北京高院：當事人損失無法鑑定時行政賠償數額的酌定
裁判要旨
1. 行政機關承擔行政賠償責任的範圍，應當是國家賠償法所規定的受害人因行政機關及其工作人員行使行政職權而直接遭受的人身權、財產權的損害。
2. 當事人的損失因客觀原因無法鑑定的，人民法院應當結合當事人的主張和在案證據，遵循法官職業道德，運用邏輯推理和生活經驗、生活常識等，酌情確定賠償數額。
3. 企業的自主經營權，是指企業在不違反國家法律的基礎上所擁有的對其人、財、物自主支配的權利，以及自行組織生產經營、拒絕攤派等權利。行政機關應當依法行政，確因公共利益需要或者政策調整，作出侵益行政行為時，要遵循嚴格的法定程序，聽取相對人的意見和建議，注重保護行政相對人的信賴利益。當違法行政行為確因公共利益需要不能被撤銷的，應當對企業供熱經營權由此造成的損害給予合理的補償。
裁判文書
北京市高級人民法院
行政賠償判決書
（2020）京行終2157號
當事人信息
上訴人（一審原告）北京市平谷中僑經濟技術開發公司，住所地北京市平谷區平谷鎮金海小區。
法定代表人王學甫，經理。
上訴人（一審原告）北京市金海翔物業管理有限責任公司，住所地北京市平谷區平谷鎮金海小區。
法定代表人王學甫，董事長。
上訴人（一審被告）北京市平谷區人民政府，住所地北京市平谷區府前街7號。
法定代表人吳小傑，代區長。
委託代理人楊連旺，北京市平谷區城市管理委員會副主任。
委託代理人趙華，北京市方橋律師事務所律師。
一審第三人北京濱河物業管理服務公司，住所地北京市平谷區濱河工業區零號區22號。
法定代表人尤燕峰，經理。
委託代理人付學軍，北京市時雨律師事務所律師。
訴訟記錄
上訴人北京市平谷中僑經濟技術開發公司（以下簡稱中僑公司）、北京市金海翔物業管理有限責任公司（以下簡稱金海翔公司）、北京市平谷區人民政府（以下簡稱平谷區政府）因行政賠償一案，不服北京市第四中級人民法院（2016）京04行初223號行政賠償判決，向本院提起上訴。本院受理後依法組成合議庭，於2020年6月12日公開開庭審理了本案。中僑公司、金海翔公司的法定代表人王學甫，平谷區政府的委託代理人楊連旺、趙華，北京濱河物業管理服務公司（以下簡稱濱河公司）的委託代理人付學軍到庭參加訴訟。現已審理終結。
案件基本情況
因認為平谷區政府侵權給其造成巨大經濟損失，中僑公司、金海翔公司向北京市第四中級人民法院（以下簡稱一審法院）提起行政賠償訴訟，訴請法院判決：1、平谷區政府賠償給中僑公司、金海翔公司造成22273.97萬元的經濟損失（數額在一審法院開庭時繼續上調為26060.5萬元），包括（1）中僑公司、金海翔公司在小區的鍋爐房損失420.944693萬元（在一審法院開庭時繼續上調為492.5萬元）及附屬供暖設備損失614.126965萬元（在一審法院開庭時繼續上調為751.3萬元）、購煤損失68萬元及利息（在一審法院開庭時繼續上調為98萬元）共計1130.79萬元（在一審法院開庭時繼續上調為1323萬元）；
（2）京平政發[2007]26號《北京市平谷區人民政府關於整合金海居民小區供暖工作實行集中供熱的決定》（以下簡稱26號決定）變更金海小區供暖單位為濱河公司，造成中僑公司、金海翔公司所有的建築物不能供熱而閒置的財產損失17495.98萬元（在一審法院開庭時繼續上調為20470.2萬元），其中金海大廈及金海大廈遊泳館建築物閒置的經濟損失9833.93萬元（在一審法院開庭時繼續上調為11505.7萬元）、金海小區甲5號、甲14號兩棟建築物不能供熱而閒置的經濟損失7662.05萬元（在一審開庭時繼續上調為8964.5萬元）；
（3）因26號決定違法變更金海小區供熱單位，致使中僑公司、金海翔公司在供熱項目的收益損失為1334.08萬元（在一審法院開庭時繼續上調為1560.9萬元）；（4）金海大廈及金海大廈遊泳館供熱工程改造直接工程費用損失2313.12萬元（在一審法院開庭時繼續上調為2706.4萬元）。
2、由於26號決定給中僑公司、金海翔公司造成上述直接經濟損失時，致使中僑公司、金海翔公司無能力償還中僑公司改制時評估確定的10042.400959萬元總負債及其改制後該負債產生的貸款利息。3、為了減少中僑公司、金海翔公司損失，必須在2016年9月前完成恢復金海大廈、金海大廈遊泳館、金海小區甲5號樓、金海小區甲14號樓、金海小區乙5號、兩棟配電室樓的供暖改造工程，進行供熱，對上述建築物免收供熱接口費，並享受與居民同等的供暖費收費標準待遇。4、請求判令平谷區政府承擔一切訴訟費用及評估費用。
一審法院經審理查明，中僑公司、金海翔公司訴平谷區政府行政決定違法一案，向一審法院提起行政訴訟。2017年7月18日，一審法院作出（2016）京04行初222號行政判決（以下簡稱222號行政判決），確認平谷區政府於2007年8月2日作出的26號決定違法。該判決經北京市高級人民法院（2017）京行終4530號行政判決（以下簡稱4530號行政判決）予以維持，現已生效。中僑公司、金海翔公司在提起確認平谷區政府行政行為違法訴訟的同時提起本案行政賠償訴訟，主張平谷區政府作出的行政決定給其合法權益造成了損害，請求平谷區政府賠償損失。
222號行政判決中已經確定如下事實：二十世紀九十年代初期，作為國有企業的中僑公司在本市平谷縣城內開發建設了金海居民小區商品房項目和平谷縣鄉鎮企業局綜合樓（後稱金海大廈）等項目。中僑公司同時建設了為該小區樓房和金海大廈等供暖的設備設施，包括鍋爐房和鍋爐、熱交換間、供暖管線和溝槽、輸配電設備和線路等。此後，中僑公司負責為該小區居民和金海大廈等供暖。中僑公司使用的兩臺工業鍋爐型號各為10噸。
北京市人民政府自2005年起每年發布的階段性控制大氣汙染措施的通告中，要求各區縣人民政府採取具體措施，確保完成逐年遞增的控汙指標和任務，其中「實施燃煤鍋爐改造，實行集中供暖，拆除20噸以下的小型分散燃煤鍋爐」是具體措施之一。
2007年1月18日，平谷區政府召開區長辦公會議，通過《平谷新城供熱專項規劃》，決定建設興谷、濱河、新城三個集中供熱站點。
2007年8月2日，平谷區政府作出26號決定。2007年9月12日，平谷區供暖管理辦公室向中僑公司發出《關於實施京平政發[2007]26號文件精神實施金海小區供暖整合工程的通知》，要求中僑公司將小區內3號樓與4號樓之間的老換熱站清理完畢，搬運走儲存物品，繼續作為整合後的換熱站用房；積極配合小區供暖管網的改造施工，清理好施工場地；維護施工秩序，創造良好施工環境。
中僑公司不服26號決定，向北京市人民政府申請行政複議。2007年11月12日，北京市人民政府作出京政復字[2007]262號《行政複議決定書》，維持了26號決定。
