【要點提示】
公安機關在公安交通管理行政執法過程中製作的電子證據，在沒有其他證據予以佐證且沒有相反的證據予以推翻的情況下，可以作為公安機關認定交通違法事實的唯一定案證據使用。
【案例索引】
一審：深圳市羅湖區人民法院（2006）深羅法行初字第27號
二審：深圳市中級人民法院（2006）深中法行終字第399號
【案情】
原告：張懿
被告：深圳市公安局交通警察支隊羅湖大隊
廣東省深圳市羅湖區人民法院一審認定：原告於2006年3月9日17時06分在深圳市羅湖區雅園立交輔道駕駛粵B/3U693小汽車逆向行駛時，被被告執勤民警發現後用攝像機攝像取證。2006年3月13日，被告對原告做出RHR8698號《公安交通管理交通技術監控交通違法行為調查與告知筆錄》,告知了原告其實施逆向行駛交通違法行為的基本事實、擬做出的行政處罰、依據及原告享用的陳述和申辯權利。之後，被告向原告做出RHR8698號《公安交通管理交通技術監控交通違法行為行政處罰決定書》，該決定書內容為：「原告於2006年3月9日17時06分在雅園立交輔道駕駛粵B/3U693小汽車實施逆向行駛的交通違法行為。以上事實有相片、錄像等證據證明。根據《深圳經濟特區道路交通管理處罰條例》第17條第1款第（2）項的規定，做出罰款400元的處罰。當事人不服處罰決定的，可在六十日內向深圳市公安交通警察局提出行政複議申請。」2006年3月15日，原告按照該《決定書》的指示交納了罰款人民幣400元整。原告不服該處罰決定，向深圳市公安交通警察局申請行政複議。該局複議決定維持了上述處罰決定。原告在2006年4月19日收到行政複議決定後，於2006年4月26日向法院提起行政訴訟。
原告訴稱：原告在被告處被告知違反代碼為346的深圳經濟特區交通管理條例，被告對原告做出了罰款人民幣400元並扣3分的RHR8698號公安交通管理交通技術監控交通違法行為行政處罰決定書。原告不服該處罰，於2006年3月14日向深圳市交警局提起行政複議申請。交警局於2006年4月6日做出行政複議決定，維持了被告的行政處罰決定。原告認為，（1）被告作為唯一執法取證的相片是數碼照片，可以任意修改，根據《最高人民法院關於行政訴訟證據若干問題的規定》，不能單獨作為定案依據；（2）數碼照片作為電子證據，具有易變造性，且其原件不能為肉眼所見，顯示出來即為傳來證據，當事人提交的只能是複製品，被告以一張電腦列印的黑白複印件作為唯一定案依據，違反了《最高人民法院關於行政訴訟證據若干問題的規定》第71條有關無法與原件核對的複製品不能單獨作為定案依據的規定；（3）流動電子警察拍攝照片違反了行政處罰法以及公安機關辦理行政案件程序規定等規定的調查時辦案人員不得少於兩人，並表明執法身份程序，同時原告也對筆錄以及處罰書上蓋章人員的身份提出異議，要求到庭作證。被告的執法程序違反了公安部的相關規定，筆錄和處罰決定書是連體列印出來的，短短一分鐘原告無法申訴。此外，行政處罰罰款數額也違反了上位法《道路交通安全法》的規定，是無效的。因此，被告做出的該項行政處罰事實不清，證據不足，程序違法，是無效的，應予撤銷。原告的訴訟請求是：（1）撤銷被告2006年3月13日做出的RHR8698號行政處罰決定；（2）要求被告退回罰款人民幣400元，免於扣3分；（3）被告承擔全部訴訟費用。
被告辯稱：被告認為RHR8698號處罰決定認定事實清楚、適用法律正確、處罰程序合法，依法應予維持。公安交通管理部門在田貝一路的西端終點（文錦北路口）左轉進口處，設有由北往南禁止機動車通行的交通禁令標誌，並在雅園立交橋東側輔道往北至田貝一路的路面上劃設清晰醒目的交通指示線（由南往北方向的導向箭頭）。2006年3月9日17時06分，原告駕駛粵B/3U693小型客車從田貝一路駛至文錦北路口時左轉駛入雅園立交橋東側輔道，對禁止機動車通行的禁令標誌視而不見，對由南往北的導向箭頭視若無睹，強行往南行駛。正在雅園立交橋巡邏的被告執勤民警發現逆行的粵B/3U693小型客車後用數位相機即時拍照取證。2006年3月13日，原告到被告處接受調查。被告民警鐘民強、林榮華依法調查核實，並製作了調查筆錄，認定原告實施了駕駛機動車逆向行駛的交通違法行為，該行為違反了《深圳經濟特區道路交通管理處罰條例》第17條第1款第（2）項的規定。