對省政協第十二屆委員會第三次會議
第1230828號提案的答覆
呂航委員：
您提出的《關於預付卡跑路歸口單一執法部門查處的提案》已收悉。現將辦理情況答覆如下：
預付卡以預付和非金融主體發行為典型特徵，按發卡人不同可劃分為兩類：一類是專營發卡機構發行，可跨地區、跨行業、跨法人使用的多用途預付卡；另一類是商業企業發行，只在本企業或同一品牌連鎖商業企業購買商品、服務的單用途預付卡。目前預付卡發行的監管部門主要是商務、市場監管、人民銀行、稅務、公安等部門。商務部門依據《單用途商業預付卡管理辦法》負責本行政區域內單用途卡監督管理工作。市場監管部門依據《消費者權益保護法》《侵害消費者權益行為處罰辦法》等法律法規對預付卡發行過程中的虛假宣傳、消費侵權、格式合同違法、惡意欺詐等違法行為進行監管。人民銀行依據《中國人民銀行法》、《人民幣管理條例》、《非金融機構支付服務管理辦法》等法律法規規定對多用途預付卡發性進行監督檢查，未經人民銀行批准，任何非金融機構不得發行多用途預付卡，一經發現，按非法從事支付結算業務予以查處。公安部門依據《刑法》等相關法律的規定對預付卡發行過程中違法行為較為嚴重構成刑事犯罪的進行立案查處，追究其刑事責任。
總體看，預付卡作為商業企業一種重要的營銷方式，在商業零售、住宿餐飲、教育培訓、休閒娛樂等服務性行業較為普遍，對擴大市場、促進消費、便利支付發揮了積極的作用。但同時預付卡市場也存在監管不嚴、缺乏風險防範機制等突出問題，嚴重擾亂了經濟秩序和社會穩定。
1.監管範圍沒有全覆蓋，存在監管盲區。目前作為主要執法依據的《單用途商業預付卡管理辦法（試行）》規定的監管對象是規模型企業、集團型企業、品牌企業這三種企業法人，監管主體為各級商務部門，但對目前實際發售預付式消費卡券最多個體工商戶，卻沒有規定在該辦法的規範調整範圍內。同時《單用途商業預付卡管理辦法（試行）》僅僅規定對從事零售業、住宿和餐飲業、居民服務業三大類企業發行預付卡進行監管，但預付卡問題高發領域的的健身、美容美髮、教育培訓等行業都未被列在監管範圍內。同時還規定「單張記名卡限額不得超過５０００元」，超過額度的不在監管範圍；如「年度年營業收入５００萬元以上」的企業法人，對低於這一額度的企業也不在監管範圍。以上因素導致大量預付卡發行主體排除在監管範圍外，監管盲區較多。
2.監管手段力度不夠。《單用途商業預付卡管理辦法（試行）》規定，一定規模的企業發行預付卡需在發行後３０日內到商務部門備案，並按預收資金的一定比例向商業銀行存入存管資金，以對企業違規形成約束。但現實中企業備不備案基本靠自願自律，資金使用用途無法跟蹤。且《辦法》對單用途卡各類違規行為的最高處罰上限僅為3萬元，這對一個發卡金額動輒數十萬、上百萬的企業而言，處罰力度過弱，違法違規成本低甚至無成本，導致眾多不法經營者肆意妄為。
3.相關法律法規不夠完善。目前，在單用途商業預付卡領域，適用的是《單用途商業預付卡管理辦法（試行）》（商務部令2012年第9號）（以下簡稱《辦法》）。就效力層級來看，《辦法》僅是一部部門規章，缺乏上位法支撐，且在行政訴訟的實踐中往往居於不利局面。
當前在建設社會主義法治國家大的時代背景下，作為市場監管部門，依法行政和依法履職是歷史使命，如何加強對預付卡發行的監管和違法行為的執法力度？健全和完善相關立法是前提和基礎。據了解2018年7月27日上海市已制定出臺了《上海市單用途預付消費卡管理規定》，這是我國首部出臺的預付卡地方性法規，《規定》中明確了商務、文化、體育、交通、旅遊、教育等部門（以下統稱單用途卡行業主管部門）按照市人民政府確定的職責分工，負責各自主管行業、領域內單用途卡經營活動的監督管理工作。圍繞您在提案中指出的預付卡跑路歸口單一執法部門查處的問題，下一步我們將積極協調商務等部門對接相關國家部委和我省地方人大政府的立法計劃，結合我省實際，聚焦突出問題和薄弱環節，學習借鑑上海等兄弟省市預付卡地方立法的成功經驗，持續加強調研，抓緊研究論證，適時推動出臺符合我省具體情況和實際需要的相關地方性法規或政府規章，為打擊預付卡領域違法行為，促進我省經濟社會穩定發展提供堅強的法治保障。
1.明確監管部門和處罰主體。就目前基層執法隊伍現狀來看，全國各地根據《深化黨和國家機構改革方案》(中發〔2018〕11號)中提出深化行政執法體制改革要求，整合組建了市場監管、生態環境保護、文化市場、交通運輸和農業五支綜合執法隊伍。同時根據您的「有關預付卡跑路歸口單一執法部門查處」提案建議，並借鑑上海在地方立法中已明確的「對商務領域的單用途卡經營活動違法行為的行政處罰，由市場監督管理部門負責實施；文化、體育、旅遊領域的單用途卡經營活動違法行為的行政處罰，由文化綜合執法機構負責實施」的相關規定。我們將根據當前基層綜合執法隊伍改革成果，積極協調相關部門建議在我省人大和省政府地方立法中明確商務、文化、體育、旅遊領域預付卡經營活動的監管主體和處罰主體，相關違法行為歸口統一相關執法部門查處，切實提高執法效能，填補監管空白，真正加大處罰力度。
2.擴大監管範圍，除原有的企業法人外，將量大面廣的個體工商戶納入預付卡監管範圍。
3.增設準入門檻，提高商家發售預付卡的準入門檻。可以對經營者的成立期限設定一定條件，如成立三年以上的企業方可開展有關預付費消費的經營行為。對經營者及其高管人員設定一定門檻，如要求經營者在經營期間無重大違法違規行為、無欺詐消費者行為，高管人員不存在欺詐消費者的不良記錄。
4.建立銀行的預付卡資金第三方獨立存管制度。銀行作為獨立的第三方對卡內餘額的資金進行監督、管理、保護。強化專用存管帳戶要求，降低發卡主體因經營不善等原因對消費者權益產生影響，增加規模發卡企業強制資金存管或履約保證保險條款。
5.加強信用監管、聯動監管，建設全省統一的單用途卡協同監管服務平臺。通過監管服務平臺對預付卡消費動態監管提供技術和信息保障。如經營者有因停業、歇業或者經營場所遷移等原因未對單用途卡兌付、退卡等事項作出妥善安排，未提供有效聯繫方式且無法聯絡的，應當將其列入嚴重失信主體名單，並通過信用信息公示平臺標明對該嚴重失信行為負有責任的法定代表人、主要負責人和其他直接責任人的信息。
最後，再次感謝您對我們市場監督管理工作的關心和支持，敬請今後多提寶貴意見。
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來源：河南省市場監管局
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本期主編：李俊
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原標題：《預付卡跑路歸口單一執法部門查處是否可行？商務、市場監管、人民銀行、稅務、公安等部門對預付卡跑路等違法行為如何監管？》
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