自2007至2008年度採暖季起，濱河公司已經開始為金海居民小區進行集中供暖。濱河公司使用本企業集中供暖的設備設施，將集中供暖管網與金海居民小區內原有供暖管線連接，為小區居民進行供暖。濱河公司沒有使用中僑公司原來使用的鍋爐房、鍋爐及配電室，也沒有使用中僑公司的廠房。建在小區內的熱交換間、供暖管網等供暖共用設施由濱河公司繼續使用。濱河公司已經將熱交換間內的設備進行了更新改造，對於熱交換間內原設備的去向雙方存在爭議。
另，1997年3月21日，原北京市平谷縣人民政府向縣經濟體制改革辦公室作出平政復[1997]23號《關於出售北京市平谷中僑經濟技術開發公司的批覆》。1997年10月，原北京市平谷縣國有資產管理局與金海翔公司籤訂《北京市平谷中僑經濟技術開發公司及其所屬企業全面出售合同書》，將中僑公司全面出售給金海翔公司，由金海翔公司行使中僑公司的所有資產處置權及人事管理權，並承擔中僑公司的債權債務。1998年1月，中僑公司完成企業國有資產註銷產權登記手續，但是未辦理企業註銷登記，中僑公司至今仍在北京市平谷區工商行政管理局登記註冊。根據《企業法人營業執照》記載，該企業性質至今仍為「全民所有制」，註冊資金「800萬元」。
一審法院判決認為，中僑公司作為金海居民小區原供暖主體，與26號決定具有法律上的利害關係，且其作為法人實體始終存在，具有本案原告主體資格。中僑公司在國有企業改制過程中，其權利義務均由金海翔公司承接，故金海翔公司作為本案共同原告起訴，具有事實依據，因此其亦具有本案中原告訴訟主體資格。前述內容已為222號行政判決所確認。故對於平谷區政府關於金海翔公司不具有行政訴訟主體資格的主張，不予支持。
根據《中華人民共和國國家賠償法》（以下簡稱國家賠償法）第二條第一款規定，國家機關和國家機關工作人員行使職權，有本法規定的侵犯公民、法人和其他組織合法權益的情形，造成損害的，受害人有依照本法取得國家賠償的權利。因此，行政機關承擔行政賠償責任的範圍，應當是國家賠償法所規定的受害人因行政機關及其工作人員行使行政職權而直接遭受的人身權、財產權的損害。該法第四條以及第三十六條對於財產損害賠償的範圍和計算標準等予以了明確列舉。本案中，對於上述賠償請求是否屬於國家賠償範圍需要分別進行認定：
（一）關於中僑公司、金海翔公司主張平谷區政府賠償金海小區鍋爐房及附屬供暖設備、購煤損失共計1323萬元的問題。該項賠償請求是否成立，應從以下幾方面進行評判：
1、首先應探討中僑公司、金海翔公司對於訴爭的供暖設備設施是否享有所有權。（1）中僑公司雖然提供了記帳憑證及部分發票證明其出資修建了訴爭的供暖設備設施，但在2007年26號決定作出時，中僑公司、金海翔公司並未取得訴爭供暖設備設施所涉不動產的產權登記證書，2010年中僑公司、金海翔公司取得了訴爭鍋爐房的產權證書，但對於訴爭的熱交換間等至今未取得產權證書。
（2）小區供暖設備設施不能僅以初始出資確定所有權。首先，中僑公司雖然出資修建熱交換間、熱交換間配電室、供熱管道及溝槽等供暖設備設施，但是中僑公司作為金海居民小區的開發商，其在建設小區商品住宅的同時，也應當配套建設小區的共用基礎設施；其次，中僑公司雖然出資修建熱交換間、熱交換間配電室及供熱管道及溝槽等供暖設備設施並承擔維修責任，但並不實際負擔更新改造費用，根據京價（商）字[2001]372號《關於調整我市民用供熱價格和熱電廠熱力出廠價格的通知》，民用供暖價格中包含「熱力點運行費、室外管網維護費、樓口到散熱片維護費」，即供熱設施持續發揮使用效能的資金來源在於開發商的初始出資和全體業主以支付供熱費的方式的持續投入，兩者缺一不可，中僑公司僅以初始投資主張其享有小區供熱設施的所有權依據不足。
2、上述訴爭的小區供熱設備設施是否屬於全體小區業主共用的設備設施。
（1）依據《中華人民共和國物權法》（以下簡稱物權法）、《物業管理條例》等相關法律規定，住宅小區的業主依法享有的物業共用部位、共用設施設備的所有權或者使用權，受法律保護。小區供熱設備設施係為小區居民供熱這一特定目的存在和使用，開發商和物業公司均不能任意處分，因此上述供熱設備設施應屬於全體小區業主共用的設備設施。
（2）小區供熱設備設施中除鍋爐房以外，包括熱交換間及其配電室、供熱管道及溝槽，從其所處的空間位置來看，也是與金海居民小區的建築物緊密結合在一起，無法單獨區分。依據物權法的規定，建築區劃內的道路、綠地、公用設施、物業服務用房及其他公共場所，屬於業主共有。就公用設施而言，主要指與業主基本居住生活需求相關，為小區提供整體配套服務的各種公用設施及管線，如供水、供電、供氣、供熱、網絡線路等。這些公用設施，依據我國物權法的相關規定，一般屬於業主建築物區分所有權的調整範圍，為業主共有，開發商主張所有權的，應當提供相應的權屬證明。
（3）建築區劃內的土地，依法由業主共同享有建設用地使用權。根據《最高人民法院關於審理建築物區分所有權糾紛案件具體應用法律若干問題的解釋》第三條，建築區劃內的土地，依法由業主共同享有建設用地使用權，但屬於業主專有的整棟建築物的規劃佔地或者城鎮公共道路、綠地佔地除外。由此可見，對於金海居民小區建築區劃內的土地，除業主專有或城鎮公共道路、綠地外，小區內的土地屬於全體業主共同享有使用權，因此中僑公司、金海翔公司所稱其在建設之初為徵用土地支付了費用，所以小區內未分攤部位要歸屬於其所有的主張不能成立。
（4）對於中僑公司、金海翔公司依據2007年建設部、財政部165號《住宅專項維修資金管理辦法》（以下簡稱管理辦法）主張該辦法中未將供熱管線和設施設備列入「住宅共用設備、共用設施」，經查，該管理辦法旨在規範「住宅專項維修資金」的使用範圍，並非界定「住宅共用設備、共用設施」的法律範圍。對於第二十五條所列的不得從住宅專項維修資金中列支的供水、供電、供氣、供熱、通訊、有線電視等管線和設施設備的維修、養護費用，則是由於居民在交納的水費、電費、暖氣費等費用中已經包含了管線和設施設備的維修、養護費用，因此應當由收取上述費用的單位承擔維修、養護責任，而不能再從住宅專項維修資金中列支。
綜上，一審法院認為：第一、金海居民小區的熱交換間及其內設備、熱交換間配電室及其內設備、供熱管道及溝槽等供暖設備設施作為小區供暖的共用設備設施，雖系中僑公司投資建設，但中僑公司作為金海小區的開發商，在開發建設小區商品住宅的同時應當配套建設小區的共用設備設施。在案證據亦證明中僑公司、金海翔公司並未取得上述共用部位、共用設備設施的所有權證書。在供暖整合過程中，新的供暖單位（即本案一審第三人）是為了小區供暖的目的繼續使用原有的熱交換間及供熱管網，並未改變原共用設備設施的性質和所有權歸屬。因此平谷區政府根據公共利益的需要對金海小區共用設備設施進行調配使用，是必要的，並未侵害中僑公司、金海翔公司的財產所有權。綜上，對於中僑公司、金海翔公司針對熱交換間及其內設備、熱交換間配電室及其內設備、供熱管道及溝槽的賠償主張，一審法院不予支持。
