法學匯】馬懷德：民法典時代的行政法回應

來源：2020年《人民檢察》第15期

民法典在中國特色社會主義法律體系中具有重要地位，其對行政法的發展及執法司法實踐將產生重大影響。行政法如何從依法行政、行政訴訟以及行政檢察監督等方面對接民法典？如何加快制定、修改相關行政法律法規，發揮綜合性法律規範在全面依法治國中的重要作用？為尋求答案，記者對中國法學會行政法學研究會會長、中國政法大學校長馬懷德教授進行了專訪。

民法典時代的行政法回應

中國法學會行政法學研究會會長

中國政法大學校長 馬懷德

推進民行銜接及融合發展

記者：當前社會關係日益複雜化、多元化，民事法律關係與行政法律關係經常交織在一起，出現民行交叉現象。如在保護產權、保護物權、保護公民個人信息、優化營商環境等方面，需要民法典和行政法互相配合、協同發力。民法典也為行政法留下「接口」，那麼行政法如何主動適應、對接民法典？

馬懷德：「法治興則國家興，法治衰則國家亂。」實施好民法典，需要進一步完善民法典涉及的行政法律制度，實現民法典和行政法的有效銜接。民法典雖然規定了部分行政法規範，但不是完整系統的制度規定，可謂留下了一個立法「接口」。行政法要回應好民法典的要求：

一方面，立法機關必須及時作出回應，在法律、行政法規、規章中進一步細化，改革和完善相關制度，以便更好地實施民法典。比如，民法典規定，對於高空拋物行為由公安等機關負責調查。這實際上是要求行政機關履行行政法職責，所以需要行政法律法規對此作出相應規定。再如，動產抵押、婚姻登記、建築物住宅的續期、政府協助設立業主大會和選舉業主委員會、個人信息保護等方面，行政機關承擔了大量行政職責和義務，需要制定或者修改相關行政法律法規予以回應。如果民法典為行政立法留下空間，而行政法卻沒有及時跟進，那麼民法典的實施就會受到影響。

另一方面，即使民法典只保留相關原則性規定，未作明確的行政法制度安排，行政法也可以主動調整，以便更好地實施民法典。比如，民法典強調保護產權、優化營商環境，但沒有更為具體細緻的規定，究竟如何操作實現？這就需要通過行政法來具體安排。為此，應當加強同民法典相關聯、相配套的行政法律法規制度建設，修改完善相關行政法律法規和司法解釋。對於同民法典規定和原則不一致的有關規定，應抓緊清理，予以修改或者廢止。

民法典與行政法應當相互配合，協同發力。公民個人權利的實現，必須依靠包括民法、行政法等在內的公法與私法交融的綜合性法律，而非僅僅依靠單一的私法或者公法規範。以個人信息保護為例，這部分內容屬於民法範疇，當個人信息受到侵犯時，可以通過向法院提起訴訟制止侵權行為或者獲得賠償。但是，當對個人信息權利的侵犯嚴重到一定程度時，就構成了對公共秩序的違反，需要行政權力介入並加以防範，即進行個人信息保護的執法或司法，追究相關人員的行政或刑事責任。可以看到，在保障個人權利實現、維護社會秩序的過程中，需要行政法主動適應、對接民法典，讓兩者相互銜接，交叉融合，而非各行其道。

平衡個體需求與公法秩序

記者：曾引發熱議的地攤經濟對現有的行政法秩序帶來較大的挑戰，有觀點認為，這涉及行政法的核心問題——先有生活，還是先有管理？民法典時代，行政法如何平衡個體生活需求與公法秩序？

馬懷德：隨著公法、私法的交融，行政法中行政權的強制性逐漸走向人性化，行政機關與行政相對人之間的不對等關係開始趨向平等化。民法典的頒布為行政法注入了更多的生活氣息。現以地攤經濟為例，分析在民法典頒布後，行政法如何協調個體生活需求與公法秩序之間的矛盾。

