財政學基礎理論探索之路
——人民大學財政學前輩學術思想擷英
人民大學財政學專業開設於1950年，期間名師輩出，以實事求是之學風，探財政運行之規律，問津治理，發揚理論，推動了有中國特色的財政學建設。在人大財政專業開設70周年之際，特將各學術前輩關於財政基礎理論的著述整理推送，以饗讀者。
安體富：中國人民大學財政金融學院首任院長、教授、博士生導師。享受國務院政府特殊津貼。享受國務院政府特殊津貼。曾任教育部高等學校經濟學學科指導委員會委員，中國財政學會副會長，中國稅務學會副會長和學術委員會副主任。現任中國稅收教育研究會名譽會長。1996年入選英國劍橋傳記中心《國際名人錄》，2002年獲寶鋼優秀教師獎。
引言：
我國公共財政的構建已進入運作實施階段，然而在財政學界，對這一問題卻仍存在激烈爭論，且反對者居多。相對實踐來說，理論研究明顯滯後。因此，弄清何為公共財政，為什麼要在我國構建公共財政和如何構建我國公共財政的基本框架等問題，是非常重要的。
什麼是公共財政，它的涵義是什麼？這可以從三個方面來理解。
（一）「公共財政」就是財政，而財政從來都是國家（或政府）財政。這裡主要是個翻譯的問題。因為不同國家語言表達不一樣，有時找不到相互對應的詞彙。英文「Public Finance」中，Finance是個多義詞，可翻譯為「財政」、「財務」、「資金」、「金融」等，為了使詞義明確，只有加上Public進行修飾、限制，才能成為「財政」，否則會含混不清。事實上，「財政」一詞在中國的使用只是近代的事情。中國古代稱財政為國用，國計，度支等。據考證，「財政」一詞是日本人從英文「Public Finance」中翻譯來的，於19世紀末傳入中國。後來又有人將其直譯為「公共財政」。可見，「財政」與「公共財政」對應的英文詞彙是同一個「Public Finance」。其實，財政同微觀經濟主體的企業財務和家庭財務相對比，本來就是「公共的」，因此，在「財政」一詞前再加上「公共」二字，是同義反覆。總之，從上述情況看，「財政」、「公共財政」、「國家（政府）財政」是相同的概念，沒有什麼區別。問題在於，在我國改革開放之前，人們習慣上把資本主義社會的財政稱為「公共財政」，而把社會主義財政稱為國家財政，是生產建設性財政。這樣一來，約定俗成，公共財政就成了資本主義財政的代名詞，自然，兩者之間就有了根本的區別。
（二）公共財政屬於公共經濟，是其核心內容。一般認為，市場經濟的主體有三個：企業、居民和政府。作為市場經濟主體的政府，指的是政府的經濟活動，即政府經濟，又稱公共經濟或公共部門經濟。而與之相對應的以企業和居民為主體的經濟活動，則稱為私人經濟。公共經濟為社會提供公共產品，私人經濟為社會提供私人產品。顯然，在這裡公共經濟與私人的區分不是以所有制為標準，而是以不同經濟主體的經濟活動的不同特徵為標準。在市場經濟條件下，經濟活動都是圍繞著資金運動即資金的籌集與運用展開的。具體地說，企業的經濟活動主要表現為企業的收支活動，居民的經濟活動主要表現為居民的收支活動，政府的經濟活動主要表現為政府的收支活動。而政府的收支活動就是財政。因此，財政即公共財政是政府經濟即公共經濟的主要內容。當然，在不同歷史時期，隨著政府職能範圍的變化，（公共）財政的內容也必然隨之變化。本世紀初，特別是30年代經濟大危機以來，政府經濟行為有了很大的擴展，即從單純財政收支行為擴大到對整個市場經濟的管理和調節，以及擴大到直接介入生產領域，形成一定規模的公共生產部門。同時，隨著本世紀以來許多經濟學新領域的開拓，特別是宏觀經濟學和福利經濟學的發展與成熟，到本世紀60年代，便出現了原有財政學的新拓展，即出現了公共經濟學。與傳統的財政學相比，公共經濟學更注重財政收支對整個經濟產生的影響，同時也更全面採用了現代經濟分析方法。就研究的內容來看，公共經濟學除了研究財政收支本身以外，還注重研究公共經濟部門存在的必要性和合理性及其職能範圍，公共部門定價，公共支出效益分析，政府對經濟的管理和調節等。