第二、如上所述，熱交換間內原有設備設施，與金海居民小區的熱交換間，均屬於在開發建設小區商品住宅的同時，應當配套建設小區的共用設備設施，中僑公司、金海翔公司對熱交換間內原有的設備設施並不具有所有權。由於熱交換間在平谷區政府作出26號決定之後，處於濱河公司為金海居民小區集中供暖使用中，濱河公司對熱交換間內的設備設施有維護、保養、修理、更新和改造的權利和義務，但實施上述行為必須以能夠確保金海居民小區集中供暖目的實現為前提。根據一審法院審理查明的事實，濱河公司已經出資將熱交換間內的設備進行了更新改造，且供暖運行正常，對於被更換下來的廢舊設備，濱河公司有自行處置的權利。中僑公司、金海翔公司對熱交換間內的原有設備設施主張所有權，缺乏事實和法律依據，一審法院不予支持。
第三、對於中僑公司、金海翔公司主張閒置的鍋爐房及鍋爐、鍋爐房配電室及設備等損失，根據已經審理查明的事實，包括鍋爐房、鍋爐、鍋爐房配電室及設備等，濱河公司在接管金海小區的供暖後並沒有實際使用。根據中僑公司、金海翔公司提供的產權證書等證據，中僑公司、金海翔公司對中僑公司原供暖使用的鍋爐房享有所有權，對於與鍋爐房配套的配電室、鍋爐房內的鍋爐，中僑公司、金海翔公司亦享有權利，且上述設備設施事實上也仍處於中僑公司、金海翔公司的控制下。雖然26號決定作出後，濱河公司沒有實際使用鍋爐房及鍋爐等，留給了中僑公司、金海翔公司，但是因為26號決定取消了中僑公司、金海翔公司繼續供暖的權利，這些鍋爐房、鍋爐及鍋爐房配電室等設備設施客觀上處於閒置狀態，已經事實上失去了使用價值，必然產生損失。對此，根據公平原則，平谷區政府應當對26號決定給中僑公司、金海翔公司造成該部分供暖設備設施閒置損失予以「合理彌補」。
對於該部分賠償數額如何確定，中僑公司、金海翔公司主張根據其自行委託的北京華燦評房地產估價有限公司出具的金海小區乙5號鍋爐房及其附屬供暖設備設施損失價值《房地產估價報告》確定，對此平谷區政府及濱河公司不予認可，一審法院在對該證據進行審查中發現，北京華燦評房地產估價有限公司並不具備司法評估鑑定的資質，該《估價報告》因欠缺法定形式而不能作為證據使用，一審法院在徵求各方當事人意見後重新組織了評估鑑定，通過搖號先後選定了兩家評估鑑定機構，但評估鑑定機構審查分析了中僑公司、金海翔公司提供的證據材料後，表示因時間久遠，不能搜集到充分的依據，無法進行評估鑑定，建議採用其他方式合理估算閒置損失。
經查，由於訴爭事實發生在2007年，所涉鍋爐房及其配電室、鍋爐房內的鍋爐主要建成和安裝於上世紀九十年代中，中僑公司、金海翔公司證明鍋爐房及其配電室、鍋爐房內的鍋爐等設備的部分證據確實存在瑕疵，部分缺失原始票據，且不能提供計提折舊的相關帳目情況，致使評估機構無法對案涉鍋爐房及其配電室、鍋爐房內的鍋爐等設備在違法行政行為發生時的市場價格作出評估報告。根據《最高人民法院關於適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》第四十七條第三款的規定，當事人的損失因客觀原因無法鑑定的，人民法院應當結合當事人的主張和在案證據，遵循法官職業道德，運用邏輯推理和生活經驗、生活常識等，酌情確定賠償數額。
在此情況下，一審法院惟有根據經驗法則和證據規則，遵循法官職業道德，運用邏輯推理和生活經驗、生活常識等，綜合參考各種因素，對涉案的鍋爐房及其配電室、鍋爐房內的鍋爐等設備的賠償金額作出判定。首先，根據中僑公司、金海翔公司提供的鍋爐房土建的票據、記帳憑證，鍋爐房建造於1996年11月，建築面積為506.28平方米，鍋爐房土建投入46.835萬元；根據中僑公司、金海翔公司提供的兩臺長城鍋爐廠熱水鍋爐、一臺張家口工業鍋爐廠蒸汽鍋爐的票據、合同、記帳憑證等，中僑公司、金海翔公司主張一臺熱水鍋爐（型號為DZL7-1.0/115/70-AII）完工使用於1997年、發票及記帳時間為2000年，合同籤訂時間為1996年，原值金額65萬元；
中僑公司、金海翔公司主張一臺蒸汽鍋爐（型號DZW6-1.25-AII）完工使用於1997年，發票及記帳時間為1995年，合同籤訂時間1995年，原值金額41.5萬元，對於另一臺熱水鍋爐（型號為DZL7-1.0/115/70-AII），中僑公司、金海翔公司未提供發票及相應金額的記帳憑證，亦未提供合同，僅有北京長城鍋爐廠作為購房單位和中僑公司籤訂的商品房售房協議五份，金額共計61萬餘元，時間2001年7月，此外中僑公司、金海翔公司還提供了鍋爐安裝合同及記帳憑證等；根據中僑公司、金海翔公司提供鍋爐房配電室及設備的記帳憑證、票據，中僑公司、金海翔公司主張鍋爐房配電室建造於1996年11月，建築面積為398.72平方米，鍋爐房配電設備一套，完工使用於1996年11月，原值金額86.4987萬元。
其次，中僑公司、金海翔公司不能提供中僑公司、金海翔公司對上述設備設施計提折舊的相關帳目情況，因此無法確定上述設備設施計提折舊的真實情況，一審法院根據《中華人民共和國企業所得稅法實施條例》、《房地產估價規範》等相關法律法規，並結合審理查明的情況，酌情確定上述設備設施計提折舊的年限及殘值率。再次，關於按照侵權行為發生時的市場價格計算損失，參照《最高人民法院關於審理民事、行政訴訟中司法賠償案件適用法律若干問題的解釋》第十二條第二款規定，「財產不能恢復原狀或者滅失的，應當按照侵權行為發生時的市場價格計算損失；市場價格無法確定或者該價格不足以彌補受害人所受損失的，可以採用其他合理方式計算損失。」由於平谷區政府的供暖整合行為發生在2007年，對於按照侵權行為發生時的市場價格計算出來的損失，還需要酌情考慮2007年至今時間因素對損失價值的影響。
國家賠償法第三十六條第（七）項規定，侵犯公民、法人和其他組織的財產權造成損害的，按照下列規定處理：（七）返還執行的罰款或者罰金、追繳或者沒收的金錢，解除凍結的存款或者匯款的，應當支付銀行同期存款利息。《最高人民法院關於審理民事、行政訴訟中司法賠償案件適用法律若干問題的解釋》第十五條第一款規定，國家賠償法第三十六條第七項規定的銀行同期存款利息，以作出生效賠償決定時中國人民銀行公布的一年期人民幣整存整取定期存款基準利率計算，不計算複利。故根據2019年中國人民銀行公布的一年期人民幣整存整取定期存款基準利率1.5%計算時間價值為宜，計算時間為自2007年8月至今。
