【英文標題】A Theoretical Perspective Research on the Theories of China's Unemployment Insurance System
【作者簡介】張彥麗，山東工商學院公共管理學院講師，中國人民大學勞動人事學院博士研究生
【內容提要】失業保險是為失去就業機會的勞動者提供基本生活保障的一種社會保險制度。在失業保險的功能定位上，仍應堅持以「保障生活」為其基本功能，不能過分強調附加功能——「促進就業」與「預防失業」。制度的繳費環節與待遇給付環節的完善中應適度降低繳費水平、建立行業差別費率和浮動費率結合的失業保險費率自動調節機制；應提高失業險待遇水平，並使失業金支付與失業者失業前收入相關聯，與失業期限及培訓等因素相匹配，形成差別性失業金給付機制。對於失業保險基金問題，應在明晰產權歸屬於參加失業保險的全體勞動者的基礎上，明確其社會公共基金性質，從而釐清政府在「失業保險」與「勞動力市場」中的責任邊界，以促進我國失業保險制度健康發展。
【關 鍵 詞】失業保險/功能定位/覆蓋面與保障程度/繳費/待遇給付/失業保險基金性質
我國失業保險萌芽於20世紀50年代的失業救濟，發端於20世紀80年代中期的待業保險。20世紀90年代末隨著市場經濟體制深化改革，國企改革進入攻堅階段，政府不得不直面失業問題。通過失業保險制度的定型不僅解決國企下崗職工基本生活保障問題，還推動了我國經濟體制改革與現代企業制度的建立。因此，我國失業保險制度為特定歷史時期的經濟發展服務並解決失業問題做出了重要貢獻。然而，30多年的經濟轉型與社會變遷使我國就業形勢嚴峻的同時，失業保險制度也顯現出一些不足。國之根本在於民生，民生之本在於就業。失業保險制度亟須完善，但在制度完善之前，尚有一些理論問題有待探討。
一、失業保險的制度存廢
不論在理論上，還是實踐中，國內外對於失業保險的存在一直有質疑的聲音。失業保險是否已經過時？是否可以被「失業保險儲蓄帳戶」，甚或被救助(如「低保」或者「就業互助基金」)所取代？澄清這一問題是構建與完善失業保險制度的基礎。
中國社科院唐鈞研究員撰文指出，工作時繳納失業保險費，失業時可在規定期限內領取失業金的制度，實際上已是過時的制度設計。因為這樣設計是以「充分就業」為前提的，是與20世紀五六十年代的社會經濟脈絡相契合的。但是，從20世紀末開始，全世界的勞動就業狀況已經發生了根本的變化。在失業和非正規就業劇增的大背景下，以充分就業為基礎而建立的失業保險制度盡顯頹勢。被製造業淘汰出來的工人，尤其是藍領工人，再想正規就業的概率是微乎其微，長期失業成為一種常態。因此，這種有期限的失業保險根本無法解決真正的勞動力市場矛盾。①
馬丁·菲爾德斯坦提出建立「失業保險儲蓄帳戶」取代失業保險。其運行方式為：要求每個僱員在他的失業保險儲蓄帳戶裡存款，直到帳戶餘額足以支付大約為當前收入一半、長達6個月的失業救濟金。這些資金將用於投資並獲得市場收益。在過渡階段後，根據現行的失業保險規定，每個有資格享受失業救濟的人都能從其失業保險儲蓄帳戶中支取同樣的數額。當然，當事人到退休時，他可以取出帳戶裡的餘額用於消費。如果一個人在退休前不幸亡故了，那他可以把他帳戶裡的餘額轉讓給他人。簡言之，人們可以把失業保險儲蓄帳戶裡的錢完全視為自己的錢。對那些在退休時帳戶仍留有餘錢的人，失業保險儲蓄帳戶計劃可以給他們提供和當前制度同樣的保障，但是不會帶來任何扭曲。失業保險儲蓄帳戶制度通過內化失業成本，減少了傳統失業保險制度下的道德風險，並對再就業有很好的激勵作用。②
在拉丁美洲(智利、巴西、巴拿馬、阿根廷等國)的實踐中，「失業保險儲蓄帳戶」建立以來，參保人數不斷增加；積累了大量失業保險基金；通過加強監管，基金的投資風險在可控範圍之內，2008年全球金融危機對拉美國家失業保險儲蓄帳戶基金的影響也不大；對勞動力市場帶來積極影響：為非正規部門僱員提供了失業保護；對勞動就業有促進作用。但在實踐中也暴露出一些問題：低收入者仍缺乏收入保護；儲蓄性質的帳戶基金對金融市場要求比較高。因此，在實行失業保險儲蓄帳戶制度的國家中，一般還有其他制度作為補充，如阿根廷、巴西和智利等國還存在解僱金制度和失業保險制度。③
