財政學基礎理論探索之路
——人民大學財政學前輩學術思想擷英
人民大學財政學專業開設於1950年，期間名師輩出，以實事求是之學風，探財政運行之規律，問津治理，發揚理論，推動了有中國特色的財政學建設。在人大財政專業開設70周年之際，特將各學術前輩關於財政基礎理論的著述整理推送，以饗讀者。
陳共（1927年-）生於遼寧省蓋州市，曾就讀於東北大學，1948年秋季赴解放區正定華北大學學習和工作，1950年轉入中國人民大學學習和工作。1972-1978年在北京經濟學院期間曾任經濟研究所所長兼黨總支書記。1978年中國人民大學復校後曾任財政系副主任、主任，校黨委委員，校學術委員會委員。
原編者按：
近年在財政學界展開了一場關於「公共財政」的爭論，開始僅限於學術爭論，可是現在已經同實際工作密切聯繫起來，甚至涉及到我國財政工作指導思想的問題，因此已經不可等閒視之，實有深化探討之必要。作者以自己視角對該問題，進行了較為深入的探討，認為當我國財政應適當集中財力，振興財政，強化其在社會主義經濟下的職能，而「公共財政」則不完全適合中國國情。本刊登出該文旨在引起理論界和實際部門對「公共財政」問題的深入思考。
「公共財政」一詞，財政是主語，公共是定語，所以考察公共財政的來源，先要考察財政的來源。我國使用「財政」一詞，如今已經習以為常了。不過，「財政」一詞出現在中文詞彙中至今已有百年歷史了。據考證，清朝光緒二十四年，即1898年，在戊戌變法「明定國是」的詔書中就有「改革財政，實行國家預算」的條文，這是在政府文獻中最初啟用財政一詞。財政一詞的使用，是當時維新派在引進西洋文化思想的指導下，間接從日本「進口」的，而日本的「財政」就是來自英文Public Finance一詞。孫中山先生在辛亥革命時期，宣傳三民主義曾多次強調「財政」改革，清廷被推翻成立民國政府時，主管國家收支的機構命名為財政部，西方國家相應的機構英文Treasury一詞本來的意思是金庫或國庫，在我國也譯為財政部。40年代中華書局出版的《詞海》對財政一詞作如下解釋：「財政謂理財之政，即國家或公共團體以維持其生存發達之目的，而獲得收入、支出經費之經濟行為也。」應當說，這個解釋基本上是正確的，顯然這是從英文Public Finance譯為中文的引入的概念。以上一段話旨在說明，財政一詞，經歷一百年的歷程，目前在中文詞彙中以及實踐中，已經是一個含義十分明確且沒有什麼疑義的詞語，比如，管理國家收支的工作名之曰財政工作，管理機關名之曰財政部、財政廳、財政局等，已經約定俗成，為社會所公認。
「公共財政」也是來自英文Public Finance一詞，該詞譯為中文有意譯和直譯兩種譯法。如前所說，按中文中已經約定俗成的譯法應譯為財政或財政學，有人則直譯為公共財政，還有人譯為公共財政學。所謂直譯實際上也並非直譯。比如，Finance一詞可以譯為金融、融資、財務等，如果將Public Finance直譯為公共金融，在中文中不存在這個詞；如果直譯為公共融資，尚可理解，即為國家或政府融資的意思；如果直譯為公共財務，則會曲解了原意，因為在中文中「財務」與「財政」兩個詞語的含義有明確的區分，財政是指理國家之財，財務是指理企業之財，在英文中企業財務是Business Finance一詞。因此，如下的推理是完全合乎邏輯的，即將Public Finance譯為「公共財政」，「公共」二字是多餘的，至於譯為「公共財政學」，更是畫蛇添足，只好以不倫不類來形容了。以上是從Public Finance一詞的譯法上的不同來考察的。
但是，一些學者堅持譯為「公共財政」的實質，恐怕不在於譯法的不同，而是認為「公共財政」和財政原本的含義就是不同的。這裡可能有不同的想法，據我的推測，不外出於以下三種理由：一是在過去的計劃經濟體制下，譯為「公共財政」，可能在於說明，它是資本主義財政，是為資產階級服務的財政，是非生產性財政，以與社會主義財政相區別。這裡隱含的意思，是把「公共財政」作為一種財政類型來看待的。其實財政學作為一門學科以及財政作為理國家之財的工作，在這一點上沒有社會主義與資本主義的區別，至於社會主義財政與資本主義財政、發達國家財政與發展中國家財政以及不同國家的財政之間的區別，主要體現在其內容上，而不在於名詞。