綜上，一審法院綜合確定中僑公司、金海翔公司的鍋爐房及鍋爐、鍋爐房配電室及設備閒置損失的金額共計人民幣149.8萬元。由於上述賠償金額的計算已經扣除了設備殘值，因此上述鍋爐、配電設備的殘值等仍歸中僑公司、金海翔公司所有。
第四、關於中僑公司、金海翔公司主張的購煤損失人民幣68萬元（一審開庭時繼續上調為98萬元）問題，經查，中僑公司、金海翔公司提供的《供用煤合同》、《收條》等證據證明中僑公司、金海翔公司支付購煤款為68萬元，經查，這批煤是中僑公司、金海翔公司從個人手中購進，中僑公司、金海翔公司未能提供這批煤的產品質量合格證明，也未能提供正式的《發票》，平谷區政府提供的單方《檢驗報告》證明經檢測這批煤為超標不合格煤，中僑公司、金海翔公司對檢測結果不予認可。根據現有證據能夠證明中僑公司、金海翔公司確為2007年供暖季準備了燃煤，由於26號決定導致該購買的燃煤無法用於小區供暖的目的，給中僑公司、金海翔公司造成了一定經濟損失，平谷區政府對此應予賠償。
但平谷區政府在26號決定作出後並未佔有、使用、處分上述燃煤，上述燃煤仍處於中僑公司、金海翔公司可控制範圍內，在燃煤無法用於小區供暖目的時，中僑公司、金海翔公司亦應採取積極措施對燃煤進行處理，防止損失繼續擴大，但中僑公司、金海翔公司在與平谷區政府就燃煤賠償問題協商未果的情況下，對燃煤未作妥善處置，任由損失進一步擴大，對此亦應承擔相應的過錯責任。綜上，一審法院認為根據過錯原則，並考慮2007年至今時間因素對損失價值的影響，一審法院酌情確定中僑公司、金海翔公司的燃煤損失為人民幣48.2萬元。上述燃煤的殘值仍歸中僑公司、金海翔公司所有。
（二）關於中僑公司、金海翔公司主張因26號決定違法變更金海小區供熱單位，致使中僑公司、金海翔公司在供熱項目的收益損失人民幣1560.9萬元的問題。
企業的自主經營權，是指企業在不違反國家法律的基礎上所擁有的對其人、財、物自主支配的權利，以及自行組織生產經營、拒絕攤派等權利。本案涉及落實中央關於大氣汙染防治，改善首都大氣環境質量的措施過程中，採取的一次具體步驟和行動。其本意應為拆除分散、小型燃煤鍋爐，逐步擴大實行集中供暖範圍，以保證環境治理目標的順利實現。其執法目的明確，符合北京市人民政府的有關文件精神，符合首都可持續性發展的戰略要求，符合人民群眾根本利益需要，該行政行為是必要的。
但行政機關應當依法行政，確因公共利益需要或者政策調整，作出侵益行政行為時，要遵循嚴格的法定程序，聽取相對人的意見和建議，注重保護行政相對人的信賴利益。根據現有證據，中僑公司與金海居民小區的居民之間雖然沒有籤訂書面的供暖合同，但存在事實上的供暖合同關係，且在平谷區政府作出26號決定進行供熱整合之前，中僑公司已經為金海居民小區持續供熱多年。本案的26號決定事實上取消了中僑公司、金海翔公司對金海居民小區的供熱經營，侵害了中僑公司、金海翔公司的自主經營權，雖然該行政行為因公共利益需要不能被撤銷，但應當對中僑公司、金海翔公司供熱經營權由此造成的損害給予合理的補償。
對於供暖收益損失數額，根據國家賠償法第十五條第一款規定，人民法院審理行政賠償案件，賠償請求人和賠償義務機關對自己提出的主張，應當提供證據。本案中，中僑公司、金海翔公司提供了其自行委託的北京華燦評房地產估價有限公司出具的金海小區供暖企業停業損失價值的《房地產估價報告》，用以證明截至2016年4月12日因26號決定違法給中僑公司、金海翔公司造成供暖收益損失人民幣共計1334.08萬元。對此平谷區政府及濱河公司不予認可，且濱河公司提供了中僑公司、金海翔公司涉稅信息查詢情況，用以證明中僑公司、金海翔公司在供熱整合前後的經營情況基本相同，供暖整合併未導致其經營收益減少。
合議庭在對證據進行審查中發現，北京華燦評房地產估價有限公司並不具備司法評估鑑定的資質，該《房地產估價報告》因欠缺法定形式而不能作為證據使用，合議庭在徵求各方當事人意見後重新組織了評估鑑定，通過搖號選定了新的評估鑑定機構，但該評估鑑定機構審查分析了中僑公司、金海翔公司提供的證據材料後，表示因鍋爐房未營業，企業無經營數據，沒有充分的評估依據對供暖收益損失進行評估。一審法院認為，一方面由於中僑公司、金海翔公司始終未能提供中僑公司、金海翔公司的企業經營數據、涉及供熱收益的財務會計帳目等能夠證明其供熱收益實際情況的證據，因此中僑公司、金海翔公司未能提供證據證明確實存在供暖收益損失及具體金額；
另一方面從中僑公司在北京市平谷區地方稅務局納稅信息來看，2006年入庫稅款2713元、2007年入庫稅款3103元、2008年入庫稅款3024元；金海翔公司2006年、2007年、2008年入庫稅款均為0元；從中僑公司在北京市平谷區國家稅務局納稅信息來看，2006年銷售收入124200元、繳納稅款7452元、2007年銷售收入157711元、繳納稅款9462元、2008年銷售收入141351元、繳納稅款8481元；金海翔公司2006年、2007年、2008年銷售收入、繳納稅款均為0元；
綜上，中僑公司、金海翔公司在供暖整合前後的銷售收入和納稅情況並沒有明顯變化，由此可推斷兩公司在供暖整合前後的供熱收入和供熱支出應處於基本平衡狀態，故無事實和證據證明中僑公司、金海翔公司存在供暖收益，故中僑公司、金海翔公司主張截至2016年4月12日在供熱項目的收益損失1560.9萬，無事實依據和證據支持，一審法院不予支持。
（三）對於中僑公司、金海翔公司主張變更供暖單位造成中僑公司、金海翔公司所有的建築物不能供熱而閒置的財產損失20470.2萬元，其中金海大廈及金海大廈遊泳館閒置的經濟損失11505.7萬元、金海小區甲5號、甲14號閒置的經濟損失8964.5萬元。國家賠償法第十五條第一款規定，人民法院審理行政賠償案件，賠償請求人和賠償義務機關對自己提出的主張，應當提供證據。本案中，中僑公司、金海翔公司提供了其自行委託的北京華燦評房地產估價有限公司出具的府前西街32號房地產（金海大廈及金海大廈遊泳館）停業損失價值《房地產估價報告》、金海小區甲5號、甲14號房地產（工業廠房）停業損失價值《房地產估價報告》，用以證明因26號決定違法給中僑公司、金海翔公司造成府前西街32號房地產（金海大廈及金海大廈遊泳館）、金海小區甲5號、甲14號房地產（工業廠房）停業損失情況。
對此平谷區政府及濱河公司不予認可，且濱河公司提供了中僑公司、金海翔公司、北京市金夢達製衣公司、北京海達酒店有限責任公司涉稅信息查詢情況，用以證明上述四公司在供暖整合前後的經營情況基本相同，供暖整合併未導致其經營收益減少。一審法院在對證據進行審查中發現，首先，北京華燦評房地產估價有限公司並不具備司法評估鑑定的資質，該《房地產估價報告》因欠缺法定形式而不能作為證據使用，中僑公司、金海翔公司亦未能提供企業經營數據、涉及府前西街32號房地產（金海大廈及金海大廈遊泳館）、金海小區甲5號、甲14號房地產（工業廠房）歷史收益情況的財務會計帳目等證據；
