近日，成都市國資監管迎來重磅消息，成都市人民政府辦公廳發布《成都市屬國有企業資產招商管理辦法》（以下稱「《招商管理辦法》」），對市屬國有企業的資產招商管理進行定義與規範。通讀全文並結合對相關法律法規政策的理解以及為成都市國有企業服務的實務經驗，筆者撰寫本文，試圖從整體上思考和理解該辦法。
隨著《企業國有資產交易監督管理辦法》（以下稱「32號令」）以及各省市對應地方監管規定的頒布實施，包括國有企業轉讓其對企業各種形式出資所形成權益、增加資本與重大資產轉讓在內的企業國有資產交易行為之界定與程序得以明確，實操模式與流程亦日漸成熟和完備。但對前述交易行為以外的企業國有資產使用與利用，中央並未在國家層面制定具體的管理制度，給予各地政府一定自主權利。
在法律服務過程中我們注意到，國有資產運營的形式日益多樣化，32號令的規定無法滿足國有企業在實際經營管理中涉及的其他交易模式。其後，四川省國資委、財政廳根據本省實際在《四川省企業國有資產交易監督管理辦法》（以下稱「《交易監督管理辦法》」）中增加了「資產出租」與「資產合作」兩類交易模式，但可適用的交易內容和規則較為有限。而在成都市範圍內，除《成都市人民政府辦公廳關於規範成都市市屬國有企業資產出租管理的意見》（以下稱「成辦發〔2015〕36號文」）對傳統資產的「資產出租」予以規範以外，其後續出臺的《成都市企業國有資產交易監督管理辦法》（成國資〔2019〕1號）仍僅就「產權轉讓、企業增資、企業資產轉讓」三類交易模式進行規範。
一方面，為適應市場化的交易模式，以進一步激發市屬國有企業市場競爭力和可持續發展活力，提高國有資產運營綜合效益，另一方面，伴隨成都市公園城市綜合開發項目戰略布局的穩步推進，軌道交通TOD、錦城綠道、錦江綠道等綜合開發項目隨之落地，對國有資產的運營形式提出了新的挑戰，更對成都市國有資產監管提出了更高要求。順應前述趨勢，本次於2021年伊始發布的《招商管理辦法》首次使用涵蓋「租賃」「投資」「委託運營」等的「資產招商」概念，不僅與《交易監督管理辦法》形成了較好銜接，替換了有效期已屆滿的成辦發〔2015〕36號文，更為成都市國有企業在資產運營方面創新與突破奠定了法治基礎。
（一）概念原則更新
「資產招商」，在成都市乃至四川省各類行政規範性文件中尚不多見，這意味著成都市不再將國有資產的運營僅僅局限在以出租為主導的傳統領域，而是結合自身打造歷史傳承和城市特色街區的功能定位，將建設公園城市示範區的新發展理念進一步踐行。
此外，《招商管理辦法》在成辦發〔2015〕36號文「依法合規、市場競爭、資產價值最大化」的原則上，增加了「服務城市發展原則」「全過程專業化管理原則」與「產業功能優先原則」等基本原則並予以詳細闡述，全面、積極地體現了聚力打造國際消費中心城市、持續優化社會營商環境、有效激發市屬國有企業的市場競爭力和可持續發展活力的立法目的。
（二）適用範圍擴大
如前所述，實踐中，國有資產的運營方式多種多樣，32號令、《交易監督管理辦法》項下的交易模式與簡單的資產出租已無法滿足與現實市場環境的對接。立足於概念與原則的更新，本次《招商管理辦法》的適用範圍適度擴大，既是對已有事實的規範與明確，對制度空白的填補，也是對未來發展方向的指引。
1.擴充資產概念內涵
