【裁判要旨】
可訴的行政行為必須是行政機關作出的發生法律效果的行為，即對公民、法人或者其他組織權利義務產生確定的、終局的實際影響的行為。當該行政行為賦予、增加、減少、消滅了行政相對人的某些權利和義務，或使行政相對人申請或請求不能實現或者只能部分實現時，應當賦予行政相對人提起行政訴訟、尋求法律救濟的權利。《責令限期拆除通知》雖名為通知，其內容主要為責令相對人限期拆除所有構築物及附屬設施，恢復原貌，實際效果等同於行政機關作出的限期拆除的行政決定。該通知除了程序性告知外，還為相對人設置了積極的作為義務，且該義務具有被強制執行的可能性，屬於對相對人不利之處分，並直接發生法律效果，屬於可訴的行政行為。該通知一經作出，其對相對人的不利影響已經產生，具有終局性的法律效果，故應當賦予相對人獨立的訴權，以救濟其可能受損的合法權益。
【裁判文書】
中華人民共和國最高人民法院
行 政 裁 定 書
（2020）最高法行再248號
再審申請人（一審原告、二審上訴人）：天津晟鑫泰科技有限公司。住所地：天津市濱海新區古林街馬棚口二村村委會西側1000米。
法定代表人：冷剛，該公司執行董事。
委託訴訟代理人：劉濤，北京大成律師事務所律師。
委託訴訟代理人：鄭曉曄，北京大成律師事務所律師。
被申請人（一審被告、二審被上訴人）：天津市規劃和自然資源局。住所地：天津市和平區曲阜道**。
法定代表人：陳勇，該局局長。
再審申請人天津晟鑫泰科技有限公司（以下簡稱晟鑫泰公司）訴被申請人天津市規劃和自然資源局撤銷通知糾紛一案，天津海事法院於2019年5月27日作出（2019）津72行初4號行政裁定，對該起訴不予立案。晟鑫泰公司不服提起上訴後，天津市高級人民法院於2019年9月16日作出（2019）津行終154號行政裁定，駁回上訴，維持原裁定。晟鑫泰公司仍不服，向本院申請再審。本院於2020年3月31日作出（2020）最高法行申22號行政裁定，提審本案。其後，本院依法組成合議庭對本案進行了審理，現已審理終結。
一審法院查明：2019年3月20日，天津市規劃和自然資源局直屬單位中國海監天津市總隊向晟鑫泰公司作出《責令限期拆除構築物及附屬設施的通知》（以下簡稱《通知》），責令其30日內拆除所有構築物及附屬設施，恢復養殖池原貌。為此，晟鑫泰公司提起行政訴訟，主張《通知》缺乏事實和法律依據，請求予以撤銷。
一審法院認為，《通知》是對涉嫌擅自佔用海域施工行為作出的事先告知行為，目的是讓晟鑫泰公司在相關行政機關啟動正式拆除程序前自行糾正。《通知》對晟鑫泰公司的權利義務並不產生實際影響。晟鑫泰公司的起訴不屬於人民法院行政訴訟的受案範圍。一審法院裁定對晟鑫泰公司的起訴，不予立案。
晟鑫泰公司不服一審裁定，向天津市高級人民法院提起上訴，請求撤銷一審裁定，指令一審法院立案審理。
二審法院認為，《通知》系通知晟鑫泰公司自行拆除所有構築物及附屬設施，屬於行政機關為作出行政行為而實施的過程性行為，不對該公司的權利義務產生實際影響，故不屬於人民法院行政訴訟的受案範圍。一審法院裁定不予立案，符合法律規定，應當予以維持。二審法院據此裁定駁回上訴，維持原裁定。
晟鑫泰公司向本院申請再審，請求撤銷一審、二審裁定，對本案依法提審，或指令天津市高級人民法院再審。事實與理由：（一）《中華人民共和國行政強制法》第四十四條規定明確賦予晟鑫泰公司對於限期拆除行政行為提起行政訴訟的權利。（二）《通知》為晟鑫泰公司設定了積極作為義務、對晟鑫泰公司作出了負面評價，且直接導致案涉光伏發電項目無法繼續建設運轉，《通知》已對晟鑫泰公司的權利義務產生了實際影響，屬於行政訴訟受案範圍。（三）《通知》不是事先告知行為或者過程性行為，而是對晟鑫泰公司行為合法性的最終認定，具有可訴性。（四）《通知》認定事實不清、適用法律錯誤，天津市規劃和自然資源局強制執行行為違法。1.晟鑫泰公司所利用的土地性質屬於集體土地，不屬於海域，且該土地並不在天津市海洋生態紅線保護區內，不應適用《天津市海洋生態紅線區管理規定》。2.天津市規劃和自然資源局未按照《中華人民共和國行政強制法》的規定進行催告、允許陳述或申辯，在未作出強制執行決定時即開始強制執行行為。（五）一審、二審法院未對天津市規劃和自然資源局行政行為是否合法作出分析和認定，直接剝奪晟鑫泰公司陳述、申辯的權利，嚴重違背程序正當原則。
天津市規劃和自然資源局未提出答辯意見。
本院認為,本案的爭議焦點是《通知》是否應當立案受理。《中華人民共和國行政訴訟法》第二條第一款規定：「公民、法人或者其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的行政行為侵犯其合法權益，有權依照本法向人民法院提起訴訟。」但並非所有的行政行為均屬於可訴的行政行為。可訴的行政行為必須是行政機關作出的發生法律效果的行為，即對公民、法人或者其他組織權利義務產生確定的、終局的實際影響的行為。當該行政行為賦予、增加、減少、消滅了行政相對人的某些權利和義務，或使行政相對人申請或請求不能實現或者只能部分實現時，應當賦予行政相對人提起行政訴訟、尋求法律救濟的權利。本案《通知》雖名為通知，其內容主要為責令晟鑫泰公司限期拆除所有構築物及附屬設施，恢復養殖池原貌，實際效果等同於行政機關作出的限期拆除的行政決定。《通知》除了程序性告知外，還為晟鑫泰公司設置了積極的作為義務，且該義務具有被強制執行的可能性。《通知》屬於對相對人不利之處分，並直接發生法律效果，屬於可訴的行政行為。該行政行為一經作出，其對晟鑫泰公司的不利影響已經產生，具有終局性的法律效果，故應當賦予晟鑫泰公司獨立的訴權，以救濟其可能受損的合法權益。一審、二審法院認為《通知》不對晟鑫泰公司的權利義務產生實際影響，不屬於人民法院行政訴訟的受案範圍,系認定錯誤，本院予以糾正。
綜上，一審、二審裁定不予立案部分錯誤，本院予以撤銷；再審申請人晟鑫泰公司的部分申請理由成立，本院予以支持。依照《最高人民法院關於適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一百二十三條第二項之規定，裁定如下：
一、撤銷天津市高級人民法院（2019）津行終154號行政裁定以及天津海事法院（2019）津72行初4號行政裁定；
二、本案由天津海事法院立案受理。
審判長 武建華
審判員 肖寶英
審判員 李 濤
二〇二〇年九月二十三日
法官助理 朱靜雯
書記員 甄 月