曹曉凡
想要解決困擾基層環境執法的諸多問題，首當其衝的就是要從思想上釐清不同環境法律之間如何適用問題，這裡又有諸多層次，之前筆者曾在本報撰文探討過新舊法律適用問題、一般法與特別法如何區別問題，此番進一步探討如何處理上位法與下位法的適用問題。
如何認定下位法是否與上位法相牴觸？
「下位法不得與上位法相牴觸」原則首先是一個立法原則，是立法機關制定法律規範時應當遵循的原則。一般僅指「新下位法與舊上位法相牴觸」，不包括「舊下位法與新上位法相牴觸」。
最高人民法院《關於審理行政案件適用法律規範問題的座談會紀要》（法〔2004〕96號）指出下位法不符合上位法的常見情形有：下位法縮小上位法規定的權利主體範圍，或者違反上位法立法目的擴大上位法規定的權利主體範圍；下位法限制或者剝奪上位法規定的權利，或者違反上位法立法目的擴大上位法規定的權利範圍；下位法擴大行政主體或其職權範圍；下位法延長上位法規定的履行法定職責期限；下位法以參照、準用等方式擴大或者限縮上位法規定的義務或者義務主體的範圍、性質或者條件；下位法增設或者限縮違反上位法規定的適用條件；下位法擴大或者限縮上位法規定的給予行政處罰的行為、種類和幅度的範圍；下位法改變上位法已規定的違法行為的性質；下位法超出上位法規定的強制措施的適用範圍、種類和方式，以及增設或者限縮其適用條件；法規、規章或者其他規範文件設定不符合行政許可法規定的行政許可，或者增設違反上位法的行政許可條件；其他相牴觸的情形。
不過，上述歸納和列舉也並不全面，需要對有些問題作進一步的分析。可以從法律規範的構成要素的角度對下位法是否與上位法相牴觸作出認定：第一，適用條件的衝突；第二，權利義務的衝突；第三，對法律後果規定的衝突。
有哪五大適用規則？
規則一
「新下位法與舊上位法相牴觸」的法律適用
「新下位法」與「舊上位法」在地域效力範圍、調整對象等方面存在一定的交叉和重合。一旦認定「新下位法與舊上位法相牴觸」，就否定了新下位法在調整該事項上的合法性，應選擇適用上位法。
如《放射性汙染防治法》（2003年10月1日起施行）第五十一條規定：「違反本法規定，未建造放射性汙染防治設施、放射防護設施，或者防治防護設施未經驗收合格，主體工程即投入生產或者使用的，由審批環境影響評價文件的環境保護行政主管部門責令停止違法行為，限期改正，並處五萬元以上二十萬元以下罰款。」
《建設項目環境保護管理條例》（2017年10月1日起施行）第二十三條第一款規定：「違反本條例規定，需要配套建設的環境保護設施未建成、未經驗收或者驗收不合格，建設項目即投入生產或者使用，或者在環境保護設施驗收中弄虛作假的，由縣級以上環境保護行政主管部門責令限期改正，處20萬元以上100萬元以下的罰款；逾期不改正的，處100萬元以上200萬元以下的罰款；對直接負責的主管人員和其他責任人員，處5萬元以上20萬元以下的罰款；造成重大環境汙染或者生態破壞的，責令停止生產或者使用，或者報經有批准權的人民政府批准，責令關閉。」
針對未建造放射性汙染防治設施、放射防護設施，或者防治防護設施未經驗收合格，主體工程即投入生產或者使用的違法行為，應適用「上位法」即《放射性汙染防治法》第五十一條。
規則二
「新上位法優於舊下位法」規則
近幾年我國環境法律法規修改頻繁，當存在「新上位法與舊下位法衝突」時，應優先選擇適用新上位法。
如《建設項目環境保護管理條例》第二十五條（2017年10月1日起施行）規定：「從事建設項目環境影響評價工作的單位，在環境影響評價工作中弄虛作假的，由縣級以上環境保護行政主管部門處所收費用1倍以上3倍以下的罰款。」
而《環境影響評價法》第三十二條第二、三款（自2018年12月29日起施行）規定：「接受委託編制建設項目環境影響報告書、環境影響報告表的技術單位違反國家有關環境影響評價標準和技術規範等規定，致使其編制的建設項目環境影響報告書、環境影響報告表存在基礎資料明顯不實，內容存在重大缺陷、遺漏或者虛假，環境影響評價結論不正確或者不合理等嚴重質量問題的，由設區的市級以上人民政府生態環境主管部門對技術單位處所收費用三倍以上五倍以下的罰款；情節嚴重的，禁止從事環境影響報告書、環境影響報告表編制工作；有違法所得的，沒收違法所得。編制單位有本條第一款、第二款規定的違法行為的，編制主持人和主要編制人員五年內禁止從事環境影響報告書、環境影響報告表編制工作；構成犯罪的，依法追究刑事責任，並終身禁止從事環境影響報告書、環境影響報告表編制工作。」
