最高法判例：違法佔地的認定和救濟
裁判要點
行政機關的建設項目佔用當事人的承包土地，涉及農用地轉為建設用地。行政機關未提供農用地轉用審批手續，不能證明其佔地行為符合法律規定。行政機關可以依法對當事人的承包土地進行徵收並給予補償，其所承包土地客觀上已不能恢復、返還。因此，人民法院可以在判決確認強行佔用土地違法的同時，責令其採取補救措施。行政機關應積極完善用地審批手續，及時足額發放補償款項，以保護被佔用土地農戶及農村集體經濟組織的合法權益。
裁判文書
中華人民共和國最高人民法院
行 政 裁 定 書
（2020）最高法行申7327號
再審申請人（一審原告、二審上訴人):黃文明，男，1965年*月*日出生，漢族，住河南省長葛市老城鎮。
被申請人（一審被告、二審上訴人）：長葛市人民政府，住所地河南省長葛市葛天大道。
法定代表人：張忠民，該市人民政府市長。
被申請人（一審被告、二審上訴人）：長葛市老城鎮人民政府，住所地河南省長葛市老城鎮人民路**。
法定代表人：李萬超，該鎮人民政府鎮長。
再審申請人黃文明因與被申請人長葛市人民政府、長葛市老城鎮人民政府(以下簡稱老城鎮政府)確認強佔土地違法一案，不服河南省高級人民法院(2019)豫行終3280號行政判決，向本院申請再審。本院依法組成合議庭進行了審查，現已審查終結。
黃文明申請再審稱，其通過向河南省人民政府、河南省自然資源廳、長葛市國土局申請信息公開，均答覆「千畝人造龍鳳湖」項目和「徵地批覆、勘測定界圖、徵收公告、安置補償方案」等相關信息均不存在。被申請人長葛市人民政府、老城鎮政府始終未提供「千畝人造龍鳳湖項目」的立項審批手續和建設用地審批手續，缺乏發改委審批項目建議書以及可行性研究報告，始終沒有提供規劃選址、環境影響評價審批手續，違反了《國務院辦公廳關於加強和規範新開工項目管理的通知》的規定。案涉行為違反了2019年修正前的《中華人民共和國土地管理法》第四十五條的規定，屬未批先佔違法建設行政行為。
被申請人在實施「千畝人造龍鳳湖項目」前，沒有依法對黃文明承包地的權屬、區位、用途、附屬物等情況組織調查登記，未依法對未經登記的附屬物進行調查、認定和處理，違反了《中華人民共和國土地管理法》的禁止性規定，屬於破壞耕地的非法佔地行為。長葛市人民政府、老城鎮政府幹部楚義軍、西黃莊村支部書記柴登科和西黃莊村民在河南省許昌市中級人民法院行政庭審判員李傑和書記員張加煜見證參加下進行了涉案現場實地勘驗，證明二被申請人違法挖掘二百多畝西黃莊村集體所有家庭承包地的違法事實，並製作有平面現狀圖。二被申請人否認實施「千畝人造龍鳳湖項目」，不惜偽造證據證明未派人非法侵佔案涉土地。
2018年10月22日，黃文明向中華人民共和國自然資源部舉報長葛市人民政府、老城鎮政府佔用西黃莊村二百多畝集體所有家庭承包地挖掘「千畝人造龍鳳湖」屬佔地違法行為，長葛市國土局通過實地考察已證明黃文明向自然資源部所舉報的違法線索基本屬實。一二審未判決二被申請人將黃文明承包地恢復原狀並向黃文明返還該宗土地，適用法律錯誤。請求撤銷一二審判決，依法判決長葛市人民政府、老城鎮政府將黃文明的承包地恢復原狀並返還該宗土地。
本院經審查認為，原審法院查明，黃文明系長葛市老城鎮西黃莊村村民，其家庭在本村有宅基地和承包地。龍鳳湖的位置在魏武路以西、穎川路以南、外七路以東，整個原西黃莊社區涵蓋其中，是長葛「東大門」的水生態景觀，地理位置極其優越龍鳳湖項目是長葛市委市政府提出的統領城市建設提質工作的「一河一環一湖一園一圈」「五個一工程」的重點項目工程。2018年8月31日，長葛市委市政府召開龍鳳湖項目啟動推進會，決定力爭9月1日啟動，9月底完成土方挖掘工作。此後，長葛市委市政府主要領導多次到龍鳳湖項目現場督導、調研工作開展情況。
