道已經有局部性的開啟；等民進黨上臺後，這些管道更顯得暢通。陳水扁任命林俊義為首任民進黨「政府」的環保署署長(2000-2001)，由於他以往的運動參與背景，許多環境運動者也進入環保署。這些環境運動者開始有機會參與當局行政體系的運作，並且得以獲得「政府」決策時的第一手數據。除了政務官的任命外，民進黨「政府」也設置許多政策決策委員會，並開放給環境運動者參與。2001年時，環保署改變環境影響評估委員的甄選辦法，環評委員改由專業協會、學術界與公民團體推薦參與。同時，具有環境保護經驗且曾參與非政府組織的環境運動者，亦可以申請參與。
「國家永續發展委員會」是「政府」體制內最高層的環境政策單位，這個委員會設置於1997年，當時是為了應付國際環境管制潮流對島內的衝擊，委員會的成員一開始只限於官員和學者參與，排除環境團體的加入。2002年時民進黨「政府」打破「永續會」過去成員組成的傳統，指派8個具有代表性的民間環境團體擔任成員，其中多數都是有經驗的環境運動者。此外，在2001年，由於廢核四的失敗，民進黨「政府」為了安撫環境團體，成立非核家園倡導委員會，並邀請環境運動者加入。這是環境團體第一次得以在中央當局體制內進行反核運動，矯正平衡過去長期以來在國民黨當局主導下的核能發電論述。
儘管環境團體進入政策決策管道，獲得局內人的地位，這並不意味著他們可以主導環境政策，從許多方面都可以看到他們在環境政策影響的局限。首先，雖然環境運動者可以進入到環保署，但是相較於向來強勢的財經相關部門，環保機關仍顯得相對居於次位。其次，國民黨籍的官員並不一定熱心支持若干環境運動者的作為。如此一來，程序的參與不代表可以直接促成立即而明顯的政策轉向。即便如此，環境團體仍獲得難能可貴的參與經驗，並且學到如何以不同的管道推動他們的環境主張。
政治聯盟的喪失
環境團體與民進黨的聯盟關係自1990年代開始逐漸疏離，2000年後隨著民進黨執政，而且越來越靠攏資本家，兩者的政治聯盟關係也隨之崩解。
歷經廢核四案的風波之後，民進黨「政府」更趨保守傾向，並且開始轉而強調經濟復甦，社會改革的議題則是被擱置在一旁。在2001年8月，民進黨「政府」召開經濟發展諮詢會議，期望藉此凝聚各界對經濟發展的共識。在經發會的籌備階段，許多企業家對環境法規，如環評制度，以及山坡地、林地開發禁令多有批評。這些意見都被納入經發會的共識，民進黨「政府」也宣示落實執行。被排除在經發會之外的環境團體，自然對會議的結果不以為然，而且也高分貝地批評其反環境的結論。
經發會結束後，2001年8月環保署著手修改環評制度，為了使環評更具有效率，法定程序改為更簡單與標準化。2001年9月，為了讓紡織整染業能留在臺灣，環保署也放寬了廢水的排放標準。顯然地，為了刺激經濟發展，民進黨「政府」放棄過去對環境保護的承諾，轉而推動較少環境管制的經濟發展政策。
隨著2004年「總統」大選來到，民進黨「政府」開始針對經濟蕭條的鄉村地區打出「建設牌」，藉由經濟開發的承諾來吸引選票。2003年花蓮縣長補選舉時，民進黨「政府」重新提出，在東部山區建設蘇花高速公路的構想，此一提案當然招來環境團體的強烈批評。隨後，民進黨「政府」又提出「新十大建設」政策藍圖，為競選連任鋪路。過去，國民黨慣常以開發建設案來吸引選票，如今民進黨「政府」也把經濟發展優先的論述作為選舉戰略。民進黨的「新十大建設」的提案，不意外地引發了全島環境團體的抗議。隨著民進黨執政路線的保守化，原先的政治聯盟也跟著解組。在失去執政之後，國民黨也以投機主義方式參與社會抗爭。國民黨為了羞辱民進黨政府，帶領泛藍陣營進行抗爭若干議題，例如大學學費高漲、教師組工會以及失業勞工等，舉凡可以打擊執政黨的議題都被國民黨所使用。不過，國民黨對環境議題不改一貫保守立場，在核能發電、森林保育以及蘇花高速公路等重大爭議上，仍維持反環境的態度，因此，環境團體也和國民黨之間依舊保持冷淡的關係。
