《行政處罰法》的第四章是關於行政處罰管轄和適用的規定。執法人員要開始認真關注了。
新《行政處罰法》第二十二條是對行政處罰地域管轄的規定。
第二十二條 行政處罰由違法行為發生地的行政機關管轄。法律、行政法規、部門規章另有規定的，從其規定。 「違法行為發生地」管轄的原則沒變。
這一原則看起來簡單，說起來複雜。全國人大常委會法工委編著的《行政處罰法釋義》，對「違法行為地」作廣義解釋，包括違法行為著手地、經過地、實施（發生）地和危害結果發生地。
全人常法工委的釋義，雖然沒有法律效力，但影響力很大。
然而，太寬泛的理解，可能帶來太多有管轄權的行政機關。對同一事務能管的行政機關多了，職責交叉重疊、相互推諉扯皮現象就多。而且有權力就意味著有責任。在能力不匹配的情況下，權力太多並不見得是件好事。
違法行為發生地管轄原則可以有例外。
對地域管轄的例外，現行《行政處罰法》的規定是「法律、行政法規另有規定的除外」。但新《行政處罰法》給了部門規章調整地域管轄規則的權力。
交通運輸執法對象的一大特點是流動。隨著網絡的普及，特別是移動網際網路平臺的出現，管轄問題日趨複雜。部門規章在地域管轄方面應該有所作為。
新《行政處罰法》第二十二條是全新條款，賦予鄉鎮、街道部分行政處罰權。
第二十二條 省、自治區、直轄市根據當地實際情況，可以決定將基層管理迫切需要的縣級人民政府部門的行政處罰權交由能夠有效承接的鄉鎮人民政府、街道辦事處行使，並定期組織評估。決定應當公布。
承接行政處罰權的鄉鎮人民政府、街道辦事處應當加強執法能力建設，按照規定範圍、依照法定程序實施行政處罰。
有關地方人民政府及其部門應當加強組織協調、業務指導、執法監督，建立健全行政處罰協調配合機制，完善評議、考核制度。
這一條爭議比較大，修訂草稿也是幾經修改。
行政處罰權下移到基層鎮街，是部分地區基層治理的需要。儘管有《關於推進基層整合審批服務執法力量的實施意見》這樣的文件要求，但行政處罰權力通過怎樣的方式下放、當前基層鎮街是否已經具備了綜合執法的能力，尚存爭議。
我國上千年來都是「皇權不下縣」。鄉鎮一般也就從事些公共事業發展、便民服務、日常巡查、糾紛化解、配合執法等工作。部分地區鎮街受委託從事與行政處罰相關的一些簡單事務，沒什麼問題。但把行政處罰權普遍下移，而且是權力的正式劃轉，這就需要慎重。
因此新《行政處罰法》為這一權力劃轉設置了條件，提出了要求。
交通運輸領域行政處罰權當前沒有大面積集中劃轉到鎮街。交通運輸行政執法力量下沉，一般也是採取派駐執法隊伍到鎮街的方式；部分地區交通運輸執法權力下放，通常也還是由縣級交通運輸部門委託鎮街執法。
新《行政處罰法》這裡只是權力縱向配置開了個口子，並無改革目標和要求。實施起來也還得實事求是。
新《行政處罰法》第二十五條解決兩個以上行政機關都有管轄權情況下的管轄問題。
第二十五條 兩個以上行政機關都有管轄權的，由最先立案的行政機關管轄。
對管轄發生爭議的，應當協商解決，協商不成的，報請共同的上一級行政機關指定管轄；也可以直接由共同的上一級行政機關指定管轄。
為解決管轄爭議，新法有三個遞進的方式：
一是先立案管轄。兩個以上行政機關都有管轄權的，誰先立案誰管轄。這也是法院對管轄的處理原則。
二是協商管轄。兩個以上都有管轄權的行政機關發生管轄爭議的，應當協商解決。
三是指定管轄。管轄爭議協商不成的，由共同的上一級行政機關指定管轄。當然上一級也有權直接指定。
這裡是新《行政處罰法》第一次提及「立案」。
交通運輸部門一直以來對不大重視立案工作。也難怪，現行的《行政處罰法》中就沒有「立案」一說。實際立案工作非常重要。立案是行政處罰案件啟動的標誌。立案後才有案件。
新《行政處罰法》第二十六條規範行政協助。
第二十六條 行政機關因實施行政處罰的需要，可以向有關機關提出協助請求。協助事項屬於被請求機關職權範圍內的，應當依法予以協助。
各行政機關有各自的職能、各自的任務，這就往往形成各自為戰的局面。而當前日益複雜的行政管理工作，需要各部門相互協作。
新《行政處罰法》的規定很清晰：一是需求機關可以發出請求；二是被請求機關應當協助。
以往部門間協作，較多的是提請共同的上級進行協調，或者託熟人憑關係。這些渠道都不夠穩定、可靠，缺少制度性的保障。