因此中僑公司、金海翔公司未能提供證據證明其主張的該項損失實際發生。其次，中僑公司、金海翔公司主張平谷區政府賠償該項損失，亦未能提供證據證明其主張的該項損失發生與平谷區政府的26號決定具有直接因果關係。故一審法院認為，中僑公司、金海翔公司主張的該項損失不屬於國家賠償法規定的直接損失的範圍，對於中僑公司、金海翔公司的該項主張，一審法院不予支持。
（四）對於中僑公司、金海翔公司主張金海大廈及金海大廈遊泳館供熱工程改造直接工程費用損失2706.4萬元，中僑公司、金海翔公司提供了北京華燦評房地產估價有限公司出具的府前西街32號房地產（金海大廈及金海大廈遊泳館）供暖改造價值的《房地產估價報告》，用以證明截至2016年4月12日因26號決定違法給中僑公司、金海翔公司造成該房地產必須進行供暖改造的價值人民幣2313.12萬元。對此平谷區政府及濱河公司不予認可，認為該項損失並非直接損失。
一審法院在對證據進行審查中發現，北京華燦評房地產估價有限公司並不具備司法評估鑑定的資質，該《房地產估價報告》因欠缺法定形式而不能作為證據使用，中僑公司、金海翔公司主張截至2016年4月12日金海大廈及金海大廈遊泳館供熱工程改造直接工程費用損失2313.12萬元，缺乏證據支持。鑑於涉及金海大廈及金海大廈遊泳館供熱工程改造費用尚未實際發生，且金額無法確定，因此一審法院對中僑公司、金海翔公司的該項主張不予支持。
（五）對於中僑公司、金海翔公司主張判令平谷區政府對中僑公司、金海翔公司在金海小區的建築物進行供暖改造，並恢復供熱，同時免收接口費，按居民標準收取供暖費，對此，平谷區政府表示中僑公司、金海翔公司要求免收接口費，按居民標準收取供暖費，與現行法律法規規定不符，中僑公司、金海翔公司在交納接口費並同意按非居民供熱收費標準交納供暖費後，相關供熱單位即可為中僑公司、金海翔公司恢復供暖。一審法院認為，供熱企業的供熱收費標準區分為居民和非居民供熱價格，北京市發展和改革委員會對於本市居民和非居民的供熱價格分別作出規定，中僑公司、金海翔公司作為經營性企業要求對其屬於非居民的經營性設施在免收接口費，按居民標準收取供暖費的基礎上，由平谷區政府對其恢復供熱，缺乏事實和法律依據，一審法院不予支持。
（六）對於中僑公司、金海翔公司主張26號決定致使中僑公司、金海翔公司無能力償還中僑公司改制時評估確定的10042.400959萬元總負債及其改制後該負債產生的貸款利息。對此平谷區政府及濱河公司不予認可。一審法院認為，中僑公司、金海翔公司該項主張不屬於國家賠償法確定的直接損失範圍，且缺乏事實和法律依據，一審法院不予支持。
（七）對於中僑公司、金海翔公司主張判令平谷區政府承擔本案全部訴訟費用及評估費。對此平谷區政府及濱河公司不予認可。一審法院認為，中僑公司、金海翔公司主張的涉案評估費用，其中北京華燦評房地產估價有限公司系中僑公司、金海翔公司自行委託作出的，且中僑公司、金海翔公司委託的評估機構不具有相應司法評估鑑定的資質，因此對於中僑公司、金海翔公司主張的該部分評估費用的支出，一審法院不予支持；
對於北京泰然資產評估有限公司《資產評估報告書》所涉評估費用，該評估鑑定發生在2008年11月27日，且系中僑公司、金海翔公司自行委託作出，評估目的明確載明是為中僑公司進行資產價值諮詢提供價值參考依據，並非司法評估鑑定，因此對於中僑公司、金海翔公司主張的該部分評估費用的支出，一審法院亦不予支持；對於本案訴訟費由平谷區政府承擔的主張，根據法律規定行政賠償案件不收取訴訟費用，因此中僑公司、金海翔公司關於訴訟費的主張，一審法院不予支持。
（八）對於平谷區政府關於本案系再審案件，中僑公司、金海翔公司訴訟請求超出原審一審的訴訟請求範圍，超出部分缺乏法律依據，應不予支持的答辯意見。經查，本案系北京市高級人民法院依照審判監督程序再審裁定撤銷原判，指令一審法院審理的案件，因此本案不是依照審判監督程序審理的再審案件，而是依照第一審程序重新審理的行政案件。根據《最高人民法院關於適用<中華人民共和國民事訴訟法>審判監督程序若干問題的解釋》第三十三條第二款規定，經再審裁定撤銷原判決，發回重審後，當事人增加訴訟請求的，人民法院依照民事訴訟法（2007年）第一百二十六條（對應2012年民事訴訟法第一百四十條）的規定處理，即中僑公司、金海翔公司增加訴訟請求，可以合併審理。故平谷區政府的上述答辯意見，一審法院不予採納。
另，一審法院於2019年11月20日收到中僑公司、金海翔公司提交的關於追加本案起訴書被告及訴訟請求的申請，一審法院認為，對於中僑公司、金海翔公司追加濱河公司、北京北燃綠谷供熱科技發展有限公司（以下簡稱綠谷公司）、北京市第二中級人民法院、北京市高級人民法院為本案被告的申請，缺乏法律依據，一審法院不予支持；對於中僑公司、金海翔公司新追加訴訟請求的申請，依據《最高人民法院關於適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》第七十條之規定，「起訴狀副本送達被告後，原告提出新的訴訟請求的，人民法院不予準許，但有正當理由的除外」，對中僑公司、金海翔公司此次追加新的訴訟請求的申請，一審法院不予準許。
據此，一審法院依照《中華人民共和國行政訴訟法》第七十六條、國家賠償法第二條、第四條第（四）項、第三十二條、第三十六條第（八）項、《最高人民法院關於審理行政賠償案件若干問題的規定》第三十三條、第三十五條之規定，判決平谷區政府賠償中僑公司、金海翔公司人民幣一百九十八萬元整，並駁回了中僑公司、金海翔公司的其他訴訟請求。
中僑公司、金海翔公司不服一審賠償判決，向本院提起上訴稱：
其一，一審法院不準許中僑公司、金海翔公司追加被告及訴訟請求錯誤。北京市第二中級人民法院、北京市高級人民法院錯誤判決導致評估鑑定由於時間久遠無法正常進行，濱河公司的產權、管理權已轉移到綠谷公司，均與本案有利害關係，應追加為被告承擔賠償責任。
其二，一審判決認定平谷區政府應賠償鍋爐房及鍋爐、鍋爐房配電室及設備閒置損失事實清楚、證據充足，但確定的賠償金額太低，沒有考慮各分項折舊後的淨值金額和2007年8月該資產的市場價格，也沒有計算金額的具體過程；同時遺漏了應予賠償的鍋爐安裝費和鍋爐房配電室輸電線路兩個部分，分別為33.2122萬元和4.7821萬元。
其三，一審法院判決支持中僑公司、金海翔公司主張的燃煤損失48.2萬元，事實清楚、證據充分，但確定的賠償金額太低，應當按照燃煤的購買價96萬元進行賠償。