被告民警拍照的三張照片證實原告違法事實與原告調查筆錄情況相互印證，事實清楚，證據確實。原告「在法律上數碼相片不可作為唯一證據使用」等起訴理由無法律和事實依據，該理由不能依法成立。因此，被告認為原告的上述交通違法行為事實清楚。被告依據《深圳經濟特區道路交通管理處罰條例》第17條第1款第（2）項規定「超速行駛或者逆行倒退行駛的」「處400元罰款」，對原告做出罰款400元的處罰決定適用法律正確。《深圳經濟特區道路交通管理處罰條例》第27條第1款規定「市公安交通機關做出處罰決定前，應當告知當事人做出處罰決定的事實、理由和依據」。根據以上規定，被告民警在依法詢問調查並查明事實後書面告知原告違法事實、擬做出的行政處罰、處罰理由、依據及其依法享有的權利，聽取了原告的陳述、申辯。原告只辯解稱懷疑數碼相片的真實性。被告經覆核認為其申辯理由不能成立。遂根據其違法事實做出行政處罰決定書並宣告後送達原告，處罰程序符合前述法律規定，請求維持被告的處罰決定。
【審判】
廣東省深圳市羅湖區人民法院經審理認為，本案的爭議焦點為：（1）本案被告提供的數碼照片能否作為認定原告交通違法的定案證據；（2）被告做出的行政處罰程序是否合法；（3）被告做出的處罰數額是否違反上位法的規定，是否有效。根據《道路交通安全法》第114條的規定：「公安機關交通管理部門根據交通技術監控記錄資料，可以對違法的機動車所有人或者管理人依法予以處罰。對能夠確定駕駛人的，可以依照本法的規定依法予以處罰。」該規定實質上已經賦予交通技術監控記錄資料在交通行政處罰領域的法定證據效力，交通技術監控記錄資料可以作為公安交通管理機關認定交通違法行為的定案依據。流動電子警察作為公安交通管理機關進行交通行政執法的重要技術監控措施之一，其利用技術監控手段取得的記錄資料可以作為公安交通管理行政處罰的依據。本案被告提交的數碼照片系被告執勤民警在交通執法過程中利用數位相機攝取的，屬於交通技術監控記錄資料，基於執法主體的公職性和執法對象的不特定性，該證據具有較高的證明力，可以作為認定本案事實的唯一證據，有相反的證據足以推翻的除外。原告雖提出數碼照片易於修改且不留痕跡，但不能提供充分證據證明被告提交的數碼照片改動過，也不能提供其他證據推翻該證據。本院確認被告提交的數碼照片具有證據效力，可以作為被告認定原告實施交通違法行為的定案依據。被告做出的RHR8698號公安交通管理交通技術監控交通違法行為行政處罰決定，主要證據充分，認定事實清楚。原告認為該數碼照片不能作為認定事實的唯一證據、該行政處罰事實不清的主張理由不成立，本院不予採信。根據被告提交的RHR8698號《公安交通管理交通技術監控交通違法行為調查與告知筆錄》的記載內容以及本案出庭證人鍾民強、林榮華的證人證言，可以確認做出行政處罰的被告執法民警具有合法身份，且在調查時並未違反不得少於兩人的規定；同時，被告已在給予原告處罰之前書面告知了原告違法行為的基本事實、擬做出的行政處罰、依據及原告享用的陳述和申辯權利。被告做出行政處罰決定的程序合法。原告關於被告行政處罰程序違法的主張理由不成立，本院不予採信。被告據以做出RHR8698號《公安交通管理交通技術監控交通違法行為行政處罰決定書》的法律依據是《深圳經濟特區道路交通管理處罰條例》第17條第1款第（2）項。該項規定對駕駛機動車逆向行駛的，可處以人民幣400元的罰款。該罰款數額確實超出了《道路交通安全法》第90條規定的處罰幅度，但根據《全國人民代表大會常務委員會關於授權深圳市人民代表大會及其常務委員會和深圳市人民政府分別制定法規和規章在深圳經濟特區實施的決定》和《立法法》第81條第2款的規定，經濟特區法規根據授權對法律、行政法規、地方性法規作變通規定的，在本經濟特區適用經濟特區法規的規定。《深圳經濟特區道路交通管理處罰條例》屬於深圳市人大制定的經濟特區法規，它可以根據深圳經濟特區的實際對《道路交通安全法》做出相應變通的規定，在特區內實施。被告根據《深圳經濟特區道路交通管理處罰條例》做出的行政處罰雖然超出上位法規定的處罰幅度，但並不違反我國法律規定的法律效力層級原則，依法應屬有效。因此，被告做出的行政處罰適用法律正確。原告關於該行政處罰額度違反上位法規定、應屬無效的主張，本院不予採信。綜上所述，被告做出的RHR8698號《公安交通管理交通技術監控交通違法行為行政處罰決定書》，認定事實清楚，主要證據充分，適用法律、法規正確，程序合法，本院予以支持。原告要求撤銷該行政處罰並退回罰款人民幣400元、免於扣三分的訴訟請求理由不成立，本院不予支持。依照《最高人民法院關於執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第五十六條第（四）項之規定，判決駁回原告張懿的訴訟請求。
