清朝地方行政區劃由高到低，分為省、道、府、州、縣五級，由於「廳」的設立並不多見，所以略過。相信大部分讀者都知道，「道」的層次要比「府」稍高一些，不過，道和府實際上並不是嚴格意義上的上下級關係，有的是，有的不是。另外，不少讀者對「道」的概念也不太清楚，所以本文就來一篇講道與府的文章。
首先說說建立道的歷史可以追溯到明景泰年間，當時將道分為守道和巡道。「守道」是指布政使司衙門派人巡視某地之人，而「巡道」是指按察司衙門派人巡視某地之人。
明朝道從隸屬關係上看，屬於布政使、按察使的屬官，守道和巡道的管轄範圍並不十分清楚，有的只有一個府，有的只有三四個府。另外，道上也有不管轄某一地區的人，如糧儲道、鹽法道、管河道、驛道等，正如現在的農業部、水利部等都是專職道員。
清朝按明制度，在各省設置分守道和巡檢道，根據光緒《會典》，全國設置分守道20個，巡檢道72個，外加專門負責海關的海關道1個，共93個。
清初期，分守、分巡是藩司派遣的臨時差遣，並非官職，而是皇帝派來的欽差大臣，其職級與原來的官職差不多。如京堂等官補授之道員，則系從三品以上官職，由知府補授正四品以上官職，由各部郎中、員外郎補授正五品以上官職。
至乾隆十八年(1753)以後形成定式，將道員的等級定為正四品，而將道員定為實官也不再具有差遣性質。自此以後，道員的管理分工也更加明確。分守道負責地方收納錢物諸事，分巡道負責刑名訴訟諸事。另外，還增加了部分道員的兵備銜，這類道員均可在其管轄地區內節制其都司、守備、千總、將總等武職，成為該地區最高的文武長官。
此外，各路巡撫還肩負著對地方的府、州、縣進行監督的職責，因此有「巡撫」之稱。道士本來是地方的中官，乾隆以前沒有單獨上奏皇帝的權力，但乾隆四十一年(1776)以後，皇帝授予道士單獨上奏皇帝的權力，知府卻沒有這一權力。
同明代一樣，清代也有河道、鹽法、糧倉、屯田等專職道士，這類道士只從事某一方面的工作，相對於其他道士，根本沒有監察地方的權力。
又要說一下府，清代沿襲明制，各省設府，為承上啟下的行政機構，府與縣市同屬一個級別。根據光緒《會典》的記載，清代府邸共有185個，到宣統年間，因黑龍江、吉林、奉天三省合併，又增加到215個。
總管衙門，掌管一府的行政事務，清初，總管衙門的等級為正四品，乾隆十八年後，因員外郎升為正四品，遂降為總管衙門的從四品。清知府雖屬同一級別，但又將其劃分為幾類，其標準是按地方之繁、難、疲、衝四字來劃分，對應有盡有，如最缺、最需、中缺、簡缺等。按清制，最缺、最需的官員由皇帝欽定，最缺、最需的官員由吏部銓選。
其實，屬於最缺，最缺的知府往往更容易升遷，更受朝廷的重視。雖然官吏與道官同屬地方中人，但官吏與道官的關係，比道官更為複雜，官吏不僅要治民，審案，還要管理錢物，考核屬吏。
官吏與道士名義上是上下級關係，但多數官吏都直接對巡撫負責。例如，有些重大刑案，由下級知縣呈交知府後，知府會將其呈交給巡撫、按察使司或巡撫，而不需要通過道士。但也有一些道員權力較大，如駐上海的江寧蘇松太倉道，兼管水利、漁業、關務等。因此，凡與此有關的事務，江寧知府、松江知府都必須受制於他們，須先到報導臺奏報，
就清官升遷的程度而言，知府按例也是省錢的地方官員或鹽官。這就是說，從制度設計的角度來看，道員又是知府的上級，有明顯的隸屬關係。