甚至也有學者認為，應該用社會救助(例如，我國的「最低生活保障制度」)取代失業保險。當失業者及其家庭因為失業淪入貧困，則完全可以將其作為救助對象。這樣做可以免去對失業者是否失業及領取待遇期間是否再就業進行動態監管的困擾。全球建立失業保險的國家數量遠遠少於建立養老保險、醫療保險或工傷保險的國家。截至2008年9月全球183個國家中只有66個國家建立了失業保險制度。④這些國家絕大部分為北半球經濟發達國家。究其原因在於發展中國家通常是因為經濟承受能力及社會保險管理能力所限而用失業救助取代失業保險。此外，還有學者指出應將「失業保險基金」改為政府出資或社會公眾捐資成立的「就業互助基金」。由繳費義務與待遇權利相結合的「保險」性質轉變為「救助」性質。
但是，筆者認為失業保險在我國即未過時，更不可替代。
第一，市場經濟必然存在失業。經濟全球化的今天，一國的經濟波動在「蝴蝶效應」的作用下甚至會迅速蔓延至全球，從而放大失業風險。這可從2008年由美國次貸危機引發的全球經濟蕭條窺見一斑。雖然可以預見到未來勞動就業狀況必然會發生根本性變化，屆時長期失業問題將成為主要矛盾，而有期限的失業保險貌似無法解決這一矛盾。但是，毋庸置疑失業保險為勞動者及其家庭提供了安全穩定的心裡預期，並可以通過制度設計與執行以及與社會救助制度的銜接為長期失業者提供更多的保護。我國是人口大國，長期存在著勞動力就業需求和勞動力總量過大、素質偏低不相適應的矛盾。加入WTO之後，我國經濟的敏感度與對外依存度日益提高，致使失業問題更為嚴峻。此外，隨著我國事業單位聘用制改革的推進以及公務員聘任制的開展，機關事業單位人員的「鐵飯碗」終將被打破。這將客觀上加大對失業保險的迫切需求，也使當前失業保險的存在極具必要性。
第二，失業保險也不能被失業保險儲蓄帳戶制度所取代。由於失業保險儲蓄帳戶制度採用完全個人帳戶方式，不符合社會保險的基本原則，不能通過大數法則分散風險(尤其經濟危機時期)，反而由於收入差距加大了保障的不平等。加之其存在基金投資管理保值增值的壓力與監管的問題。在當前我國養老保險基金投資管理體制尚未理順，金融市場發展不成熟、CPI與社會平均工資連續高漲的情況下，建立失業保險儲蓄帳戶制度並不可取。
第三，不論從學理還是法理來看，「就業互助基金」都不該由僱主與僱員繳納的失業保險基金充當。可以考慮作為「社會救助」由政府出資，也可以由社會公眾捐資形成。但這就不再是失業保險問題，而成為社會救助的範疇。並且「就業互助基金」在運行中也存在被挪用或濫用的風險。因此，目前失業保險於我國必不可少，也不可被救助所替代。
二、失業保險的功能定位
進入21世紀世界各國失業保險制度的變遷與發展，不禁使我們反思失業保險的基本功能應該是「保障生活」，還是「預防失業」或者「促進就業」？在澄清功能定位的基礎上，又該如何釐清失業保險與社會救助和社會福利的界限？如何做好失業保險與社會救助之間的銜接？
從學理分析，失業保險的基本功能應該是保障基本生活；預防失業與促進就業只是失業保險制度設計與執行中衍生出來的附加功能。
第一，失業保險從其1901年在比利時誕生之日起就是政府為了幫助工業化社會中勞動者分散失業風險的工具。從基本運行規律來看，應符合「保險」的基本運行規律——「預籌基金，抵禦風險」；並遵循「權利與義務相結合」的基本原則，由失業保險基金為發生失業風險的參保失業者提供收入補償。可見，失業保險所具有的保障生活的功能與其基本運行規律密切相關，因而是失業保險所應具有的基本功能。雖然不可否認失業保險可以通過調整制度設計而具有「預防失業」與「促進就業」的功能，但是如果捨本逐末脫離了「保障生活」這一基本功能，過分誇大失業保險的其他功能，則失業保險會偏離「社會保險」的既定軌道。
第二，雖然我國失業保險基金連續增長，但相對於嚴峻的就業形勢及龐大的失業群體而言，基金畢竟有限。如果用於預防失業與促進就業的比例過多，就會減弱基金抗擊失業風險保障基本生活的能力，不可能既「顧此」又不「失彼」。