宣判後，原告張懿不服，向廣東省深圳市中級人民法院提起上訴。
廣東省深圳市中級人民法院經審理認為：被上訴人依法有權對違法的機動車所有人或管理人予以處罰。上訴人以被上訴人數碼照片作為唯一證據而不能決定對其予以處罰的理由沒有法律依據，本院不予支持。上訴人認為該數碼照片經過技術改動或人為處理，而不具有真實性的主張，因不能提交相應證據予以佐證，故該主張不成立。被上訴人對照片上下兩個時間顯示為照片攝像時和上傳電子警察圖片系統時分別形成的解釋，本院予以採信。上訴人關於被上訴人執法程序違法的上訴理由沒有事實依據，而關於適用法律錯誤、主張不應適用《深圳經濟特區道路交通管理處罰條例》的理由不成立。該條例是深圳市人民代表大會通過、生效的特區法規，被上訴人適用該條例對上訴人駕車逆行違法行為做出處罰，並無不當。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第六十一條第（一）項之規定，判決駁回上訴，維持原判。
【評析】
由於現代科技手段在公安交通行政管理領域的廣泛運用，數位相機、攝像機以及電子監控設備逐漸成為交通警察收集證據的常用工具，公安交通管理機關經常根據數碼照片、電子視頻或電子監控記錄作為唯一定案依據對交通違章作出處罰，在行政訴訟中往往提供數碼照片、電子視頻等電子證據以證明其做出的行政處罰行為的合法性。上述電子證據一般基於電子技術生成，以數位化形式存在於磁碟、磁帶等載體，其內容可與載體分離，可多次複製到其他載體，其生成、儲存、傳輸的信息容易被篡改，從表面上看難以區分其是複印件和原件、真實件和偽造件，在信息安全上具有脆弱性的特點，以通常的認證方式難以發現其是否被修改。基於電子證據的這一脆弱性特徵，對此類證據能否單獨作為定案依據，審判實踐中存在較大爭議。
一種意見認為：基於電子證據所具有的高科技性，易於刪改、剪輯而不留明顯的痕跡，肉眼以及一般的設備不能甄別是否經過刪改等特點，應排除電子證據單獨作為定案依據的可能。對此最高人民法院已經做出明確規定。《最高人民法院關於行政訴訟證據若干問題的規定》第12條規定，計算機數據、錄音、錄像等均屬於我國行政訴訟法第31條第1款第（3）項規定的視聽資料。數碼照片、電子視頻等電子證據在當前我國有關證據的法律和司法解釋規定中屬於視聽資料的形式。根據該《規定》第71條第（4）項的規定，難以識別是否經過修改的視聽資料不能單獨作為定案依據。因此，電子證據不能單獨作為定案證據。同時，由於電子證據的全息性、數據性和後臺存儲性，現代科技的發展已經能夠對包括電子證據在內的視聽資料進行完整性鑑定，已經能夠確認是否經過修改，電子證據真實性完全可以通過技術手段予以確認，以技術鑑定補強電子證據的證明效力。在通過技術鑑定等其他手段能夠確認其真實性或有其他證據予以佐證的情況下方能夠確定電子證據的證明效力。
而另一種意見則認為：不能一概否定電子證據單獨作為定案依據的證據效力，特別是在當前相關鑑定技術尚不普及、鑑定成本較高且一些行政管理領域行政執法活動存在特殊性的情況下，應賦予法官在具體個案審判中對電子證據效力的裁量權。法官在裁判涉及電子證據的行政案件過程中，應根據案件對當事人權益影響程度、行政執法的特殊性以及當事人爭議情況等要素，靈活運用上述規定，不能只要當事人提出異議，就斷然否定電子證據的證明效力，在當事人不能提出充分的反駁證據予以推翻情況下，應確認公安機關所提交的唯一證據的證明效力。
本案一審判決即採納了第二種意見，認為不能一概否定電子證據單獨作為定案依據的可能，在一定條件限制情況下，應確認電子孤證的證明效力。