環境運動的吸納
民進黨的執政帶來了環境團體的身份改變，從政策管道的局外人轉變為局內人。儘管民進黨在「國會」裡已不再事事支持環境團體，然而民進黨「政府」對程序性改革，有效地將環境團體整合進入當局體制。2000年以後的環境抗爭案件明顯地減少。環境團體一旦進入體制，意味著運動策略的改變，改以協商、遊說與體制內施壓的方式為主。舉例來說，在2001年，爭取馬告國家公園的檜林保育方案時，環境團體成功地獲得當局實質的讓步，包括擴大馬告國家公園面積，並且建立原住民的共管機制。這個保育運動之所以成功，並不是因為環境團體訴諸大型的示威遊行，而是環境團體勤走高層，拜訪民進黨的高層官員，才使得他們的訴求被接受。
在政策管道的開放下，反核人士也開始提倡替代性能源的採用。2001年7月他們舉辦了一場大型的新能源研討會，廣泛地邀請了當局官員參與，當時這個會議的籌劃者認為，當局官員應該被重新教育，因此這個會議即是要提供替代能源的新信息，扭轉官員們過去一面倒擁抱核能的態度。2002年，環境團體結合了新能源業者、官員和學者成立了一個準官方的組織，該組織的目標就是推動再生能源的使用與技術發展。
此外，環境團體與當局之間合作的結果之一，即是政策決策過程的透明化。環境運動者不再被當局視為是滋生事端的抗爭者，而是環境治理方面值得信賴的夥伴，例如某一環境團體就接受環保署委託，向工廠倡導最新的土壤汙染防治法。教育部也將一些環境教育相關的工作，委託給臺灣環境保護聯盟在校園內進相關的訓練。
雖然環境團體整合到「政府」體制內所引發的爭議不斷，但卻也開啟了環境團體發聲的新管道。借用Charles Tilly的話來說，環境團體經由制度化與低成本方式，使用「政府」資源，逐漸成為所謂「政體成員」(polity member)。
結論
本文探討環境運動在過去20年來，在政治轉型中所扮演的角色。但環境運動並非只是被動地反映政治風向的風向球，環境抗爭的浮現，迫使政治精英需要做出某些抉擇，而這些決定帶來了日後重大的影響。在1980年中期，環境運動喚起了反對陣營的重視，環境運動的遍地興起，使得初成立的民進黨採取支持環境保護的立場。1980年代末期日益激進的環境運動，也迫使國民黨一改過去對社會運動的容忍做法。環境團體對民進黨的背書，在某種程度上協助了民進黨在1992年選舉的勝利，並且促成國民黨保守勢力的撤退。這些例子顯示一點，社會運動對政治環境所造成的衝擊是存在的，儘管它往往是間接的，而且是非預期的。
顯然地，環境運動在臺灣的政治轉型過程中，扮演了重要的角色。在2000 年的政黨輪替後，環境團體不但獲得正當性，而且也進入「政府」體制，取得程序性的權力。然而，在2008年後，臺灣再度歷經一次政黨輪替，重新取得執政權的國民黨又是如何處理這些新開啟的環境決策管道，仍有待觀察的。
[作者簡介]何明修，臺灣大學社會學博士，美國紐約大學社會學傅爾萊特訪問學者，現為南華大學應用社會學系副教授，是《綠色民主：臺灣環境運動的研究》一書的作者。
題圖：臺灣的反核運動。
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