二是在當前社會主義市場經濟體制下，可能有人認為，只有「公共財政」，才能體現市場經濟下財政的內涵，才能建立符合市場經濟的財政類型，才能將財政改革導致正確的方向。果真如此麼？其實，主張「公共財政」的同志，有的人十分熟悉而有的人可能不是十分熟悉西方財政學或財政類型的發展趨勢。如果說「公共財政」一詞還有什麼可取之處，那就是它倒是可以表示亞當·斯密時代的財政的內涵。然而作為財政學目前已經被公共經濟學所代替，作為財政類型早已是過時的概念了。這些同志是否想到，且不說「公共財政」本來就是「拿來主義」，那麼主張實行「公共財政」，是否意味著拿來的卻是人家要拋棄的、已經過時的東西！三是自改革開放以來，我國預算內收入佔GDP的比重已經降到10%左右，財政工作處於消極被動的地位，被形象地喻為「吃飯財政」，而有的人可能認為市場經濟下的財政就應當是這樣的，即認可當前財政現狀的合理性，而且認為西方國家的「公共財政」就是這種財政類型，因而引入「公共財政」為「吃飯財政」尋求理論依據。其實，從西方國家現代財政的地位與作用來看，說它是「吃飯財政」類型，則純屬一種誤解。我認為，以上三點理由，對發展財政理論，對指導財政工作實踐，都是不可取的。對第一個理由不必再多說了，對第二、第三個理由，有必要在下面進一步加以闡明。
當年，恩格斯曾經指出是亞當·斯密的《國民財富的性質和原因的研究》創立了財政學（即Public Finance）。斯密的經濟觀和國家觀是大家所熟悉的，主張靠「看不見的手」自動調節經濟，國家只作為「守夜人」。《國民財富的性質和原因的研究》的第五篇專門研究財政問題，標題是「論君主或國家的收入」，其中主要內容是研究稅收理論和國債理論，關於國家的費用列出了國防費、司法經費、公共機關費用和公共工程費用，關於公共工程他指出「除上述國防及司法行政兩方面所必需的公共設施和公共工程外，主要為便利社會商業，促進人民教育的公共設施和工程。」（見商務印書館出版1974年中譯本，下卷284頁）。薩繆爾森在他1976年出版的《經濟學》第十版中，對當時的財政學有如下一段評論：「四十年以前，經濟學教科書中關於財政學的一章讀起來還像是亞當.斯密時代寫出的。從1776年到1929沒有什麼看得出來的進步。」馬斯格雷夫1959年出版的《財政學原理：公共經濟研究》中也說：「有些偉大的經濟學家——著名的有李嘉圖、魏克塞爾、埃奇沃斯和庇古——研究了稅收理論，卻很少涉獵公共支出理論。」由此看來，在自由資本主義時期，當時的財政學是建立在亞當·斯密的經濟觀和國家觀的基礎之上的，因而將Public Finance一詞譯為「公共財政」，不論是作為財政學還是作為財政的一種類型，倒是名符其實的。
然而，隨著資本主義進入壟斷的時期，西方經濟家已經察覺到過去的財政學的內容不能令人滿意，早已開始醞釀建立一門名曰公共經濟學（Public Economics）或公共部門經濟學（Public Sector Economics）代替財政學。自從資本主義進入壟斷階段之後，特別是經歷了30年代大危機和羅斯福新政的實施以及「凱恩斯革命」，政府的經濟活動大為擴展，過去的所謂「公共財政」越來越不能充分解釋當代出現的新現象和新問題。這是「公共財政」轉向公共經濟學的歷史背景。至於理論方面，20世紀初逐漸形成的福利經濟學和隨後的凱恩斯主義，已經為公共經濟學提供了理論基礎和方法論。但直到馬斯格雷夫於1959年出版《財政學原理：公共經濟研究》才首次引入公共經濟學概念，隨后冠以公共經濟學名稱的著作陸續出版。值得注意的是，馬斯格雷夫在該書的序言中對公共經濟學和「公共財政」看法說了段話：「的確，我一直不願意把本書看作是對「公共財政」理論的研究。……最好把本書看作是對公共經濟（Public Economy）的考察。若是仍用一般常用的標題，那只是為了避免讀者感到陌生稱謂的緣故。」當然，不在於稱謂的改變，而在於內容發生了時代性的變化。公共經濟學主要是充實和增添了以「公共物品」為基礎的支出理論，如公共物品的均衡模型、公共物品的最佳提供、成本—效益分析、公共定價、公共選擇理論，還有社會保障制度和財政政策等，同時，在這本書中首次提出了市場經濟下財政的「三大職能」學說，即資源配置職能、收入分配職能和經濟穩定職能。