新《行政處罰法》施行後，對被請求機關而言，只要是在職權範圍的事項，行政協助就是義務。
交通運輸部門在執法中也有大量事項需要其他機關的協助。有了這一規定好辦多了。當然，這是個互惠的規定，權利義務對等。交通運輸部門也可能成為被請求機關，要協助其他機關工作。
新《行政處罰法》第二十七條是行刑銜接的規定。
第二十七條 違法行為涉嫌犯罪的，行政機關應當及時將案件移送司法機關，依法追究刑事責任。對依法不需要追究刑事責任或者免予刑事處罰，但應當給予行政處罰的，司法機關應當及時將案件移送有關行政機關。
行政處罰實施機關與司法機關之間應當加強協調配合，建立健全案件移送制度，加強證據材料移交、接收銜接，完善案件處理信息通報機制。
根據《行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》，行政執法機關對涉嫌犯罪案件應移送不移送、逾期不移送的，是要被問責的，甚至可能是刑事責任。
新《行政處罰法》新規定了由司法機關向行政機關反向移送案件的機制。
雙向移送有助於加強行刑協作，對違法行為形成無縫銜接的制裁。
或許有朝一日，交通運輸部門接到法院或公安的來函：「現將XXX涉嫌非法經營案移送貴局，請依法給予行政處罰。附案卷一份」……這就是白撿了個案子。
新《行政處罰法》第二十七條第二款對「違法所得」做了解釋。
第二十八條 行政機關實施行政處罰時，應當責令當事人改正或者限期改正違法行為。
當事人有違法所得，除依法應當退賠的外，應當予以沒收。違法所得是指實施違法行為所取得的款項。法律、行政法規、部門規章對違法所得的計算另有規定的，從其規定。
將「沒收違法所得」當作一種行政處罰本來就存在相當大的爭議。既然針對的是「違法所得」，那麼沒收就應該屬於對違法行為一種糾正。而行政處罰減損的應當是當事人的合法權益，罰沒的財產是當事人的合法財產。在新《行政處罰法》明確了行政處罰的定義後，還把「沒收違法所得」行為歸入行政處罰，確實有點不好理解。當然，既然法律作了規定，那也只能執行。
問題是，何為「違法所得」？怎麼認定、計算？
現行《行政處罰法》只是規定了「沒收違法所得」行政處罰種類，而沒有對「違法所得」進行解釋。行政執法實踐中就出現了各機關作出各式各樣的解釋。其中原國家工商總局2009年的部門規章《工商行政管理機關行政處罰案件違法所得認定辦法》位階最高。而交通運輸部好像還未對本部門認定「違法所得」作過指導。
在刑事領域也是如此。違法所得如何計算沒有統一、權威的規定。各種觀點爭論陷入混亂。
歸納起來，「違法所得」的認定有兩種基本觀點：一種可稱為「總額說」，認為違法所得是違法行為的全部收入；一種是「淨額說」，認為違法所得是違法行為獲得的利益。在中間地帶還夾雜了很多其他觀點。
新《行政處罰法》奉行總額主義：違法所得是指實施違法行為所取得的款項。
按這種認定，違法所得數額較高。再根據一些罰則規定處違法所得數倍的罰款，將使得罰沒收數額大增。
雖說是加大了對違法行為的打擊力度，但合理性問題也會凸顯出來。例如，根據《價格法》，經營者未按照價格主管部門的規定明碼標價，就要「沒收違法所得」。如少了張價籤，並不存在價格欺詐，這就要沒收全部營收，似乎過於嚴苛。
在執法實踐中，違法所得的計算往往比違法行為的定性要困難得多。按照「總額說」，違法所得的計算相對簡單。但辦案人員要查實也絕非易事。所以很多行政處罰決定書中都會帶上一句「當事人違法所得無法核算」「無法認定當事人違法所得」……
這是帶有執法風險的，因為很可能會有較真的監督機關會認為辦案人員沒有窮盡調查手段，違法所得沒做到「顆粒歸倉」，涉嫌玩忽職守。
新《行政處罰法》授予部門規章對違法所得計算的規定權。交通運輸部應通過制定規章對違法所得的計算作出一些具體規定，既規範沒收違法所得處罰，也促進執法效率的提高，並且也是對執法人員的保護。
新《行政處罰法》第二十九條是「一事不再罰」的規定。新法加了一句「同一個違法行為違反多個法律規範應當給予罰款處罰的，按照罰款數額高的規定處罰」，明確了「擇一從重」處罰原則。