2018年12月3日，長葛市國土資源局針對長葛市老城鎮西黃莊村村民柴冠卿、李守福的申請作出《政府信息公開告知書》，該告知書載明：「您申請公開：『龍鳳湖項目』所佔河南省長葛市老城鎮西黃莊村土地的徵地批覆、勘測定界圖、徵收公告、安置補償方案。經查，截止2018年12月3日，您申請公開的信息不存在。」2019年1月21日，長葛市國土資源局針對長葛市老城鎮西黃莊村村民柴冠卿的申請作出《政府信息公開告知書》，該告知書載明：「您申請公開：申請人農村土地承包經營權證所載明地塊的徵地批覆、勘測定界圖、徵收公告、安置補償方案。
經審查，您所補充提供的農村土地承包經營權證(豫[2017]長葛市農村土地承包經營權第038034號)及地塊的平面草圖位置，您要求公開的信息不存在。」黃文明認為，長葛市人民政府、老城鎮政府在未取得用地批覆、且未經黃文明同意並籤訂補償協議的情況下，強行佔地施工挖湖，該行為系嚴重的違法行為，亦侵犯了黃文明的合法權益，故提起本案訴訟。經一審法院勘驗，黃文明所在村組的集體土地上，已被挖了一個面積約200畝左右、均深1.6米的土坑。
一二審法院認為，2019年修正前的《中華人民共和國土地管理法》第二條第四款規定：「國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行徵收或者徵用並給予補償。」第四十三條第一款規定：「任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地……」第四十四條第一款規定：「建設佔用土地，涉及農用地轉為建設用地的，應當辦理農用地轉用審批手續。」本案中，長葛市人民政府的龍鳳湖項目佔用黃文明所在村組的土地。案涉龍鳳湖項目建設工程佔用土地涉及農用地轉為建設用地。長葛市人民政府未提供農用地轉用審批手續，不能證明其佔地行為符合法律規定。黃文明請求確認長葛市人民政府強行佔用黃文明承包地行為違法的訴訟請求，一二審判決已經予以支持，原判決認定事實清楚，適用法律正確。
關於黃文明提出將承包地恢復原狀並返還該宗土地的訴訟請求能否支持的問題。《中華人民共和國行政訴訟法》第七十六條規定：「人民法院判決確認違法或者無效的，可以同時判決責令被告採取補救措施；給原告造成經濟損失的，依法判決被告承擔賠償責任。」因案涉的龍鳳湖項目是長葛市委市政府提出的統領城市建設提質工作的「五個一工程」中的重點項目之一，涉及長葛市的整體設計及長遠規劃，包含案涉農用地在內的龍鳳湖景觀規劃設計已經批准，長葛市人民政府可以依法對黃文明所在村組的集體土地進行徵收並給予補償，其所承包土地客觀上已不能恢復、返還，因此，原審法院責令其採取補救措施並無不當。目前土地補償款項大部分已經發放。長葛市人民政府應依照上述法律法規規定，積極完善用地審批手續，及時足額發放補償款項，以保護被佔用土地農戶及農村集體經濟組織的合法權益。
綜上，黃文明的再審申請不符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條規定的情形。依照《最高人民法院關於適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一百一十六條第二款的規定，裁定如下：
駁回黃文明的再審申請。
審判長 聶振華
審判員 李小梅
審判員 謝 勇
二〇二〇年七月二十九日
法官助理 郭培培
書記員張靜思