第三，由於擔心「養懶漢」，加之我國經濟尚不發達。與歐盟國家相比，我國失業保險待遇期限和替代率顯得苛刻，不夠慷慨，失業保險並沒有真正起到保障失業者基本生活的作用。雖然20世紀70年代至今，發達國家削減了失業保護與失業福利水平，甚或將「失業保險」更名為「就業保險」(例如，1974年日本將失業保險更名為「僱傭保險」；韓國和加拿大分別與1995年和1996年將失業保險更名為「就業保險」)。但這是這些國家糾正失業待遇過高以避免「失業陷阱」，並配合積極勞動力市場政策所做出的調整，並不代表失業保險「保障生活」的基本功能發生了根本變化。
第四，如果失業保險的促進就業功能不控制在合理的範圍，將會導致促進就業功能泛化，甚至激發失業保險部門與就業促進部門間的利益之爭。
因此，當前我國應該明確並堅持「保障生活」才是失業保險的應有之義，而預防失業與促進就業也只是附加功能。當然，失業保險應與其他促進就業的積極勞動力市場政策相互協調配合，以期共同解決失業問題。
我們還應釐清失業保險與社會救助及社會福利的界限。結合西方福利國家失業保險「去商品化」過程中對勞動力市場產生的負面影響，我國應劃清其與社會福利之間在水平、目標、功能、運行機制方面的界限。
還應釐清失業保險與社會救助之間的邊界。失業保險與通過收入再分配實現反貧困目標的社會救助在目標、保障對象、保障水平和運作原理上明顯不同。當然，由於長期性失業可能愈演愈烈，因此我們還應做好失業保險與社會救助之間的銜接工作。
三、失業保險的覆蓋面與保障程度
縱觀世界各國失業保險的建立與發展歷程，有一個共同特點，即制度建立初期，覆蓋範圍僅限於「正規部門」的勞動者，而把在「非正規部門」就業的勞動者排除在外；隨著經濟與社會的發展及各國政府對失業的理解加深，失業保險覆蓋範圍逐步擴大到非正規就業者。而我國在事業單位已經參加失業保險的背景下，公務員及非正規就業者應否納入？若納入，該如何界定其失業並進行管理？若不納入，該如何解決其失業問題？覆蓋面越大是否保障程度越高？統籌層次需要提高嗎？在制度完善之前，這些問題亟待達成共識。
首先，有人認為公務員幾乎無失業風險，可以不納入失業保險，而輔之以單獨的失業保險。但筆者認為，隨著公務員與事業單位人員聘用制的深入開展，公務員與事業單位人員也會具有失業風險；並且為其單獨建立制度有違社會保障的公平性，也加劇了管理的複雜化；如果失業保險制度將低失業風險者排除在外，也不利於分散失業風險。因此，公務員與事業單位人員應完全納入失業保險覆蓋範圍。
其次，有學者基於「社會保險應與正規就業相關，非正規就業者應自願加入」的看法，認為我國城鎮靈活就業人員及現階段的農民工群體等非正規就業者應自願加入失業保險，而非強制加入。其原因為，如果將非正規就業者納入失業保險覆蓋範圍，在當前失業保險較為苛刻的待遇領取條件下，他們可能只繳納保險費，而享受不到失業金，從而未必增進其福利。當然，非正規就業者可以自願加入，並可以由其選擇繳費水平。筆者不認同此看法。雖然這種看法的確揭示出現行政策存在由於待遇領取條件苛刻導致「有風險者無保障，無風險者有保障」⑤的問題。但如果非正規就業者不納入失業保險，那麼其相對較高的失業風險如何獲得保障呢？這只能加劇貧富差距。當然，我國失業保險制度應結合非正規就業者的職業特點做出適當調整，以提高對其保障程度。但是，促進非正規就業者就業應是中央政府主導財政資金保障的就業政策的職能範圍。對於認定其失業與否及動態監管以杜絕即領失業金又隱性就業的欺詐行為，可以參考美國利用社會保障號碼加強對收入的監管的做法。其基本邏輯是：具有社會保障號碼是參加工作領取工資的前提。因為有正式收入就有依法納稅的義務，聯邦稅務局要求每個人的來往帳目都反映在他唯一的社會保障號碼之下。⑥對於失業與否的界定及動態監管，可根據收入變化做出判斷。為了有利於就業不充分者的保障問題，通過收入監管制度，只要其收入在既定水平之下的參保勞動者都有權享受失業待遇。