長久以來，國有資產的運營（主要指出租）規定僅適於具備完整狀態之土地使用權、房屋建築物、設施設備等。而無論是基於項目本身的特殊性，亦或是對比市場化的操作模式，部分項目（特別是大型物業）的招商或合作均須在建設中乃至籌劃階段開展，也即通常所稱的「預招商」。《招商管理辦法》規定「未建成項目」可進行資產招商，擴充了「資產」的概念，解決了困擾國有企業已久的前述問題，明確了項目「預招商」方式的合規性，有利於更多類型項目、物業的招商合作。同時，為進一步掃除「未建成物業」進行資產招商時無法進行資產評估的障礙，成都市在充分調研、論證的基礎之上，於《招商管理辦法》創新性地提出在特定物業不具備評估條件時可以進行估計或詢價。
2.增加資產類別劃分
為響應城市形象展示、產業策劃布局，部分國有資產現階段及將來的經營會具有公益性並體現社會價值，如仍機械地執行成辦發〔2015〕36號文「等價有償」的原則，則很難實現該等資產運營的真實目的。《招商管理辦法》創造性地對資產類別進行了劃分，按照所承擔功能、開發性質等差異將其區分為「功能性物業」「綜合物業」與「一般物業」，並依據各自的類別規定對應的招商流程，充分考慮了各業態資產不同的招商環境與需求，有助於國有企業集合市場調研、定位規劃、產業培育、功能布局和優質資源引入等因素整體考量與引入合作方。
3.拓寬資產運營模式
國有企業對於資產運營的招商需求，在更多時候體現的是對引入具有專業資產運營管理能力與水平的合作方的需求。而不管國內還是國際，投資合作與委託運營已成為物業項目的重要經營模式，但成都市現有制度規定對此卻少有涉及，致使其一直處於模糊化、邊緣化的定位。《招商管理辦法》把「投資合作」「委託運營」均納入資產招商範疇，突破了以往將出租作為使用與利用國有資產單一模式的局面，拓展了資產招商的途徑，符合國有企業與其他主體開展資產合作的市場規律。
（三）賦予出資企業資產招商審批權限
遵循國有資本授權經營體制改革的精神，本次《招商管理辦法》繼續加大授權放權力度，賦予市屬國有企業作為資產招商管理和實施主體的職能，由其負責制定本企業不同類型資產招商行為的內部管理制度、監管下屬企業的資產招商管理行為、制定本企業資產招商方案並組織實施招商、建立健全招商激勵、退出機制和風控保障等管理體系等事宜，市國資委及委管部門僅作為監督主體，有效激發國有企業的主動性與活力。
（四）優化合作方競選機制
在以往國有資產運營實踐中，資產招商長期以價格為唯一競選指標，如在資產出租模式中，長期施行「價高者得」的競選機制。上述競選機制，雖然從短期來看有利於實現國有資產的增值收益，但是不利於選擇綜合實力較強的合作方，也易造成價格不當競爭的不良後果。長遠觀之，對實現國有資產綜合價值最大化和提升國有企業資產運營能力並不會產生明顯的積極推動作用。本次《招商管理辦法》為滿足高質量發展要求，摒棄唯價格論的單一評價機制，在公開競價的基礎上，增加競爭性談判、綜合評議等招租方式，有利於國有資產的長遠良性、科學發展。
（五）明確招商優惠條件
相較民營企業靈活的招商政策（包括可以設定的優惠條件），國有企業因需遵守國資監管的嚴格要求，在過往資產運營當中一般除免租期以外，幾乎無法給予合作方其他招商優惠條件，由此已明顯影響國有企業對外招商的吸引力，且也在一定程度上制約高質量品牌合作方的引入。本次《招商管理辦法》針對特定物業類型的招商事項，明確提出「具體優惠標準由出資企業『一事一議』進行確定」，奠定了設定招商優惠條件的合規性基調，在有效激發市屬國有企業市場競爭力方面邁出了堅實一步。
（六）優化續租條件