這裡需要特別指出，在西方，公共經濟學的出現並不意味著是對公共財政（學）的否定，那種認為似乎公共財政只存在於自由資本主義時期、公共財政學只存在於亞當·斯密等古典經濟學派的著作中的看法，顯然是不正確的。第一，這與目前各國的現實情況不符。到目前為止還沒有看到哪個國家的財政部改成了公共經濟部。因而研究政府財政活動的財政學也沒有必要非改成公共經濟學不可。第二，公共經濟學的研究只是本世紀60年代才開始的事情，雖然在這之後有不少《公共經濟學》論著問世，但佔主流的仍然是《公共財政學》。直到目前為止，西方最新版本的《公共財政學》仍大量出版發行，並被高等學校作為教科書廣泛採用。第三，在《公共財政學》與《公共經濟學》的關係上，「由於政府的財政收支行為仍然是公共部門的主體，因此財政學依然是公共經濟學的核心內容。」事實上，當代（公共）財政學研究的內容與傳統財政學相比，已經有了很大的不同，而與公共經濟學相比則大同小異。正因為如此，華格納和羅森曾指出公共財政學是公共經濟學的另一名稱。最近臺灣出版的林華德所著《當代財政學》中也指出：「由於當代財政學之研究，系站在社會福利的立場，以政府的角色來探討社會資源之運用，從而把《財政學》視為《公共經濟學》亦無不可。」因為「當代財政學探討的內容以公共經濟事務為核心」。第四，如前所述，公共財政即財政，如果認為公共財政已經過時，那是否意味著我國的財政也應改名換姓了。顯然，這是大家所不同意的，當然這並不是說現在的財政和財政學的內容與過去相比沒有發生變化。上述情況，類似於改革開放以來國內雖出版了一些《廣義財政學》、《財政經濟學》之類的論著，但並不能因此否定或取代《財政學》的地位。
（三）公共財政實質是市場經濟財政。長期以來，我國財政學界一直把「公共財政」視作資本主義財政的代名詞而與我國社會主義的國家財政相區別。當然，由於社會主義國家的政治經濟制度不同於資本主義國家，必然帶來兩種財政反映的社會經濟關係性質等方面的差別，這可另當別論。但是如果從經濟運行的角度來看，大家又都承認資本主義經濟是成熟的市場經濟，經濟決定財政，建立在資本主義市場經濟基礎上的公共財政當然是市場經濟財政。
公共財政實質上是市場經濟財政，突出表現在公共財政理論的核心是市場失靈論。公共財政理論認為，在市場經濟條件下，社會資源的主要配置者是市場，而不是政府。只有在「市場失靈」的領域，政府部門的介入才是必要的，這即是說，「市場失靈」決定著公共財政存在的必要性及其職能範圍。市場失靈表現在許多方面，諸如提供公共產品、糾正外部效應、維持有效競爭、調節收入分配不公、穩定經濟等，在這些領域市場是無能為力的，這就需要政府介入，需要財政發揮作用。這些都是近些年來我國財政學界所熟知的，並且大多數學者都認為西方公共財政關於公共產品和市場失靈的理論對我國有借鑑意義。既然公共財政實質上是市場經濟財政，因此提出要在我國建立公共財政的基本框架，實質上就是要建立市場經濟財政的基本框架，只是用「公共財政」的提法可以把目標說得更鮮明、準確而已。黨的「十四大」以來，財政學界一直在探討財政的轉軌問題，即由過去的計劃經濟財政轉向市場經濟財政。因而如果提出要在我國建立市場經濟財政，恐怕很少會有人出來反對，那麼為什麼把「市場經濟財政」換成「公共財政」的提法會引來如此激烈的爭論，難道西方的公共財政不是市場經濟財政嗎？看來問題還是出在認為「公共財政」是資本主義玩意兒,這裡有個姓「資」姓「社」的問題。有的財政學者就是用資本主義國家的統治與剝削以及「羊吃人」的資本主義發家史來批判公共財政的。這是驢頭不對馬嘴，把不同層次的問題給混淆了。
其實，根據鄧小平同志對市場經濟的論述和黨的十四大提出在我國建立社會主義市場經濟體制的決定之後，應該說這一問題已經解決。因為市場經濟、計劃經濟，是資源配置方式的不同，不是經濟制度的不同。所以，既然是方法的問題，就沒有姓「資」姓「社」的社會屬性問題。鄧小平在南巡講話中談到，「社會主義的市場經濟方法基本上和資本主義相似」。比如，市場的主體、客體、範圍，市場競爭的法則，市場經濟是個開放系統，現代市場經濟是宏觀調控下的經濟等，都是共同的。這些都是市場經濟的共性。正由於市場經濟具有共性，決定著西方公共財政的理論和實踐對我國有借鑑意義。當然，各國的市場經濟由於其運行的政治經濟制度和生產力發展水平的不同而各具特點。從而，也決定著各國的「公共財政」都有其本身的特點。