此外，由於我國失業保險統籌層次較低，除北京和天津外，大部分地區失業保險基金實行市、縣級統籌。這導致在因嚴重自然災害、經濟結構調整、甚至經濟危機等導致某一地區內集中性失業的情況下，各地失業保險基金規模差異較大，嚴重影響失業保險基金髮揮互濟性，需要政府有計劃地逐步提高失業保險制度的統籌層次。雖然，全國統籌是我們的終極目標。但針對各地失業保險結餘基金畸輕畸重，鑑於中央政府與地方政府之間的利益博弈以及制度慣性所造成的統籌層次提升的阻力。因此，筆者認為目前還不是失業保險全國統籌的時機，可以考慮失業保險的統籌層次與基本養老保險保持一致，即目前提升至省級統籌，並將失業保險的責任主體下沉至省級政府。屆時勞動力跨省流動，失業保險繳費記錄可以跨省接續只是技術問題，不會影響勞動力流動。
此外，還應該關註失業保險制度的「瞄準率」⑦，即失業風險高的群體是否已經被「有效覆蓋」。這裡「有效覆蓋」有兩層含義：第一，該群體已經通過繳費參保被失業保險制度所覆蓋；第二，即使該群體是就業流動性大且勞動關係不穩定的非正規就業者，其失業時也能符合制度所規定的享受資格，而成為制度的受益者。但目前我國失業保險制度卻存在覆蓋範圍逐年擴大，但失業風險高、自身抗失業風險能力低的進城務工的農民工群體以及城市中的靈活就業人員往往由於未達到領取失業金的最低條件(至少累計繳費1年以上)而未被「有效覆蓋」，致使制度的「瞄準率」偏低。可見，失業保險不但會存在由於保障水平高而存在對於失業者的「失業陷阱」的道德風險問題，也會存在政府對參保群體進行利我主義的「撇奶油行為」的道德風險下的逆向選擇。近年來我國就業形勢嚴峻而失業保險結餘基金非正常增長的原因即在於此。如下圖所示，自1999年實施《失業保險條例》以來，其受益人數量曲線呈拋物線狀，而同期城鎮登記失業率曲線則略微上揚，形成一個「剪刀口」，並具有逐年擴大的趨向。中國失業保險受益率的「剪刀口」現象顯示，中國失業保險的「瞄準率」出現了嚴重偏差。⑧
圖1 2001-2010年城鎮登記失業人數與失業保險受益人數的關係(萬人)
四、失業保險的繳費
失業保險的繳費水平與繳費機制事關用人單位與個人的負擔能力，更影響制度功能的發揮。完善我國失業保險制度之前，我們需要反思現行制度的繳費水平是否適度？繳費率應該固定不變，還是更具靈活性？失業保險費率自動調節機制可否取代統一費率？
首先，我國政府當前應該適度降低失業保險的繳費水平。面對規模龐大並逐年遞增的失業保險基金，反思失業保險繳費環節，學界和業界一直認同目前我國失業保險繳費率偏高，這不利於降低企業負擔，也不利於減緩基金增長速度。
其次，應建立行業差別費率和浮動費率結合的失業保險費率自動調節機制，充分發揮失業保險預防失業、促進就業功能。統一繳費率忽視了用人單位之間在失業風險與僱傭水平上的差異性。而同一行業內，效益好的企業由於支付較高的工資，職工在面臨較小失業風險的同時，企業要承擔較高的失業保險費，由此形成「多支出少失業」，影響繳費主體的積極性。而在企業效益不佳時，失業保險對企業、特別是小微企業支持力度不夠，導致這些企業在經濟效益好轉的情況下繳納失業保險的意識不強。⑨筆者認為，失業保險是分散失業風險的機制，因此可以考慮實施行業差別費率和浮動費率結合機制，將「高失業風險、但低收入低回報的行業」的部分失業風險轉嫁給「低失業風險、但高收入高回報的行業」。⑩即在各行業不同失業風險程度的基礎上，將對各行業失業保險費率與該行業失業率結合起來，並因此在行業間分散失業風險，促進勞動力密集型行業更多地吸納勞動力，從源頭上穩定並促進就業。採取此種方案原因在於，每次經濟危機或經濟結構調整導致產生大量失業時，具有專業技術的高素質高學歷者能更快就業，其所在企業能更快復甦；而無專業技術低勞動力素質者及其所在企業則往往很難走出經濟危機陰霾。雖然，我國亟待經濟結構優化、產業升級和發展方式轉變。但這個轉變實現的核心在於技術創新，不在於減少收入再分配。並且我國現有的以農民工為主體的低素質的勞動力隊伍及其所在企業，也需要政府給予更多的政策傾斜。加之，繳費率要比目前水平有所降低，因此執行中的差別是能夠令各類企業所接受的。