在之前適用的成辦發〔2015〕36號文中，明確續租價格要滿足「不低於重新評估結果」以及「不低於原出租價格」兩個條件。上述規定忽視了資產在經營過程中受到市場環境變化等複雜因素的影響，可能出現在續租時出租市場價格已明顯低於「原出租價格」的情況，此時要求續租價格仍要「不低於原出租價格」，顯然違背市場經濟的客觀規律，容易導致國有資產閒置。本次《招商管理辦法》適度放開續租條件，對一般物業的續租價格僅限定為「重新進行評估（含估價、詢價）」，而不再要求「不低於原出租價格」，且對功能性物業及綜合物業續租管理充分放權，僅原則性提出「出資企業應在內部管理制度中明確合同到期後的續約管理，規範商家合同到期後的續約工作，確保符合公司經營發展要求及戰略要求」，以適合此類複雜物業可能出現的各類不同的續約條件。
（七）提出全流程規範管理要求
本次《招商管理辦法》規定市屬國有企業應從品牌帶動、業態規劃、租金體系、運營成本、經營績效等方面對招商項目進行全生命周期管理，從成本預算、資源投入、資金收益、綜合價值等方面對招商項目進行全周期考核，明確激勵和退出路徑，做好過程控制、風險預案和監督問責等工作。該等規定，對市屬國有企業在招商項目的策劃定位、資金測算、條件設置、過程管理等方面提出了更高標準。
（八）建立「黑名單」制度
為維護良好的招商市場環境，懲戒失信承租方、合作方或受託方，針對資產經營過程中常見的重大失信行為，包括騙取中標、擅自轉包或分包、擅自變更、中止或終止合同、拒絕清退離場等行為，本次《招商管理辦法》設定其在一定時限內禁止參與出資企業、代管企業及其下屬企業或委管企業及其下屬企業的全部資產招商項目作為懲戒措施，在一定程度上有利於減少履約糾紛，避免國有資產損失。
綜上，本次《招商管理辦法》的出臺，給成都市屬國有企業創新資產經營模式、提高國有資產運營的社會和經濟效益帶來了新的契機，同時也帶來了新的挑戰。鑑於距離該辦法正式施行已不足一個月，且已明確賦予出資企業資產招商審批權限，基於「權責對等」的要求，筆者建議各成都市屬國有企業：
（一）儘快組織對《招商管理辦法》的學習，清晰、準確地理解各類資產及其適用的招商形式和流程；
（二）出資企業及代管企業作為資產招商的管理和實施主體，應根據企業自身的戰略規劃、主營業務範圍，對管理或受託管理的資產進行梳理、分類，根據《招商管理辦法》重新覆核現有管控模式是否符合其管理要求；
（三）出資企業及代管企業應適時組織市場調研，結合自身資產管理的實際情況，充分調研考察資產經營的市場情況；
（四）根據梳理成果及調研成果，儘快制定本企業不同類型資產招商行為的內部管理制度，包括但不限於租賃管理、投資管理、委託運營管理、招商代理管理等內容，明確責任部門、管理權限、決策程序、工作流程及風險預警、激勵和退出機制等，並報市國資委或委管部門備案；
（五）完善新的資產內部管理制度的配套流程和文件，進行充分的內部培訓，以利於有效執行。
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潘越律師系西北政法大學法學學士、刑法學碩士，已有多年的律師執業經驗。潘越律師主要執業領域為國有企業、資本市場、公司併購重組、爭議解決。在公司業務領域，潘越律師擔任過多家大、中型國有企業及民營企業的常年法律顧問。在資本市場業務領域，曾參與了多家國有、民營企業（包括高科技企業）的重組、改制、收購以及新三板掛牌項目。在私募基金領域，潘越律師曾參與了多項私募基金管理人以及私募基金產品備案項目。在爭議解決領域，代理了多起股權轉讓、回購糾紛並勝訴，能夠為投資、合資項目後續事務提供強有力的法律支持。