二、構建我國公共財政的目的是解決財政職能錯位的問題
財政的職能範圍決定於政府的職能範圍，而這二者都是以一定條件下的經濟體制為前提的。
眾所周知，在計劃經濟條件下，資源的配置是由統一的計劃決定的，而計劃是由政府來制定。政府的職能無所不包，它融社會行政管理職能、經濟管理職能和所有者職能於一身，全國就像一個大工廠，企業就像一個生產車間，人財物，供產銷由政府按高度集中統一的計劃進行管理。在這種體制下，財政不過是執行資金分配計劃的出納，它並沒有多大的能動性。但就資金分配這個方面來看，財政又是代表政府行使職能，其範圍也是無所不包，由此形成的財政職能範圍大而寬，幾乎囊括了再生產的各個環節，覆蓋了政府、企業、家庭在內的所有部門的資金收支活動。也正因為此我們曾習慣地將計劃經濟體制下的財政稱之為「生產建設」財政，並視之為社會主義財政的優越性。
改革開放以來，伴隨著整個經濟體制的改革，財稅體制及其制度也進行了改革，基本上打破了原來的高度集中的統收統支的體制，為向市場經濟過渡創造了條件。但在改革的過程中，也帶來了一些嚴重的問題，一是財政收入佔GDP的比重大幅度下滑，財政處於十分困難的境地，以至於連「吃飯」都成了問題；二是財政的職能被肢解，政府各部門自立章法，自收自支，使得預算外資金和制度外收入極度膨脹，同時也使得財政的宏觀調控能力十分微弱；三是分配秩序紊亂，動搖著財政分配的基礎。這些問題集中反映了在財政轉軌的過程中，財政職能的定位問題尚不明確，存在著職能錯位問題。
財政職能的錯位與否，只能以經濟的市場化改革為標準，即在市場經濟條件下，社會資源的主要配置者是市場，而不是政府，只有在「市場失靈」的領域，政府部門的介入才是必要的。據此分析，現階段，財政職能的錯位（包括越位與缺位）表現在各個方面，就財政支出內容來看主要有：
（1）行政和國防支出。這是財政的傳統項目，似乎不存在錯位問題。其實不然。在計劃經濟條件下，由於政府職能過大過寬，特別是經濟管理部門直接管理企業，使其機構臃腫，人員過多。帶來行政經費支出膨脹。這一問題至今未能解決，並一直呈上升趨勢。行政經費支出佔財政總支出的比重，由80年代初期的7%左右，上升到1995年的15%。這可以視為越位。另一方面，我國實行公務員制度後，薪金沒有提高，難以達到「養廉」水平，以至以權謀私，設租尋租現象泛濫；公檢法等維護社會秩序和保護市場經濟正常運行的部門，由於經費供給不足而不能正常開展工作。這些應視為缺位。國防支出也存在類似問題。
（2）科教文衛支出。在知識經濟時代，科技和教育的發展特別重要，但其財力保障問題應區別對待。目前的情況是，需要由政府提供支持以彌補市場不足的基礎科研、基礎教育和衛生防疫等，財政的供應是明顯缺位的。而另一方面對應用性研究、非義務教育、一般性文藝團體等，又存在財政包得過多，彌補市場過度的越位問題。
（3）經濟建設支出。在市場經濟條件下，並不要求財政完全退出經濟建設領域，而是要根據政府與市場的分工，相應調整財政支出結構，要有進有退。現在的問題是，一方面財政對「市場失靈」的基礎設施、基礎產業、環境保護和公益部門的投資不足，制約了經濟的發展；另一方面，對競爭性行業仍有較多參與，政企不分，國家財政與國有企業財務不分的問題尚未得到根本解決。
（4）福利保障性支出。社會保障和福利支出是現代市場經濟的「內在穩定器」。在發達國家的財政支出中一般佔30%-50%，在發展中國家也都佔到20%左右，而我國財政支出中用於這方面的支出還不到2%，社會保障的主要部分是在財政收支之外，這已成了向市場經濟過渡的嚴重障礙。
上述財政「越位」和「缺位」問題的存在表明，我國經過20來年的財政體制改革，雖然取得了巨大成績，但尚未轉到市場經濟的軌道上來。現在提出要在我國建立起公共財政的基本框架，其核心就是解決財政職能的錯位問題。