此外，可以結合最近兩或三年內本企業解僱員工狀況及宏觀經濟狀況建立失業保險費率的浮動機制。例如，美國現行失業保險制度採取經歷稅率，即僱主繳納失業保險稅的稅率，由僱主解僱員工的經歷確定。解僱率越高則稅率越高。實行經歷稅率，將失業成本更多地由解僱工人造成失業的僱主承擔，鼓勵僱主穩定就業，鼓勵僱主參與失業保險計劃，以保證失業工人享受保險金資格的準確性。經歷稅率的程度反映了僱主為失業承擔的費用和僱主之間失業成本的分配。(11)這種浮動費率可以規避僱主與僱員之間合謀所產生的道德風險，即僱主將「僱員自願離職」說成「非自願性失業」來騙取失業金。此外，只要浮動費率的浮動幅度不要超過行業差別費率的上一個檔次，則行業差別費率與浮動費率對企業吸納就業的激勵就沒有衝突。同時還會引導良俗良德的社會風尚。當然，浮動費率機制可以考慮結合經濟周期性波動而相應調整使繳費機制更具靈活性。在經濟危機來臨時，適當調低失業保險繳費率，減少企業用工成本，幫助企業渡過難關，不論對於應對危機還是穩定就業其意義非凡。此次我國政府應對2008年金融危機中降低失業保險費率、緩繳失業保險費等一系列社保新政就是一次有益的嘗試。我們下面要做的就是在進一步調研的基礎上建立失業保險費率自動調節機制，並將其制度化。
五、失業保險的待遇給付
制度完善還應該反思現行制度的待遇給付與繳費的關聯性如何？給付水平與待遇期限是否適度？是否更好地體現「權利與義務相結合」？是否有利於保障生活的同時預防失業並促進就業？
與歐盟國家和同等發展水平的發展中國家相比，以及從我國近年來逐年遞減的受益人數來看，我國失業保險替代率和待遇期限偏低、給付與繳費缺乏關聯。在制度改革與調整中需注意以下問題：
首先，失業金通常被限定在高於當地最低生活保障水平、低於當地最低工資標準的範圍內，脫離失業者失業前的收入水平。雖然《社會保險法》取消了低於最低工資標準的規定，給失業金水平的提高留有空間，但是實踐中各地在失業金給付水平上尚未做出調整。這表明我國失業金定位於應急救助而非補償收入損失，也明顯背離了社會保險「權利與義務相結合」的基本原則，對中高收入者顯失公平的同時，制度也缺乏吸引力。
其次，給付水平與待遇期限應適當。作為剛剛進入中低收入國家群組下沿的最大發展中國家，中國在較長時期內應將保持和提高就業率作為重中之重，這是福利制度中的最大福利。在五項保險制度中，失業保險對勞動力市場彈性的影響最大。在這方面，歐洲有很多經驗教訓。對此，我們既要防止「泛福利化」傾向，又要防止失業津貼導致產生「失業陷阱」的傾向發生。(12)可以考慮的解決辦法是建立繳費與給付之間的關聯機制，實行更為靈活的差別性失業金給付機制。第一，記錄個人及其所在用人單位失業保險繳費記錄，並與失業待遇發放關聯，這也遵循了「權利與義務相結合」的基本原則。目前，由於繳費與給付之間關聯度不夠，就業關係變動後無法攜帶繳費記錄，抹殺了用人單位和個人繳費積極性。因此，政府應該在推動社會保險信息化建設的同時，完善企業及個人失業保險繳費記錄，並將失業保險待遇給付與繳費關聯，提高其參保積極性。第二，參考國際勞工公約規定的失業金不低於原工資的50%，(13)同時設定下限為最低工資標準的80%～90%(考慮為防範「失業陷阱」，失業金水平應低於最低工資標準。但目前我國最低工資標準也偏低。鑑於此，下限的確定應該通過進一步調研測算獲得，這裡筆者只是做以簡單設想)，上限為城鎮居民月人均收入水平。第三，針對失業問題中較嚴重的長期失業問題，可參考德國給予不同年齡勞動者不同期限的失業待遇。因為，一般年長者在勞動力競爭中處於劣勢，其長期失業將導致長期貧困，也不易通過技能培訓或者繼續教育提高其人力資本水平，從而其再就業能力較差。此外，對年長者延長待遇期限，年輕勞動者隨著年齡增長也會有享受此待遇的機會，因此也不存在待遇不公平的問題，比較容易讓公眾接受。
最後，按照是否接受培訓及失業期限長短來確定失業金給付標準。接受培訓者，提高給付標準或者延長給付期；隨著失業時間推移，給付標準逐步遞減。例如，英國對參加培訓並取得資格證書的失業人員，分別按資格等級增加失業金給付；美國規定參加職業培訓的失業人員，可適當延長失業金給付期；法國規定，最初的失業金待遇為日基準工資的57.4%，其後則每4個月調低一次。(14)這也符合前述「工作搜尋模型」中分析得到的結論，即由於失業金的抑制效應，失業早期的再就業率較低，但隨著領取期限的減少，資格效應會導致再就業率提高，失業保險可通過改變給付方式來激發失業者的求職意願。