依我看來，公共經濟學或公共部門經濟學這一段稱謂也未必是十分確切的，因為財政部門不過是諸多公共部門中的一個公共部門，而公共經濟學的內容並沒有超越財政學所能容納的內容，並沒有論及其他公共部門的經濟和管理問題，實際上是給財政學冠上一個「大帽子」。不過，如果我們從另一個角度來理解，這裡倒是反映了西方經濟學者對「公共財政」一詞的不滿意和嫌棄。從內容來看，公共經濟學實際上是名曰「公共財政」的財政學的深化和發展。如果用中文詞彙來表達，「公共財政」的財政學是傳統財政學，公共經濟學則是現代財政學。因此，不論發展財政理論還是推進財政改革，當前值得我們吸收和借鑑的不是「公共財政」，而應是公共經濟學或公共部門經濟學的內容。正是基於這個理由，我才在前面說了一句不太好聽的話：拿來「公共財政」，豈不是揀起了人家將要拋棄的東西！
理論是來自於實踐，反過來又指導實踐。從財政類型的角度看，「公共財政」到現代財政，是經濟發展的必然結果。為了準確地確定社會主義市場經濟下財政的地位和作用，有必要考察一下「公共財政」向現代財政發展的實踐過程。自由資本主義時期，西方國家財政支出佔GNP的比重還較小，以後年代才逐步加大，進入本世紀20年代和二次世界大戰後兩個時期，加快的速度十分明顯。如美國全部財政支出佔GNP的比重，1890年為6.5%，1902年為了7.3%，1940年為17.6%，1980年33.1%，目前相對穩定在37%上下。這表明政府介入和幹預經濟力度的加大，表明政府經濟職能以及與之相適應的財政職能的強化。財政支出規模的擴大和支出結構的變化相伴隨的。支出結構的變化，突出的表現在經濟性支出和福利性支出二者的關係上。經濟性支出的比重，在經濟發展的一定階段仍是上升趨勢，當經濟發展達到相當發達階段以後，為了維護社會安定，福利性支出的比重迅速上升，並居於主導地位，而經濟性支出的比重則相對下降。如美國經濟服務和運輸兩項支出合計佔民間支出（扣除國防支出）的比重，1902年為36.3%，1940年上升為50.7%，1950年下段為34.6%，1980年為16.5%。特別值得注意的是，其中一般行政支出從總體上說是一種下降趨勢，如美國從1902年的15.2%下降到1980年的5.1%（以上數字見中國財政經濟出版社1987年中譯本《美國財政理論與實踐》146、147頁）。因而說西方國家的現代財政是非生產性財政是不準確的，說是「吃飯財政」類型更是不準確的。目前發達國家財政支出中經濟性支出仍佔有一定的比重，從不同類型國家的橫向比較來看，按經濟類目分類的中央財政支出中的資本支出，工業國佔6%，中等收入國家佔23%，低收入國家佔16%；按職能類目分類的中央財政支出中的經濟服務支出，工業國佔10%，中等收入國家佔25%，低收入國家佔26%（請參見《[世界銀行]1998世界發展報告》）。
我國自改革開放以來，預算內財政收入佔GDP的比重逐年下降，以至降到10%的最低點，財政收入拮据，支出安排捉襟見肘，財政職能被肢解、被代替、被削弱，財政在宏觀調控中無所作為。從這個意義上說，實施積極的財政政策無疑是一種有所作為的政策，是財政職能的強化，是財政在宏觀調控中的作用的強化。但是，用「公共財政」則不能說明積極的財政政策的積極意義。眾所周知，亞當·斯密主張平衡財政，力主通過節約有所結餘，用於彌補發生戰爭等突然事件造成的虧空，避免發行公債。李嘉圖的「等式定理」對國債的態度更為明朗，他認為當前以國債代替稅收籌資，會造成未來稅收的增加，其增加的價值恰好等於當初減少稅收的價值，因而發行國債對宏觀經濟毫無意義。而現代財政學則完全不同，是建立在現代經濟學原理的基礎上，運用現代經濟學原理恰恰可以說明實施積極財政政策的積極意義。對此，有必要簡略加以說明。
現代經濟學認為，GDP可以從產品流量和收入流量兩個方面核算，為了簡便我們不考慮進出口因素，兩種核算將構成如下的恆等式：C+I+G=C+S+T（1）。
以上恆等式左邊表示產品流量，按最終產品的支出分為消費支出C、投資支出I、政府購買性支出G；右邊表示收入流量，分為消費C、儲蓄S、政府稅收收入T（扣除轉移支付）。該恆等式涉及三個部門，即家庭、企業和政府，為了說明財政和家庭、企業之間的關係，可以通過消項和移項得出如下恆等式：T-G=S-I（2）。