構建我國公共財政的基本原則，就是以「市場失靈」為標準，凡是市場能解決的，財政就應退出；凡是市場不能解決的，財政就應介入。由於各個國家市場化的程度不同，有些領域市場與非市場的界限並非那樣固定和清晰，上述原則還需要具體化。聯繫我國的國情，財政可以介入以下領域：一是市場完全失靈的領域，如社會治安、行政管理和國防等，這是財政活動的最基本的領域；二是通過市場能夠解決但解決得不好的事項，這通常是指那些提供「準公共產品」的領域。這些領域財政和市場都可以介入，究竟誰介入，要以效率為標準；三是市場能夠解決但解決得很慢的事項，如高新技術產業、高風險產業等。
根據上述原則，可對我國現有的財政職能事項逐一鑑別、篩選，在此基礎上進行重新界定，以構建我國公共財政的基本框架。上述原則中，第一項內容即行政和國防支出是清楚的，這裡僅就後兩項內容作些分析。
（一）關於科教文衛事業。這個領域中的相當一部分屬於企業部門和家庭部門的事務，是可以由市場來解決的，其經費顯然無須由政府完全包下來。具體來看：（1）科學研究事業。其中，基礎研究屬於公共產品範疇，其成果為社會所共享，不能作為商品出售，其經費應全部由財政負擔；應用性研究，其成果能夠直接運用於生產和生活，在專利制度下可以作為商品出售，不僅費用可以得到補償，還可能盈利，財政不應負擔其經費，或酌情負擔一部分，予以補助。這類單位應予轉制。（2）教育事業。從總體上說，教育是一種「準公共產品」，即同時具有公共產品和私人產品的特性。具體來看，基礎教育（即義務教育），基本上屬於公共產品，它可以提高全民族的素質，整個社會成員都可以從中受益，其經費應全部或絕大部分由財政提供。高等教育，是一種「準公共產品」，而更多地帶有私人產品的特性，受高等教育的人在我國是少數，他們可獲得更大發展的機會，從而有較好的工作崗位，較高的收入水平和較好的生活條件。據此，高等學校可以由政府來辦，也可以由私人來辦。政府辦的大學也應該收費，財政只應負擔其一部分經費。職業教育和崗位培訓，屬企業部門和家庭部門的行為，財政不應將其納入自己的職能範圍。總之，在市場經濟條件下，除了基礎教育之外，應把教育作為一個產業來辦，這樣才能帶來教育的大發展。（3）文化事業。其中，經營性文化事業單位，如文藝團體、劇場、影院等，應實行企業化經營管理，財政不應該負擔其經費；對公益性事業，如圖書館、博物館、文物保護等，其服務不宜作為商品進入市場，財政應保證其經費供給。（4）衛生事業。其中，涉及全社會利益的社會防疫保健事業，應由財政提供經費；屬於職工個人的醫療保健費用，應從職工個人工資中給予補償，財政可以通過組織實施社會保障事業給予一定的補助；各類醫療機構應實行企業化管理，自收自支，自求平衡。政府應對藥品和醫療收費價格予以監督管理。
（二）基本建設投資。在市場經濟條件下，投資主體多元化是必然的，總體來看，應以企業部門和家庭部門投資為主，政府投資只能是輔助和補充。政府投資的領域應限於：（1）行政、國防和政府經營的文教事業等非生產性基建投資；（2）公共設施和公用事業，環境保護；（3）基礎產業、風險大的新興產業等。除此以外，以盈利為目的的一般競爭性行業，財政應予退出。
（三）社會保障事業。社會保障是市場經濟正常運行的外部條件，也是一個重要的「內在穩定器」。從世界各國的經驗來看，應由政府出面來組織實施。不過，其性質同教育一樣屬於「準公共產品」，其資金來源不能由財政統包下來，而應由政府、企業和個人共同負擔。籌集的社會保障基金，應編制收支預算納入國家預算管理。
（四）財政與國有企業的關係。在市場經濟條件下，財政與國有企業之間的關係表現在以下三個方面：（1）國有企業的利潤分配實行稅利分流。國家可以政權身份向企業徵稅，這對所有企業都是一樣的；國家可以所有者身份要參與國有企業的利潤分配，獲取利潤。（2）財政與企業財務分開。財政不再直接幹預企業日常和具體的財務管理活動，不再承擔彌補企業虧損的責任。財政的職責應限於：對企業財務進行規範、監督和管理，而這對所有企業都是一視同仁的。（3）國有資產管理。應保證國有資產的保值增值，要編制國有資本金預算，納入國家預算管理。
原文發表於1999年《當代財經》第9期，感謝關注！
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