六、失業保險基金的性質及管理
失業保險基金是失業保險制度的命脈。失業保險結餘基金的規模與去向影響失業保險制度運行的合理性、有效性與持續性。尤其針對當前我國失業保險結餘基金連年激增，同時政府試圖擴大其支出範圍用以促進就業的背景下，更應該反思以下問題：失業保險應否有大量結餘基金？結餘基金應該如何使用？可以直接用於「促進就業」嗎？政府在「失業保險」與「勞動力市場政策」中的責任邊界在哪裡？失業保險基金的性質是「財政性資金」嗎？政府隨意處置有合法性嗎？如何監督基金不被濫用？
近年來，我國失業保險基金增長迅速。從1999年的累積結餘160億激增至2009年的1 524億，10年增長了近10倍，年均增長率近20%；即使在2008年國際金融危機肆虐、全球失業保險基金面臨巨大壓力、中國新增失業人員2 500萬人、佔全球新增5 000萬人的一半的極端形勢下，失業保險基金仍保持著快速增長，2008和2009兩年淨增了545億元，佔全部滾存結餘的1/3。(15)依據失業保險平滑經濟波動的附加目標，在經濟繁榮時期失業保險形成結餘基金本無可厚非。但是我國失業保險在參保人群與失業人群錯位的情況下產生巨額結餘基金就應該予以反思制度設計與執行環節的合理性與有效性。此外，國際比較發現，我國目前出現的巨額失業保險基金結餘從未在歐洲國家發生過，因為歐洲都是實行實實在在的現收現付制，其中還有一部分國家需要財政撥款支持。而我國失業保險逐年遞增的大量結餘基金也與我國現收現付的制度設計初衷嚴重不符。可見，我國巨額失業保險基金的形成，既不合理，也不符合國際慣例。
而在此筆巨額結餘基金的去向問題上，呈現出偏離制度設計初衷的現象。這主要從2008年金融危機後，我國失業保險結餘基金的使用上得以體現。2008年金融危機之後，我國政府非常重視就業促進工作，並積極實踐探索擴大失業保險基金支出範圍用於援企穩崗。2009年7月人力資源社會保障部和財政部聯合下發了《關於延長東部7省市擴大失業保險基金支出範圍試點政策有關問題的通知》(人社部發[2009]97號)。同年12月的人社部發[2009]175號文和2011年的人社部發[2011]95號文將該政策一再延續至2011年底。2009年「五緩四減三補貼」政策共為企業減輕負擔410億元，其中失業保險資金佔了200億元。這200億元中，有120億元屬於失業保險費的緩繳、減免和降低費率，80億元是結餘的失業保險基金用於崗位補貼和社保補貼，有2.5萬戶企業受益，穩定職工740萬人。(16)與此同時，業界與學界普遍認為，「在當前國際金融危機的背景下，我國應該突破傳統失業保險的理念，進一步完善我國失業保險制度，變被動失業保險為提前治理失業，築起預防失業的堅固防線。」(17)但是冷靜思考即可發現其中存在的問題。
首先，從學理來看，失業保險的基本功能是保障生活，預防失業與促進就業只是衍生功能。當前我國失業保險基本功能並未實現，更不應強化附加功能。其次，從法理來看，我國失業保險相關法規明確規定失業保險基金的管理與使用辦法，並非用於促進就業。1999年《失業保險條例》第十一條規定：「失業保險基金必須存入財政部門在國有商業銀行開設的社會保障基金財政專戶，實行收支兩條線管理，由財政部門依法進行監督。存入銀行和按照國家規定購買國債的失業保險基金，分別按照城鄉居民同期存款利率和國債利息計息。失業保險基金的利息併入失業保險基金。」雖然，按照此管理辦法，失業保險基金收益率顯然難以戰勝CPI，僅2007和2008年失業保險基金分別貶值高達2%和4%左右。面對增速如此之快的失業保險基金規模和如此之低的收益率水平之間的巨大矛盾，失業保險基金面臨巨大貶值風險，失業保險制度面臨巨大社會壓力。(18)但這也只表明，改革失業保險基金投資體制和提高收益率勢在必行，刻不容緩。此外，我國《社會保險法》第六十四條規定，「社會保險基金專款專用，任何組織和個人不得侵佔或者挪用。」第六十九條規定，「社會保險基金不得違規投資運營，不得用於平衡其他政府預算……」然而，失業保險擴大支出範圍援企穩崗，特別是對困難企業發放崗位補貼，這一做法在我國現行法律中找不到依據。而金融危機前後政府出臺一系列擴大失業保險基金支出範圍的文件，也只是以《通知》的形式存在的「部門規範性文件」，其法律效力遠低於《失業保險條例》及《社會保險法》。同時由於困難企業的界定標準不統一以及補貼過程缺乏監管，還會存在滋生權利尋租、產生腐敗、資金被濫用的風險。因此，試圖將「失業保險擴大支出範圍用以促進就業」轉變為長效機制的做法，應該予以警惕。