其四，一審法院認定金海小區內「暖氣溝」、「供暖管線」、「熱交換間」屬於居民業主共有錯誤。一是涉案小區建成在先、物權法實施在後，一審法院適用物權法錯誤；二是根據管理辦法的規定，共有設施設備需要根據房屋買賣合同約定，但上訴人與購房人籤訂的《售房協議書》中並無出售上述產權的約定，且根據京政發（1993）34號文件的規定，當時小區房屋售價中不包括上述設備費用，故上述設施並未向業主出售，亦未分攤入住房銷售價格，產權仍屬上訴人所有，平谷區政府應予賠償。
其五，一審法院未支持上訴人有關建築物閒置的財產損失錯誤。上訴人自有的金海大廈及金海大廈遊泳館、金海小區甲5號等建築屬於金海小區的組成部分，26號決定作出後，熱交換間被濱河公司佔用，上訴人無法為上述建築供暖，濱河公司又缺乏蒸汽供熱能力，由此導致上訴人上述建築一直閒置，平谷區政府應賠償上述損失。
其六，一審判決未支持上訴人有關金海大廈及金海大廈遊泳館供熱工程改造直接工程費用損失錯誤。上訴人提供的證據可以證明金海大廈及金海大廈遊泳館供熱系統具備蒸汽供熱功能，26號決定實施後，由於濱河公司不具備蒸汽供熱能力，導致上述建築內現有接收蒸汽供熱設施無法使用而報廢，且上訴人必須進行供熱改造更新工程，上述費用屬於上訴人的既得利益損失和財產減少的直接損失，平谷區政府應予賠償。
其七，平谷區政府應補償中僑公司、金海翔公司恢復金海大廈及金海大廈遊泳館等自有建築的供熱所需接口費共計2889765元。金海小區其他住宅樓之前均為供熱狀態，執行26號決定由濱河公司供熱時都未收取接口費，由平谷區政府承擔。因此中僑公司、金海翔公司建築物恢復供熱時也不應再重複收取接口費，所需費用應由平谷區政府承擔。
其八，對上訴人所有經濟損失應重新進行評估鑑定。一審法院對北京華燦評房地產估價有限公司、北京國融興華資產評估有限公司、北京中必達資產評估有限責任公司三家公司出具的所謂「證明材料」的質證過程存在嚴重違反法定訴訟程序的情形，影響了公正審判，應由上訴人委託的鑑定機構重新鑑定。且本案中僑公司、金海翔公司損失無法評估鑑定的責任在於平谷區政府，應當由平谷區政府承擔該項損失的舉證責任並承擔評估鑑定費。
綜上，平谷區政府全面違反當初與中僑公司籤訂的全面出售合同，應承擔由此給上訴人造成的全部損失。故請求：一、撤銷原判，予以改判；二、判令平谷區政府賠償給上訴人造成的經濟損失26060.5萬元人民幣，包括：（1）中僑公司、金海翔公司在金海小區乙5號鍋爐房及其附屬供暖設備、購煤損失共計1323萬元；（2）26號決定變更金海小區供暖單位為濱河公司，造成中僑公司、金海翔公司的建築物不能供熱而閒置的財產損失20470.2萬元；（3）因26號決定將金海小區供熱單位變更為濱河公司，致使中僑公司、金海翔公司在供熱項目的收益損失1560.9萬元；（4）因26號決定造成的金海大廈及金海大廈遊泳館原有蒸汽供熱設備報廢的損失及更新為熱水供熱設備設施的技術改造工程費用共計2706.4萬元；（5）上述26060.5萬元自2007年8月2日至今的利息損失；
三、判令平谷區政府補償上訴人恢復上訴人的建築物金海大廈、金海大廈遊泳館、金海小區甲5號、金海小區乙5號、金海小區甲14號、兩棟配電室進行供熱需要接口費的損失2889765元；四、判令平谷區政府及濱河公司負責承擔上訴人的金海大廈、金海大廈遊泳館，包括金海小區乙5號、甲14號等建築物內，將原有的蒸汽供熱設備設施拆除損失費用和更換為適應目前只能用熱水供熱新的設備設施技術改造工程費用，並予以賠償和補償2706.4萬元。五、請求判定原判決不準許上訴人追加被告及訴訟請求的認定屬事實認定錯誤、適用法律錯誤，請求判定將其糾正，支持上訴人的追加請求；六、對上訴人所有經濟損失重新進行評估鑑定；七、判令平谷區政府承擔評估鑑定費。
平谷區政府不服一審賠償判決，向本院提起上訴稱：
其一，一審判決認定中僑公司、金海翔公司「鍋爐房、鍋爐及設施等處於閒置狀態，事實上失去了使用價值」屬於認定事實錯誤。一是鍋爐沒有處於閒置狀態，26號決定後中僑公司、金海翔公司要求自己解決自持建築物的供暖問題，並在2007年冬季開始利用自有鍋爐房自行供暖；二是鍋爐房、鍋爐設施並未失去使用價值，中僑公司、金海翔公司可使用上述設備自行供暖，也可自行處置原有設備。
其二，一審判決認定應賠償中僑公司、金海翔公司鍋爐房及鍋爐、鍋爐房配電室及設備閒置損失149.8萬元證據不足。一是上述設備並未在26號決定要求交付的資產範圍內，仍處於中僑公司、金海翔公司的控制下；二是根據中僑公司、金海翔公司提供的證據，上述設備購買、使用達十年之久，設備陳舊老化，無法滿足居民、企業供熱需求，如果其繼續供暖，也需要投入資金予以更新。三是中僑公司、金海翔公司提供的鍋爐房建設、購買、安裝等證據存在嚴重瑕疵，不能作為證據使用。
其三，中僑公司、金海翔公司主張的損失不符合國家賠償法第三十六條第（七）項的規定，一審法院判決賠償鍋爐房及鍋爐、鍋爐房配電室及設備閒置損失屬於適用法律錯誤。
其四，一審法院判決支持中僑公司、金海翔公司主張的燃煤損失48.2萬元，事實認定不清、證據不足。一是燃煤不在26號決定要求交付的資產範圍內，且經檢驗未達到《低硫散煤及製品》標準要求，故新的供暖單位無法有償接收使用。購買不合格燃煤導致的損失應由中僑公司、金海翔公司自行承擔；二是一審法院未對燃煤數量進行測定，僅憑中僑公司、金海翔公司提供的從個人處購買燃煤的「白條」就作為評定數額的基礎，明顯證據不足。
故一審判決在賠償事實上認定不清、確定賠償數額上證據不足，適用法律錯誤，請求撤銷一審判決第一項，駁回中僑公司、金海翔公司全部訴訟請求。
濱河公司未向本院提交書面答辯意見，口頭表示同意平谷區政府意見。
一審期間各方當事人提交的證據均已移送本院。經審查，一審法院的認證意見正確。二審期間，各方未向本院提交新證據。根據上述有效證據，本院對一審法院認定的事實予以確認。
另查，26號決定的內容為：「為迎接2008年奧運會，減少大氣汙染，節約能源，提高金海居民小區供暖質量，依據《北京市十一五發展規劃》、《北京市供熱總體規劃》、《平谷新城供熱專項規劃》及北京市人民政府京政發[2005]3號、京政發[2006]5號、京政發[2007]7號文件規定和2007年第一次區長辦公會議精神，特作如下決定：1、金海居民小區供暖工作自2007-2008年度供暖季起由北京濱河物業管理服務公司負責。北京濱河物業管理服務公司要根據市、區供熱總體規劃和市、區政府有關文件精神，積極籌措資金，迅速實施整合改造工程，保證金海居民小區按時供暖。2、金海居民小區原供暖單位北京市平谷中僑經濟技術開發公司要積極配合整合工作，並將供暖所用場地、廠房和相關設備設施交付濱河公司使用。3、本決定自發布之日起執行。」