以上恆等式中T-G為財政赤字，S-I為社會儲蓄大於社會投資的差額，該式表明財政赤字只要是由社會儲蓄淨餘額來彌補，就不會破壞恆等式（1），也就是說，仍可保持社會總需求和社會總供給的平衡。恆等式說明現代經濟學的一條原理：財政平衡、財政赤字和財政結餘，都是「相機選擇」的財政政策的手段，這些手段恰恰體現了財政在宏觀總量調控中的作用。這次增發1000億國債是面向國有商業銀行的，實際上是通過銀行為媒介，用的是居民和企業的淨儲蓄。雖然增發國債本身是擴張性的，但只要銀行控制好貨幣供給量的「總閘口」，保持社會總需求與社會總供給大體平衡，就不會導致通貨膨脹。政策實施的結果，刺激了社會需求，拉動了經濟增長，而且從宏觀調控的總目標看，和中長期的適度從緊的財政政策和貨幣政策並不矛盾。
此外，關於財政職能的概括，「公共財政」與現代財政學也有根本的差別。亞當·斯密當初提出國家三種義務，即國家三種職能：一是保護本國安全，不受外來侵略；二是設立公法行政機構，維護社會秩序；三是建立並維護某些公共機關和公共工程。總之，政府和財政不需要介入和幹預經濟。現代財政學則認為，現代經濟必須從「市場失靈」出發界定政府職能和財政職能，政府和財政要介入市場在資源配置上「失靈」的領域，主要是提供「公共物品」，同時必須調控市場分配不公和周期波動的固有缺陷，因而將財政職能概括為三大職能：資源配置、收入分配和經濟穩定。這種財政職能的概括，對我國實行的社會主義市場經濟來說是再恰當不過了。社會主義市場經濟，就是在國家宏觀調控下使市場在資源配置上起基礎作用，這裡有兩層意思：一是市場不能配置所有資源，需要政府介入；二是需要國家的宏觀調控，市場經濟才可能正常運行。這次積極財政政策採取的各項措施，都是實現這三項職能的有力手段。比如，增發1000億國債，用於加快基礎設施的發展，這本是財政的配置資源的職能，是其他部門不能替代的，而且是一種通過結構性調整帶動經濟增長的措施，這是財政的經濟穩定和發展職能。
也許提倡在中國實行「公共財政」的同志的本意是讓財政退出競爭性資源領域。一般來說，這種指導思想是符合社會主義市場經濟要求的，但結合我國當前實際，有些問題也值得認真思考：其一，主張財政退出競爭性投資領域，從發展方向來說是對的，但只要明確社會主義市場經濟下的財政職能就可以了，也不必將已經約定俗成為大家所熟悉的財政概念改為「公共財政」。按我的看法，改用「公共財政」，不僅是使財政退出競爭性投資領域，同時也否定了發行國債的必要性，否定了國家幹預經濟的必要性，否定了實行積極財政政策的必要性。其實，根據現代財政理論，一般而言，財政也是不參與競爭性領域。如前面所說，現代財政理論是從政府與市場的關係來界定政府職能和財政職能，競爭性領域通過市場配置可以實現效率，政府和財政自然可以不參與，而政府和財政的配置職能是彌補「市場失靈」，滿足社會公共需要，提供「公共物品」，其中包括基礎設施。其二，財政退出競爭性領域作為發展方向是對的，但不能不考慮我國當前的實際，主要是我國經濟在相當長的時期內仍處於發展中階段，面臨著艱巨的結構性調整任務，而實行市場經濟國家的經驗證明，結構性調整不可能靠市場自發來實現，靠銀行貸款和部門收費或建立部門基金都會造成不良的後果，只有發揮財政的資源配置職能才是正確的途徑。這個道理，從當前啟動並財政運用側重政策，加快基礎設施發展的實踐，已經得到證明。其三，所謂競爭性領域也要作具體分析，諸如鋼鐵、煤炭、化工、鐵路、民航以及高新技術等支配國民經濟命脈的基礎產業部門，既具有壟斷性，又具有一定的競爭性，在我們這樣一個資本市場不發達的國家，也只能通過發揮財政的配置資源的職能，才能得到加速發展。第四，我國競爭性部門的大中型國有企業，過去和現在都是國家財政收入的主要來源，當然這些企業的出路是實行股份制改造，面向市場，但這要有一個過程，當前國家只索取不返還，撇開不管，將不利於增強這些企業競爭能力，將不利於這些企業的生存和發展，這裡也需要財政在資本金投入方面或實施某些優惠政策給以支持。
總之，我認為，當前我國財政的關鍵，是採取有力的措施，適當集中財力，振興財政，充分發揮並強化財政在社會主義市場經濟下應有的職能，而實行「公共財政」並不能解決這些問題，也不能達到黨中央提出的振興財政的目標。
根據以上的理由，我冒昧地喊一聲：「公共財政」再議緩行！
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收一問，支一問，政府行為敞開門。
財一評，政一評，國家治理那邊行。