《環境影響評價法》第三十二條應該被優先適用。
「新上位法優於舊下位法」規則也有例外，如果舊下位法是嚴格法且執行該嚴格法與新上位法不矛盾的，應該優先適用舊下位法。
例如，省、自治區、直轄市人民政府對國家汙染物排放標準中未作規定的項目，先行制定了地方汙染物排放標準；後來國家汙染物排放標準中也作了規定，但該地方汙染物排放標準嚴於國家汙染物排放標準。此種情況下，應當執行地方汙染物排放標準。
規則三
「嚴格法優於基準法」規則
當下位法的規定比上位法規定的基準法更為嚴格時，在該嚴格的下位法效力範圍內，應優先適用該嚴格法。
《立法法》雖然沒有關於「嚴格法與基準法衝突」及其選擇適用的相關規定，但優先適用該嚴格法是不言而喻的。例如，向已有地方汙染物排放標準的區域排放汙染物的，應當執行更為嚴格的地方汙染物排放標準。
《行政處罰法》對實施行政處罰的時限沒有作出規定。為督促生態環境主管部門及時調查環境違法行為，提高行政效率，《環境行政處罰辦法》將辦案期限定為自立案之日起3個月。生態環境主管辦理環境行政處罰案件必須遵照這一更為嚴格的規定；否則，就是違法。
最高人民法院關於適用《中華人民共和國行政訴訟法》的解釋第九十六條規定，處理期限輕微違法，且對原告依法享有的聽證、陳述、申辯等重要程序性權利不產生實質損害的，屬於行政訴訟法第七十四條第一款第二項規定的「程序輕微違法」。 人民法院判決確認違法，但不撤銷行政行為。
規則四
「下位法優於上位法」規則
與「新下位法與舊上位法相牴觸」時上位法優先適用規則和「新上位法優於舊下位法」規則所針對的情形不同，當下位法與上位法相一致時，應優先適用下位法。
例如，針對超過大氣汙染物排放標準或者超過重點大氣汙染物排放總量控制指標排放大氣汙染物的違法行為，《大氣汙染防治法》第九十九條規定，由縣級以上人民政府生態環境主管部門責令改正或者限制生產、停產整治，並處十萬元以上一百萬元以下的罰款；情節嚴重的，報經有批准權的人民政府批准，責令停業、關閉。
《河北省大氣汙染防治條例》第七十八條規定，由縣級以上人民政府環境保護主管部門責令停止排汙或者限制生產、停產整治，並處十萬元以上三十萬元以下罰款；情節較重的，並處三十萬元以上一百萬元以下罰款；情節嚴重的，報經有批准權的人民政府批准，責令停業、關閉。受到罰款處罰，被責令改正，拒不改正的，可以自責令改正之日的次日起，按照原處罰數額按日連續處罰。
《河北省大氣汙染防治條例》為了貫徹執行《大氣汙染防治法》，就同一問題作出了更具體、更詳細的規定，在河北省應當優先適用。
需要說明的是，「上位法高於下位法」規定的是「效力優先」；「下位法優於上位法」規定的是「適用優先」。前者解決的是上位法律規範的優先性，後者解決的是有效的法律規範在適用順序上的優先性。所以，兩者並不矛盾。
一般來講，越是具體的、具有可操作性的規定就越具有適用的優先性。有的下位法體系性較強，不援引上位法規定不影響實際執行，此時可以不援引上位法的規定；有的下位法沒有太強的體系性，需要與上位法結合起來，執行時需要一併援引上位法和下位法。
規則五
「變通法優於被變通法」規則
《立法法》第九十條規定：「自治條例和單行條例依法對法律、行政法規、地方性法規作變通規定的，在本自治地方適用自治條例和單行條例的規定。經濟特區法規根據授權對法律、行政法規、地方性法規作變通規定的，在本經濟特區適用經濟特區法規的規定。」
雖然這些變通法是下位法，且與上位法不一致，但由於變通法是依法制定的，排斥了上位法的效力。變通法在其地域效力範圍內優先適用。
如《深圳經濟特區環境保護條例》第六十八條第一款第（三）項規定， 違反本條例第三十六條第二款規定，不需要領取排汙許可證的排汙者，排放汙染物超過國家或者地方規定的汙染物排放標準的，由生態環境主管部門責令限期改正，可以處一萬元以上二萬元以下罰款。
而按照《大氣汙染防治法》《水汙染防治法》等法律的規定，超過汙染物排放標準排放汙染物的，由生態環境主管部門責令改正或者責令限制生產、停產整治，並處十萬元以上一百萬元以下的罰款；情節嚴重的，報經有批准權的人民政府批准，責令停業、關閉。
相對於《大氣汙染防治法》《水汙染防治法》的規定來講，《深圳經濟特區環境保護條例》的規定屬於變通規定，在深圳經濟特區具有優先適用性。不需要領取排汙許可證的排汙者一般都是比較小的，筆者認為深圳經濟特區這個規定很有合理性。
作者單位：河北環境工程學院、河北渤海明達律師事務所