在此基礎上，我們必須深入反思失業保險基金的性質為何，政府處置該基金的行為是否合法等一系列問題。解決此問題的核心在於明確失業保險基金的產權歸屬。從根本上說，產權問題是經濟體制的核心問題，產權改革是確立市場經濟不可逾越的環節。1999年黨的十五屆四中全會通過的《中共中央關於國有企業改革和發展若干重大問題的決定》中明確指出，「加快社會保障體系建設……要採取多種措施，包括變現部分國有資產、合理調整財政支出結構等，開拓社會保障新的籌資渠道，充實社會保障基金。」隨著國企改革的深化，健全社會保障體系已經成為產權改革的要求。自此，學界和業界對社會保險基金的性質是否屬於財政性資金進行了激烈的爭論。明晰社會保障的產權關係是加強政府信用和建立責任政府的內在要求，也事關制度轉型中政府責任定位以及社會保險歷史債務的認定與處理。基於對失業保險基金的研究，筆者認為，失業保險基金是特殊的社會公共基金，不屬於財政性資金範疇，其產權應歸屬所有參保職工。通過對失業保險基金的來源和歸屬兩個方面的考察，可以幫助我們正確認識失業保險基金的性質。
首先，失業保險基金的來源主要是法定的企事業單位和勞動者繳納的失業保險費。此外，還有財政補貼和利息。因此，失業保險基金實際是由企業、個人和國家三者共同分擔。企業繳納的費用既歸入企業成本，又屬於企業福利費用支出，體現的是集體公助性質；個人繳費實際是在本人工資中預先扣除，所以具有自助屬性；國家財政支出則是來自於公共稅收，其表現出的公助性質最為明顯。此外，失業保險基金所具有的再分配功能，又使其具有共濟互助性質。由此可見，失業保險基金是公助、自助和互助三種屬性的結合物，它與完全依賴於公助(財政撥款)的社會救助基金、社會優撫基金，以及基金來源更為廣泛的社會福利基金，都有著明顯的區別。
其次，雖然失業保險基金的來源是多渠道的，但鑑於失業保險基金籌集各方，特別是國家和企業所承擔的義務，失業保險基金只能歸屬於參加失業保險的全體勞動者。這種歸屬也明晰了失業保險基金的性質，既是被保險的勞動者所共有的一項社會公共基金，也是用人單位對被保險對象的一項負債資金。正是由於這種歸屬和特性決定了失業保險基金只能按照限定範圍和法定標準，只能用於對失業者提供經濟援助，不能挪作他用，更不能被用來彌補財政赤字。換言之，它的歸屬決定它不屬於國家預算外資金，實際它處於一種「獨立的法人地位」。(19)如果政府部門在未得到產權人授權的情況下擴大失業保險基金支出範圍，尤其是將基金用到非產權所有人身上，應該明確為違規行為，這樣做侵犯了參保人的財產權。
最後，應該釐清政府在「失業保險」與「勞動力市場」中的責任邊界。毫無疑問，中國失業保險基金的支出範圍存在進一步擴大的空間，但要適度，而不應過度，這是因為：失業保險基金的支付目標與勞動力市場政策的功能應有所區別，正常年份的失業金支出與緊急時期的臨時措施應有所區別。勞動力市場政策的成本應主要由國家財政來承擔，如果失業保險基金的功能過度延伸並常態化，就等於將國家的責任轉嫁給了參保人，加重了參保人的繳費負擔，這不僅有失社會公平，也不利於擴大社會消費。由此，在適當擴大失業保險基金支付範圍試點過程中，應劃清失業保險基金支出範圍與國家責任之間的邊界。事實上，在4年試點過程中已出現了失業保險促進就業資金與財政促進就業資金的關係問題，一些地方出現了實行財政資金與失業保險促進就業資金的「雙軌」問題。(20)對我國而言，失業保險基金的大量結餘既是問題也是機遇。從我國目前情況看，可將這筆資金用於失業保險待遇水平的提高，或用於就業促進，或兼而有之。但這都需要我們深入反思：失業保險在促進就業中應當發揮哪些作用？失業保險基金促進就業支出項目應當有哪些，標準和程序如何確定？失業保險促進就業資金與財政安排的就業資金的關係應該如何處理？否則，沒有法律依據、沒有標準、沒有程序，基金必然存在被尋租或被濫用的風險。