第二十九條 對當事人的同一個違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰。同一個違法行為違反多個法律規範應當給予罰款處罰的，按照罰款數額高的規定處罰。「一事不再罰」原則看似簡單，但實際上有多種情況情形可以分析。二十多年來這一原則引起了不少討論，在執法和司法實踐中也有不同的觀點。
在此不多討論「一事不再罰」，說說「擇一從重」。
「擇一從重」原則雖然首次出現在新《行政處罰法》，但實際並不新鮮，在行政執法實踐中早已開始實施。
如果一個行為違反多個法律規範，僅一個行政機關有管轄權，該行政機關擇重處罰相當容易。
但如果兩個以上行政機關都有管轄權，而且適用不同法律規定實施處罰，那根據最先立案的行政機關管轄原則，先立案行政機關已經開始辦案。這一管轄原則與「按照罰款數額高的規定處罰」可能存在衝突。
還有些制度安排，似乎不是很符合這一原則。例如在公路超限超載治理中的聯合執法。當事人的違法超限超載行為，同時違反了《公路法》和《道路交通安全法》。兩法均設定了罰款處罰，《公路法》規定的罰款數額總體上高於《道路交通安全法》規定的罰款數額。根據「擇一從重」原則，應按照《公路法》及《超限運輸車輛行駛公路管理規定》的規定處罰。而公安機關交通管理部門可給予其他處罰或者對駕駛員扣分。但現行的聯合執法模式剛好相反。
新《行政處罰法》將現行《行政處罰法》規定從輕、減輕或者不予行政處罰的第二十七條進行拆分。第三十二條規定的是行政處罰的從輕、減輕。
第三十二條 當事人有下列情形之一，應當從輕或者減輕行政處罰：
（一）主動消除或者減輕違法行為危害後果的；
（二）受他人脅迫或者誘騙實施違法行為的；
（三）主動供述行政機關尚未掌握的違法行為的；
（四）配合行政機關查處違法行為有立功表現的；
（五）法律、法規、規章規定其他應當從輕或者減輕行政處罰的。
新法增加了「受人誘騙」「主動供述行政機關尚未掌握的違法行為」兩種從輕減輕情形，總體上有利於行政機關行使自由裁量權。
新法還授權規章對從輕或者減輕行政處罰作出規定，這將使得部門在行政處罰中更為靈活，更有效地實施法律行政法規。
新《行政處罰法》新增一條，細化了不予處罰的規定。
第三十三條 違法行為輕微並及時改正，沒有造成危害後果的，不予行政處罰。初次違法且危害後果輕微並及時改正的，可以不予行政處罰。
當事人有證據足以證明沒有主觀過錯的，不予行政處罰。法律、行政法規另有規定的，從其規定。
對當事人的違法行為依法不予行政處罰的，行政機關應當對當事人進行教育。
現行《行政處罰法》關於「違法行為輕微並及時糾正，沒有造成危害後果的，不予行政處罰」的規定保留，新《行政處罰法》又對不予處罰新增了三個方面的規定：
一是「首違不罰」。
二是無主觀過錯不罰。
三是處罰可免，教育難逃。
先看看「首違不罰」，或者「首錯免罰」。
為落實「放管服」改革，優化營商環境，各地的執法實踐已經走在立法前了。「首次輕微違法行為容錯不罰」，「輕微違法行為告知承諾」，「包容免罰監管機制」，「微違法行為不予處罰、一般違法行為從輕減輕處罰」等等早已遍地開花。浙江、遼寧等地的交通運輸領域已經推開。
新《行政處罰法》的「首違不罰」有兩個前提：危害後果輕微，及時改正。
同時「首違不罰」也屬於行政機關的自由裁量範疇。為規範「首違不罰」，已試行地區紛紛採用清單制管理，這有利於執法人員準確把握不罰的標準。今年的1月20日，國務院常務會議還提出在稅務執法領域研究推行「首違不罰」清單制度。
新《行政處罰法》第三十三條第二款「無主觀過錯不罰」是全新的規定。
主觀過錯是不是行政處罰的構成要件？這是個長期爭議沒有定論的問題。
主流的觀點是行政處罰不問主觀狀態。只要客觀上有違法行為，就可以給予行政處罰；而另一種觀點是，當事人沒有主觀過錯，就不應給予行政處罰。
當前的法律法規規章很少將主觀因素作為行政處罰的必備要件。只要客觀上違反行政管理秩序、構成違法行為，就可以推定其主觀上存在過錯。
既然法律無明確要求，執法人員也就不會在執法過程中過多考量當事人的主觀因素。行政執法是講求效率的。要費時費力去探究當事人違法時的心理狀態、主觀動機，不僅執法資源不允許，執法水平可能也跟不上。
細讀新《行政處罰法》關於主觀過錯的規定，有三點需要注意：