2013年9月30日，平谷區政府出具《關於對整合金海居民小區供暖工作實行集中供熱決定情況說明》，主要內容為：26號決定第二項「交付的供暖所有場地、廠房」是指中僑公司使用的供暖交換站所用的場地、廠房（交換站坐落在平谷區新平西路金海小區3號樓與4號樓之間，建築面積140.6平方米）、「相關設備設施」是指中僑公司曾使用的屬於市政配套供熱公用設施。供暖交換站內原有設備設施（包括三相異步電機兩臺、離子交換器一套、補水箱、補水泵一臺、壓力罐一個），已由原供暖單位自行拆除，濱河公司不再接收使用；中僑公司原有鍋爐房及鍋爐房內的設施，不在交付之列，仍歸中僑公司自用。
再查，4530號行政判決認定，《售房協議書》的銷售價格無法證明暖氣溝、供熱管線、熱交換間等不屬於金海小區業主共用設備、設施，中僑公司、金海翔公司並未取得上述設備、設施的所有權證書，其認為222號行政判決認定歸業主所有錯誤沒有證據支持、亦與法律規定相悖。
一、二審庭審及一審法院2016年12月12日的現場調查中，對於濱河公司在26號決定後曾為中僑公司、金海翔公司單獨鋪設由其所有的鍋爐房到金海大廈的熱水供熱管線一事，中僑公司、金海翔公司未表示異議，但認為上述管線僅為熱水管線，無法解決金海大廈及金海大廈遊泳館的蒸汽供熱問題。上述現場調查筆錄同時記載，在濱河公司陳述「2007年中僑公司給金海大廈和甲13號、甲15號樓供過暖」後，中僑公司、金海翔公司法定代表人王學甫陳述「我們就是點過火，但鍋爐太大和大廈不匹配，沒有供成」。
2019年11月10日，中僑公司、金海翔公司向一審法院提交《追加本案起訴書被告及訴訟請求（經濟賠償案）》，要求追加綠谷公司、北京市第二中級人民法院、北京市高級人民法院為被告，追加訴訟請求：一、請求判令被告賠償自2007年8月2日至付清賠償金之日為止，全部賠償金相當於人民銀行同期人民幣貸款利率的利息損失；二、請求判令被告賠償中僑公司、金海翔公司在金海小區建築再次供暖接口費4048236元。
本院二審期間，中僑公司、金海翔公司陳述其上訴時共提交了兩個版本的上訴狀，落款時間分別為2019年12月18日和2020年3月16日。第一份上訴狀記載的上訴請求為：一、撤銷原判，予以改判；二、判令平谷區政府賠償給上訴人造成的經濟損失26060.5萬元人民幣；三、判令平谷區政府補償上訴人恢復上訴人的建築物金海大廈、金海大廈遊泳館、金海小區甲5號、金海小區乙5號、金海小區甲14號、兩棟配電室進行供熱需要接口費的損失2889765元；四、對上訴人所有經濟損失重新進行評估鑑定；五、判令平谷區政府承擔評估鑑定費。第二份上訴狀記載的上訴請求如前所述，並刪除了第一份上訴狀中將綠谷公司、北京市第二中級人民法院、北京市高級人民法院列為被上訴人的表述。
裁判分析過程
本院認為：
一、關於一審法院未準許中僑公司、金海翔公司追加被告及賠償請求是否正確。
中僑公司、金海翔公司主張其追加被告及賠償請求合法，但本案系兩上訴人因26號決定違法一併提起的行政賠償訴訟，其要求追加的被告均非26號決定的作出主體，北京市第二中級人民法院、北京市高級人民法院也系司法機關，無法成為行政賠償案件的賠償主體。同時，兩上訴人的追加申請系在一審法院多次開庭審理後提出的，且無法說明正當理由。故一審法院未準許上述追加申請，於法有據，本院應予支持。中僑公司、金海翔公司的該項上訴理由，缺乏事實及法律依據，本院不予支持。
二、關於本案是否應該重新評估。
經審查，本案一審期間，一審法院通過搖號方式先後選擇了兩家評估機構對本案中僑公司、金海翔公司主張的涉案損失進行了鑑定。上述公司均回復因時間久遠，無法進行評估鑑定。有關委託評估情況、評估意見，一審法院也均在庭審中告知了各方當事人，並聽取了各方意見，程序未見違法情形。據此，中僑公司、金海翔公司申請對其主張的涉案損失重新鑑定，缺乏事實及法律根據。
三、關於一審法院認定的熱交換間、供熱管道及溝槽等設施屬於全體小區業主共有是否正確。
對於金海居民小區內的上述設施屬於26號決定要求中僑公司、金海翔公司移交給濱河公司的設施範圍，各方均無異議。關於上述設施是否屬於全體金海居民小區業主共有，4530號行政判決已經進行了審查及認定，未支持中僑公司、金海翔公司的相關訴請，一審判決對上述設施屬於全體金海居民小區業主共有，亦進行了充分論證，本院不持異議。中僑公司、金海翔公司本案所持異議，並未超出4530號行政判決案件中其提出的異議範圍，本院不予支持。
四、關於一審法院駁回中僑公司、金海翔公司有關金海大廈及金海大廈遊泳館、金海小區甲5號及甲14號等自有建築物閒置財產損失的賠償請求是否正確。
根據國家賠償法第十五條的規定，行政賠償案件中，賠償請求人對自己提出的主張，應當提供證據。本案中，中僑公司、金海翔公司主張其所有的上述建築因26號決定作出後濱河公司無法提供蒸汽供熱而閒置。但兩上訴人未向本院提交證據證明，其自有的除金海大廈及金海大廈遊泳館外的其他建築物需要用蒸汽供熱，亦未向本院提交證據證明，26號決定作出前，金海大廈及金海大廈遊泳館處於事實上的蒸汽供熱狀態。
且根據在案的涉稅信息查詢結果，北京市金夢達製衣公司自2005年至今均無納稅行為；北京市海達酒店有限責任公司自2005年至今一直處於開業狀態，地稅自2006年至2008年一直呈增長趨勢，國稅自2008年至2014年一直正常繳納，2008年至2016年均申報有銷售收入；中僑公司、金海翔公司的國稅、地稅的繳納情況也未因26號決定發生顯著降低。因此，本案現有證據無法證明，26號決定作出及實施後金海大廈及金海大廈遊泳館處於事實上的閒置狀態，亦無法證明26號決定導致了中僑公司、金海翔公司主張的建築物閒置損失的發生。故一審法院駁回中僑公司、金海翔公司的上述賠償請求正確，本院予以支持。中僑公司、金海翔公司的上訴理由，本院不予支持。
同樣基於在案的上述涉稅信息查詢結果，中僑公司、金海翔公司的銷售收入和納稅情況，均未因26號決定的發布和實施發生明顯變化。且根據國家賠償法第三十六條第（八）項的規定，侵犯公民、法人和其他組織的財產權造成損害的，按照直接損失給予賠償。中僑公司、金海翔公司主張的供熱項目的收益損失，屬於其可得收益損失、非直接損失，平谷區政府亦不同意予以賠償。在此情形下，一審法院判決駁回中僑公司、金海翔公司有關供熱項目收益損失的賠償請求正確，本院予以支持。
五、關於一審法院判決駁回中僑公司、金海翔公司有關金海大廈及金海大廈遊泳館供熱工程改造直接工程費用損失的賠償請求是否正確。