2020年全國兩會期間，李克強總理在答記者問時提到「以流動攤位帶動就業」。地攤經濟雖然在便利市民生活，解決低技能人員就業等方面有著獨特的優勢，卻存在佔道經營、影響市容、難以管理等問題。這構成了民法典背景下地攤經濟的個體需求和公法秩序之間的矛盾，行政法需要對此作出回應。

在民法典1260個條文中，沒有關於地攤經濟的直接規定。但是民法典是「以人民為中心的法典」，旨在保障人民群眾日益增長的物質文化需求得到滿足，且民法典第一條規定了「根據憲法，制定本法」。我國憲法規定了公民的基本權利，包括「中華人民共和國公民有勞動的權利和義務。國家通過各種途徑，創造勞動就業條件……」，這為地攤經濟提供了基礎性法律依據。民法典第一百零九條規定「自然人的人身自由、人格尊嚴受法律保護」，是對人身自由、人格尊嚴予以整體性與兜底性保護的規定，可從根本上闡釋「擺地攤自由」的正當性，應當得到行政法的尊重和保護。

行政機關應以行政法規定的職責、權限、程序等為前提，充分認識地攤經濟對於市民生活就業的重要意義，尊重和保障民法典規定的公民的人身自由和人格尊嚴。既要充分提供、科學劃定地攤經營者的經營時空範圍，主導建立地攤經濟信息平臺，引導廣大經營者合法有序經營，同時積極配套水電、環衛、交通疏導等公共服務；又要對佔道經營、影響市容、商品質量、環境汙染等難以管理的問題依法予以查處；還要防止針對地攤經營者的過度執法、以罰代管、歧視排擠，在保障基本管理效能的同時減少經營者面臨的行政收費、檢查負擔以及處罰風險。總之，行政機關對於民法典規定的對公民人身自由、人格尊嚴的尊重和保護，對於公民個體生活需求的規範和引導，應嚴格遵循依法行政原則，做到「法定職權必須為，法無授權不可為」。

以民法典為契機推進依法行政

記者：如何以民法典頒布及以後的實施為契機，大力推進法治政府建設，提高依法行政能力和水平？

馬懷德：習近平總書記強調，各級政府要以保證民法典有效實施為重要抓手推進法治政府建設。這就要求行政機關規範行政許可、行政處罰、行政強制、行政徵收、行政收費、行政檢查、行政裁決等活動，提高依法行政能力和水平。實施好民法典是全社會的事情，黨政機關同樣有義務遵守執行，要以民法典實施為契機大力推進法治政府建設。行政機關在民法典實施中應當進一步理順公權與私權的邊界，把握好義務主體和國家行政管理主體的雙重角色，大力推進法治政府建設。

在民法典實施過程中，行政機關具有以下兩種角色。第一，作為民法典規範的義務主體，要自覺遵守、嚴格執行法律規範，履行好法律規定的政府行政職責和行政職權。第二，作為國家行政管理主體，要堅持以人民為中心的發展思想，充分認識和尊重民事主體的各項權利，維護其合法權益。

以民法典為標尺做強行政檢察

記者：最高人民檢察院檢察長張軍強調，以民法典為標尺，加強行政訴訟檢察監督，助推法治政府、法治社會建設。您認為檢察機關應當如何對標民法典，做強行政檢察？

馬懷德：作為「社會生活的百科全書」的民法典，對「四大檢察」「十大業務」賦予了更多內涵，提出了更高要求。

第一，推動行政機關積極履行保護公民、組織民事合法權益的法定職責。民法典中有不少關於行政機關履行職責的規定。有的條文直接規定行政機關的職責，如民法典第一千二百五十四條關於高空拋物的調查中，新增公安等機關應當依法及時調查，查清責任人的規定，明確了公安機關的調查義務，也是要求公安機關履職的法律基礎。在由此引發的公安機關履職之訴的監督中，就要重點審查公安機關接警後是否及時履行民法典所規定的職責。對於不完全履職的，可以通過檢察建議等方式進行督促。有的條文是關於民法保護與行政保護的銜接。