一是主觀過錯既包括故意也包括過失。如果當事人的違法行為系未盡到法定注意義務導致，至少主觀上存在過失。
二是無主觀過錯要當事人自己舉證。行政機關要證明當事人存在違法行為，但無需證明當事人存在主觀過錯。無主觀過錯，需要當事人自己拿出足夠的證據。這也是一種舉證責任倒置。
三是當事人的證據由行政機關認定。當事人提交的證據是否足以證明自己無主觀過錯，應由行政機關認定。行政機關認為證據不足，無主觀過錯的事實不成立的，照罰不誤。
新《行政處罰法》這一規定，也提醒交通運輸部門執法人員：
一是對有「故意」或「明知」作為構成要件的行政處罰，需要對當事人的主觀狀態進行必要的分析。例如對出租汽車駕駛員「故意繞道」，就要排除掉客觀因素，得出當事人系有意識選擇不合理路線多收運費的結論。
二是在行使行政處罰自由裁量權時，要考慮當事人主觀惡性。很多行政機關在規範行政處罰裁量權時，都將主觀狀態與違法情節、採用手段、危害程度等一起作為裁量的因素。
三是要更加重視當事人的陳述申辯。當事人一般會在行使陳述申辯權以及聽證時提交主觀無過錯的證明。要充分聽取當事人意見，認真進行覆核。事實成立的，予以免責。
新《行政處罰法》第三十四條，是關於行政處罰裁量基準的規定。
第三十四條 行政機關可以依法制定行政處罰裁量基準，規範行使行政處罰裁量權。行政處罰裁量基準應當向社會公布。
裁量權作為行政權的核心。建立行政處罰裁量基準或者量罰標準制度，是規範行使行政處罰裁量權的主要內容。各地實施這一制度已經多年。交通運輸部十年前就印發《關於規範交通運輸行政處罰自由裁量權的若干意見》，要求制定交通運輸行政處罰裁量標準。一些先行先試地區則更早。
新《行政處罰法》對裁量基準的制定主體未做規定。交通運輸部是要求省級交通運輸主管部門制定。省級以下部門應該可以進行補充、細化，但不宜與省級制定的基準相牴觸。
新《行政處罰法》對部分嚴重違法行為延長追責期限。
第三十六條 違法行為在二年內未被發現的，不再給予行政處罰；涉及公民生命健康安全、金融安全且有危害後果的，上述期限延長至五年。法律另有規定的除外。
前款規定的期限，從違法行為發生之日起計算；違法行為有連續或者繼續狀態的，從行為終了之日起計算。
交通運輸領域似乎沒怎麼涉及。對於一些破壞交通基礎設施的違法行為，不太可能過了二年五年才發現；而對於「黑車」非法經營一類的違法行為，幾年內沒發現，說明當事人已經金盆洗手了。沒有翻舊帳的必要，而且也幾乎沒有查實的可能。
第三十七條 實施行政處罰，適用違法行為發生時的法律、法規、規章的規定。但是，作出行政處罰決定時，法律、法規、規章已被修改或者廢止，且新的規定處罰較輕或者不認為是違法的，適用新的規定。
這基本上移植了刑法的適用原則。行政處罰中大量規則都是如此。
這一規則實際早已在適用。如今我國處在一個不斷改革的階段，法律法規規章立改廢頻繁。這一條規定還是很有必要。
與此相關的一項原則是，實體從舊，程序從新。
新《行政處罰法》對行政處罰無效的情形做了具體規定。
第三十八條 行政處罰沒有依據或者實施主體不具有行政主體資格的，行政處罰無效。
違反法定程序構成重大且明顯違法的，行政處罰無效。
下列三種情形，行政處罰無效：
第一種是行政處罰沒有依據。
第二種是實施主體沒有資格。
第三種是違反法定程序構成重大且明顯違法。
《行政處罰法》頒布施行二十餘年，前兩種情形已經不多見了，但也沒有杜絕。前不久湖北黃岡24戶居民網購冷凍豬肉被罰，就沒有法定依據。處罰決定被撤銷。在交通運輸領域，遼寧某地的「交通運輸事業發展服務中心」對無證網約車實施處罰，就被法院認定無行政主體資格。
現實中遇到最多的是第二款中的第三種情形。具體情況各種各樣，不一而足。
這一款也告訴我們，違反法定程序不必然導致行政處罰無效。只有構成「重大」「明顯」的違法的，行政處罰才構成無效。一般非重大、不明顯的程序違法，行政處罰有效。當然如果進入了行政訴訟，行政機關敗訴是大概率事件。
記得幾年前社會各界極為關注「雲南網約車第一案」，因為證據登記保存清單上日期的瑕疵，法院判決確認違法。但交通行政處罰決定沒有被撤銷。「黑車」司機以及很多媒體都很不解，紛紛質問昆明市交通局「敗訴了怎麼不退還罰款？」
其實他們應該學學《行政訴訟法》。現在還可以學學新《行政處罰法》。