二審期間，中僑公司、金海翔公司將該項賠償請求調整為「原有蒸汽供熱設備報廢的損失及更新為熱水供熱設備設施的技術改造工程費用」，但主張的損失總額一致。基於前述本院對兩上訴人主張的金海大廈及金海大廈遊泳館閒置損失是否成立的分析，兩上訴人並未向本院提交證據證明，26號決定作出前，金海大廈及金海大廈遊泳館處於事實上的蒸汽供熱狀態，在案證據亦無法證明26號決定作出及實施後金海大廈及金海大廈遊泳館處於事實上的閒置狀態。因此，本案現有證據無法證明，26號決定直接導致了兩上訴人主張的原有蒸汽供熱設備的閒置及報廢，更無法證明26號決定與供熱工程改造之間存在法律上的因果關係。故一審法院判決駁回中僑公司、金海翔公司的相應賠償請求正確，本院予以支持。中僑公司、金海翔公司的上訴理由及相應上訴請求，缺乏事實及法律依據，本院不予支持。
六、關於中僑公司、金海翔公司主張的補償兩公司恢復金海大廈及金海大廈遊泳館等自有建築供熱所需接口費的請求是否成立。
該請求與兩上訴人一審期間要求追加的第二項訴訟請求表述相似，屬於其二審期間新提出的請求，本院不予審查。但該請求與兩上訴人一審期間提出的第三項賠償請求均指向同一法律關係，即訴請解決兩上訴人自有建築物免費接入公共供暖管線問題。對兩上訴人一審期間提出的第三項賠償請求是否成立，本院認同一審法院之認定，不再贅述。
需要指出的是，26號決定解決是金海居民小區的供熱主體變更問題，從該決定的實際執行情況看，濱河公司並未向中僑公司、金海翔公司自有的建築物供暖。中僑公司、金海翔公司亦認可濱河公司曾單獨為其鋪設供熱管線的事實。平谷區政府及濱河公司亦在本案中主張，曾與中僑公司、金海翔公司協商一致，26號決定實施後中僑公司、金海翔公司自行解決自有建築物供暖問題，濱河公司方為其單獨鋪設了供暖管線。再結合一審調查筆錄的記載情況，本院可初步認定，26號決定作出後，中僑公司、金海翔公司存在希望利用自有鍋爐房為自有建築物供暖的事實，但未能實際實施。因此，中僑公司、金海翔公司一審期間提出的上述第三項賠償請求欲解決的問題，與26號決定之間並無法律上的因果關係，於本行政賠償案中予以駁回，並無不妥。
七、關於一審法院駁回中僑公司、金海翔公司第二項賠償請求是否正確。
根據國家賠償法第三十六條第（八）項的規定，侵犯公民、法人和其他組織的財產權的，按照直接損失給予賠償。中僑公司、金海翔公司上述賠償請求的邏輯在於，因26號決定給其造成了財產損失，致使兩公司無力償還中僑公司改制時確定的總負債及由此產生的貸款利息。但該賠償請求涉及的損失並非國家賠償法規定的直接損失，一審法院判決駁回該項賠償請求正確，本院予以支持。中僑公司、金海翔公司的上訴理由，缺乏事實及法律根據，本院不予支持。
八、關於一審法院酌定平谷區政府應承擔的賠償責任是否正確。
一審法院酌定平谷區政府應承擔的賠償金包括中僑公司、金海翔公司的燃煤損失和鍋爐房及鍋爐、鍋爐房配電室及設備閒置損失。如4530號行政判決所述，26號決定符合公共利益的需求，是必要的也是必需的，但該決定違反了正當程序原則，確認其違法也系基於公共利益的效力保留。基於此，平谷區政府應對26號決定給中僑公司、金海翔公司合法財產造成的損失，承擔相應的賠償責任。
基於4530號行政判決所述的行政正當程序原則，由於26號決定作出於2007年8月份，距離該年度供暖季已較近，該決定亦旨在更換金海居民小區的供暖單位，故平谷區政府作出該決定前應秉持較高的注意義務，既需要考慮並調查金海居民小區原供熱單位燃煤的購置情況，制定處置方案，也需要考慮並調查中僑公司及金海翔公司自有建築物的供熱情況，制定相應的處理及接續方案，避免26號決定作出並實施後，因相應配套處理及接續方案缺位或不完善衍生行政爭議。本案中，在案證據無法證明平谷區政府在作出26號決定前，履行了必要的調查及相應的處置接續方案的制定義務，平谷區政府應承擔由此產生的不利後果。
其一，關於中僑公司、金海翔公司的燃煤損失。由於26號決定變更了金海居民小區的供熱主體，客觀上導致了中僑公司、金海翔公司無法將已購燃煤實際用於金海居民小區的供熱，勢必產生折價、管理成本增加等損失。雖然兩公司對燃煤的具體金額存在調整，但對燃煤購置行為及相應金額，兩公司已提供了證據，完成了賠償請求人的初步舉證義務。由於平谷區政府對兩公司已購燃煤缺少必要的調查、清登及相應的處置行為，導致其無法提供證據否定中僑公司、金海翔公司的相應主張，應承擔舉證不能的法律後果。據此，一審法院考量了中僑公司、金海翔公司過錯程度及時間因素，酌情確定了兩公司的燃煤損失，裁量權之行使尚在合理範圍，本院予以尊重。平谷區政府的上訴理由，本院不予支持。但如一審法院所言，對燃煤之損失，中僑公司、金海翔公司亦負有一定過錯，其二審期間要求按照98萬元確定燃煤賠償金的主張不具合理性，本院不予支持。
其二，關於中僑公司、金海翔公司的鍋爐房及鍋爐、鍋爐房配電室及設備的閒置損失。由於針對26號決定實施後，中僑公司、金海翔公司自有建築物如何供暖問題，平谷區政府並未提交證據證明其制定了相應的處理及接續方案，同時26號決定中「金海居民小區」是否涵蓋了中僑公司、金海翔公司自有建築物，兩公司與平谷區政府之間存在爭議。且26號決定作出後，中僑公司、金海翔公司即提起了撤銷訴訟，直至本院作出4530號行政判決，26號決定方被確認違法。故自26號決定實施後，中僑公司、金海翔公司的鍋爐房及鍋爐、鍋爐房配電室及設備客觀處於閒置狀態。
雖然如本院在上述第六部分所分析，結合在案證據可初步認定，26號決定作出後，中僑公司、金海翔公司存在利用自有鍋爐房為自有建築物供暖的事實，卻未能實際實施。但未能實施導致設備閒置之原因，不能完全歸責於中僑公司及金海翔公司，平谷區政府亦應對26號決定及相應配套處置接續方案的不完善，承擔相應責任。在此基礎上，一審法院酌情確定的兩公司鍋爐房及鍋爐、鍋爐房配電室及設備的閒置損失，裁量權之行使尚在合理範圍，本院予以尊重。中僑公司、金海翔公司及平谷區政府的上訴理由，本院不予支持。
其三，關於中僑公司、金海翔公司提出的利息賠償請求。二審期間，中僑公司、金海翔公司提出了要求平谷區政府賠償「26060.5萬元自2007年8月2日至今的利息損失」的上訴賠償請求。但上述請求包含於中僑公司、金海翔公司一審期間要求追加的訴訟請求中，屬二審期間其新增加的訴訟請求，本院不予審查。
綜上，一審判決認定事實清楚，適用法律正確，審判程序合法，裁量權行使合理，本院應予維持。中僑公司、金海翔公司及平谷區政府的上訴理由，均缺乏事實根據及法律依據，上訴請求本院均不予支持。依據《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第（一）項的規定，判決如下：
裁判結果
駁回上訴，維持一審判決。
本判決為終審判決。
審 判 長 劉井玉
審 判 員 哈勝男
審 判 員 周凱賀
二〇二〇年七月二十八日
法官助理 張鈺傑
書 記 員 秦靜羽