本案做出上述判決的理由在於：（1）不能機械適用《最高人民法院關於行政訴訟證據若干問題的規定》第71條第（4）項的規定，將公安機關提交的電子證據一概視為難以識別是否修改的視聽資料不予確認其孤證效力。對於原告對被告提交的電子證據的真實性不提異議或雖提異議經法官充分釋明仍不提出鑑定申請或不提出其他充分證據予以反證的，根據通常的認證規則，應確認該電子證據的證明效力；（2）《道路交通安全法》第114條規定：「公安交通管理部門根據交通技術監控記錄資料，可以對違法的機動車所有人或者管理人予以處罰。對能夠確定駕駛人的，可以依照本法的規定依法予以處罰。」該規定實質上已經賦予交通技術監控記錄資料在交通行政處罰領域的法定證據效力，交通技術監控記錄資料可以作為公安交通管理機關認定交通違法行為的唯一定案依據。本案被告提交的執勤民警在交通執法過程中隨機攝取的數碼照片，可以視為移動式的電子監控記錄資料，在公安交通管理領域依法具有證明效力；（3）基於執法主體的公職性、執法對象的不特定性、交通違法行為的即時性以及公安交通管理行政執法方式的特殊性，執勤民警在執法過程中攝取的電子證據具有較高的證明力，可以作為認定交通違法事實的唯一證據，除非有相反的證據足以推翻該證據證明的事實，如原告提供充分證據證明其車輛當時並不在現場等；（4）審判實踐中大多數公安交通管理行政處罰案件多涉及對於交通違章人少量罰款，並不涉及其人身或重大財產權益，且基於交通違法行為的即時性，為維護正常的交通管理秩序，在案件的證明標準上不能要求公安機關達到排除合理懷疑的程度，只要公安機關提供的證據具有明顯優勢即可，公安機關提出電子證據予以證明，原告不能提出充分證據予以推翻的，應確認該電子證據的證明效力；（5）在現階段對電子證據進行技術鑑定的相應鑑定機構較少、花費比較多、相關的鑑定程序比較煩瑣，往往使得一些僅僅處以少量罰款的行政案件長時間得不到解決，不利於充分維護交通執法民警的權威和正常的交通秩序。為了實現維護公共運輸秩序和保護公民合法權益雙向目標的平衡，對於公安交通管理行政案件中電子證據證明效力的審核和認定，未必每一個案件都必須通過技術鑑定予以解決（除非一方當事人在法定期限內提出鑑定申請），應充分運用舉證責任承擔規則和法官釋明權，在一定條件下能夠確認電子證據的孤證效力的，應直接將該電子證據作為認定案件事實的唯一定案證據使用，確保該類案件得以及時、妥當地審結。
當然，上述裁判要點的適用是具有相應條件限制的，不能在任何案件的任何情況下均如此裁判。此類案件裁判須注意以下程序性和實體性限制條件：（1）對於公安交通管理機關提交的電子證據，應初步確認其證明效力，在行政相對人不提異議或雖提出異議但不能提出充分的反證且經法官釋明可以申請進行技術鑑定而拒不在法院指定的期限提請技術鑑定的情況下，確認該電子證據的證明效力，作為認定違法事實的唯一依據；（2）如經審查確認行政相對人提交其他證據能夠推翻電子證據證明內容的，可以在審查確認相對人提交證據真實性和合法性基礎上直接否認該電子證據的證明效力，無須進行司法技術鑑定；（3）該電子證據業經公證或經法定機構認證的，直接確認該證據證明效力；（4）經技術鑑定，確認該電子證據反映主要違法事實的部分未予以事後刪改足以認定違法事實的，確認其證明效力；反映違法事實要素部分經刪改不能反映主要違法事實的，排除其證明效力；（5）該裁判要點主要適用於對當事人權益影響較小且可以依據優勢證明標準或明顯優勢證明標準予以裁判的行政案件。對於限制人身自由、責令停產停業和吊銷證照、較大數額罰款等對行政相對人人身或者財產權益有重大影響的行政案件，不能直接將公安機關提交的電子證據單獨作為定案依據，對此類案件必須適用排除合理懷疑證明標準，運用技術鑑定等手段確認該證據的真偽，確保案件事實認定的客觀性。
隨著電子技術和數位技術在人們日常生活中的普及，司法審判中涉及的電子證據種類越來越多，科技發展要求實現新類型證據鑑定機制的便捷化、認定規則的規範化以及相伴隨的法官認證能力的大力提高。上述裁判要點只是在當前電子證據的鑑定機制尚未實現便捷化情況下，基於案件利益衡量而提出的一個具有價值傾向的認證規則，其目的在於實現公安交通管理行政案件處理過程中公共利益和個體利益的平衡。相信隨著科學技術的進一步發展以及各種便捷的電子證據認定技術和規則的出現，法官和鑑定人員通過運用便捷的認證技術和規則即可解決這一問題，不必依託於具有價值偏好的個案裁量。
【關於我們】
深圳羅湖區法院（微信號：luohufayuan）
點右上角選【查看公眾號】>【關注】