綜上，失業保險在我國即未過時，更不可替代。其基本功能是保障失業者基本生活，預防失業與促進就業只是附加功能。應釐清失業保險與社會救助及社會福利的界限。公務員與非正規就業者應納入失業保險覆蓋範圍，並結合非正規就業者職業特點做出適當調整。失業保險可提升至省級統籌，並將責任主體下沉至省級政府。應降低失業保險繳費率，並引入失業保險費率自動調節機制。應提高失業險待遇水平，並使失業金支付與失業者失業前收入相關聯，與失業期限及培訓等因素相匹配，形成差別性失業金給付機制。我國巨額失業保險基金的形成，既不合理，也不符合國際慣例。失業保險基金是特殊的社會公共基金，不屬於財政性資金範疇，失業保險基金用於促進就業，既不合學理，也不合法理。應該釐清政府在「失業保險」與「勞動力市場」中的責任邊界，不能將政府責任轉嫁給用人單位和參保人。此外，我國政府實施積極勞動力市場政策，增強勞動力市場安全性與靈活性，並緊密關注外部條件變化，深入貫徹《勞動合同法》、加快完善我國失業統計指標體系與失業統計制度、失業動態監測、失業預警機制及收入監管制度等相關配套措施，提高制度的「瞄準率」。
注釋：
①唐鈞.失業保險改革宜早不宜遲[J].中國社會保障.2010, 09.
②Martin Feldstein. The American Economic Review[J], Vol. 95, No.1(Mar., 2005),p.1—24.
③張佔力.失業保險新發展——拉美失業保險儲蓄帳戶制度[J].中國社會保障.2012(2)：36-38
④ILO, World Social Security Report 2010/11[M], p.58.
⑤目前事業單位人員幾乎沒有失業風險，卻可以享受失業保險；非正規就業者由於就業不穩定導致繳費不連貫，雖然失業風險高，卻由於無法達到待遇領取條件而無法享受失業保險。
⑥王爾山，王則柯.社會保障在美國[M].廣州：中山大學出版社，2000: 51
⑦筆者認為，所謂失業保險的「瞄準率」是指失業風險高的勞動者被失業保險制度「有效覆蓋」的比例。
⑧鄭秉文.中國失業保險基金增長原因分析及其政策選擇——從中外比較的角度兼論投資體制改革[J].經濟社會體制比較.2010(6)：10
⑨孫潔，高博.我國失業保險制度存在的問題和改革的思路[J].西北師大學報(社會科學版).2011(01)：122—127
⑩據此想法，筆者也認為我國現行工傷保險差別費率設置應該倒置，煤礦等高危行業應該略低，而金融保險業應該略高。
(11)耿晉娟.美國失業保險制度的變革及其對我國的啟示[J].資政文摘·管理版.2009(04)：5
(12)鄭秉文.中國失業保險基金增長原因分析及其政策選擇——從中外比較的角度兼論投資體制改革[J].經濟社會體制比較.2010(6): 13
(13)林萍.淺析中國失業保險制度[J].北方經貿.2007(1)：87
(14)馬永堂.從保障生活到促進就業——國外失業保險制度改革綜述[J].中國勞動保障.2007(1)：54
(15)鄭秉文.中國失業保險基金增長原因分析及其政策選擇——從中外比較的角度兼論投資體制改革[J].經濟社會體制比較.2010(6):1
(16)夏育文.失業保險隨「機」應變[J].中國社會保障.2010(7)
(17)厚坤.建立積極失業保險制度的最佳時機[J].中國就業.2009(7)：8—12
(18)鄭秉文.中國失業保險基金增長原因分析及其政策選擇——從中外比較的角度兼論投資體制改革[J].經濟社會體制比較.2010(6): 17
(19)吳曉巍.勞動保險概論[M].瀋陽：遼寧教育出版社，2006: 65
(20)鄭秉文.中國失業保險基金增長原因分析及其政策選擇——從中外比較的角度兼論投資體制改革[J].經濟社會體制比較.2010(6): 14