第二，依法糾正行政機關作出的涉及民法典的違法行政行為。習近平總書記明確指出，各級政府不得違背法律法規隨意作出減損公民、法人和其他組織合法權益或增加其義務的決定。行政檢察要依法監督法院行政審判和執行，包括非訴執行活動，加強對行政行為合法性的審查和監督，對行政機關違背法律法規隨意作出減損公民、法人或者其他組織合法權益或增加其義務的決定依法提出監督意見。此外，還要加強類案監督，總結推廣經驗做法，針對普遍性、傾向性問題，進行重點關注和改進，促進行政機關提高依法行政的能力和水平。

第三，深入推進與民事爭議交叉的行政爭議的實質性化解。實質性化解行政爭議是新時期檢察機關的重點工作，是一項新的挑戰。在行政檢察監督中化解行政爭議時，要認識到當事人的訴求不僅包括行政爭議，更重要的是背後的民事爭議，在充分調查核實爭議事實的基礎上，以民法典規定的平等、自願、公平、誠信、公序良俗、綠色原則為指引，運用好民法典的相關規定，釐清爭議中各方主體之間的法律關係和應當承擔的法律責任，在民法典和行政法律規範的框架內促進行政爭議和民事爭議一攬子實質性化解，避免循環訴訟和「程序空轉」，減輕當事人訴累。檢察機關通過監督行政訴訟，既維護司法公正，又促進依法行政。

民法典對行政法法典化的啟示

記者：民法典為行政立法模式帶來哪些啟示？如果推進行政法法典化，有哪些路徑可行？

馬懷德：「立善法於天下，則天下治；立善法於一國，則一國治。」民法典的啟示意義在於法典制定的可行性、步驟安排、路徑選擇等。行政法法典化任重道遠，需要在行政法學基本概念明晰的基礎上，通過社會基本共識的逐步形成，實現行政法的體系化和科學化目標，迎接2035年法治國家、法治政府、法治社會的基本建成。

第一，民法典的編纂表明行政法法典化具有可行性。既然數量龐大的民事法律規範可以編纂為法典，那麼，把行政法律規範編纂成行政法典也是可行的，其也可以向著體系化方向發展。但是與民法相比，行政法範圍更廣、條文更多，在現有行政法體系中，目前已制定了200多部法律，700多部行政法規，9000多部地方性法規，6萬多部規章，涉及60多個領域，因此，行政法法典化的具體問題還要進一步研究。

第二，民法典「兩步走」的立法步驟對行政法法典化具有借鑑意義。民法典編纂採用了「兩步走」的形式，這種漸進式的立法方式值得行政法學學習。近年來，我國行政立法取得了巨大成就，已經滿足行政法法典化的條件，並且時機已經成熟，我們有機會成為世界上第一個制定行政法總則的國家。

第三，推進行政法法典化，可以先制定一部行政法通則或行政法總則。行政法通則的實質是簡明版的行政法法典，相當於民法通則，規範內容廣泛，但較為簡約。行政法總則和民法典中的民法總則類似，因此，其相當於行政法法典中的總則編。這兩種路徑的優點在於，既能夠規範一般行政法領域的基本和重大問題，又不會因為容量過大、規範事項過多而導致無法實現目標，另外，還有民法典的編纂經驗可供借鑑。總之，從目前的情況看，可以先制定一部行政法通則或行政法總則，建立整體性的實體和程序規則，為各類行政活動確立最低標準。因為對於法治政府建設來說，讓所有行政活動遵循法治原則、取得法律授權，並確保政府在法律範圍內活動是問題的關鍵。行政法總則或通則的制定，不僅會是中國行政法治的集大成者，也將為最終實現行政法法典化奠定基礎。