價值曖昧抑或目標分異——當下中國的家庭政策及其供給機制分析
（上圖為作者2019年參加」把家帶回中國社會理論的中心「圓桌學術論壇時的會議照片）
陳映芳
上海交通大學國際與公共事務學院
摘 要：
本文力圖對中國家庭政策中存在的價值混亂現象、政策供給中主體間的立場分異等問題進行分析。通過對「家庭」內部關係的區分，對法規不同屬性的確認，以及對廣義的家庭政策的供給機制的分析，說明20世紀80年代以來的家庭政策存在對縱向代際家庭和橫向婚姻關係的雙重原則。另外，在國家強化家庭責任，將家庭設置為重要的福利供給主體的制度背景下，地方政府以私法為法律框架，在市民社會權供給中多採取「家—戶」治理的策略。因此，家庭政策不僅具有家庭化的功能，同時也具有 「去家庭化」的實際效能。
在今年發布的《中華人民共和國民法典》中，國家以既有的包括婚姻法、繼承法、收養法等在內的家事法律為基礎，結合社會發展需要，正式頒布了「婚姻家庭」編（民法典第五編）。引人注目的是，關於協議離婚，新法規加入了「三十日冷靜期」的限制性條件。消息一經公開，立即引發社會熱議，其中不乏質疑和反對的聲音。
有關「離婚冷靜期」的入法問題，自2018年民法典草案面世以來，歷經全國人大常委員的三次審議，其間民眾也持續地表達了各種反對意見。最後出臺的正式法規對這一條的堅持，可以視為體現了提高離婚門檻的國家意志。但是，對於這一條看似以家庭主義為價值宗旨和以維護婚姻家庭穩定為目標的法規的立法意圖，立法者在面向公眾所作的意義闡釋中卻語焉不詳。比如，最高法院副院長李少平在接受採訪時，將設置限制性條件的目的解釋為為了幫助人們更慎重地行使離婚權利。這種說法是以當事人可能存在的理性行為能力不足為由，對個人主義原則和家庭主義原則的價值分歧作了模糊的處理。這顯示了立法主體的某種尷尬：即使有以法律手段降低離婚率的主觀意圖，卻不能或不宜旗幟鮮明地主張以限制個體離婚權的方式來申張家庭主義原則。
相對於官方對維護家庭穩定的政策目標這樣一種模糊的說明，各種反對意見則較為清晰地表達了對個體權利（離婚自由和離婚申請人免受家暴威脅的權利）和當事人具備理性選擇的行為資格的主張。一些網民還認為，抬高離婚門檻的新政策不僅無助於維護家庭穩定，相反，還可能會降低人們的結婚意願，導致社會的去家庭化。
政策目標的混淆不清一直是中國家庭政策研究的主要問題之一（陳衛民，2012）。本次立法實踐再一次顯示，不同主體對於具體的婚姻家庭法規的立法目標，存在認知和預期的諸多分歧。如何理解中國婚姻家庭法規背後存在的某些價值曖昧現象、國家與民眾間如此顯著的立場分歧，以及政策目標與功能之間可能存在的種種實際錯位？對於這些問題，本文試圖從對政策文本和政策供給機制的分析入手，對政策現象背後的邏輯作出相應分析。
在社會政策研究領域，狹義的家庭政策是指明確以家庭為對象，並以支持家庭為宗旨的社會政策。廣義的家庭政策則為涵蓋國家及地方政府出臺的各種對家庭制度起到規範作用的法律，以及可能影響家庭生活的各類政策。這樣的家庭政策可能是顯性的，也可能是隱性的（相關政策對家庭生活的影響很可能是非目標性的，也即預期外的政策結果）（Zimmerman，1995）。
戰後以來，在先期現代化的經濟發達國家，一方面普遍出現了個人主義意義上的社會私性化趨勢，另一方面，在重新復興的家庭主義中，以家庭為支持對象的社會政策越來越受到各國政府的重視。家庭政策也經歷了從國家在家庭之外對市場和社會的幹預以彌補家庭功能，到投資人力資本，支持家庭，建立發展型家庭政策以增強家庭功能的轉變（呂青，2013）。這樣的「家庭政策」以家庭福利為主要形式，以資源再配置、鼓勵生育、家庭照顧、促進性別平等為功能目標，對家庭資源和家庭行為直接產生影響。在家庭政策的框架下，國家、企業、社會對家庭的支持通過立法被制度化，內容涵蓋家庭照顧、生育/撫育/教育、養老等多個方面。
圍繞家庭政策的目標及實際功能，學界通常有與「家庭化」或「去家庭化」相關的判斷和評價。作為學術性概念，「家庭化」和「去家庭化」在國際福利政策研究領域主要被用以研究個體—家庭關係的支持效能——在政策幹預下個體對家庭關係的依賴性，尤其被用以測量年輕人和女性對家庭的依賴程度（Lohmann and Zagel，2016）。區別於「家庭主義」或「去家庭主義」這樣的概念，在政策研究領域，家庭化和去家庭化的關係並不是相互對立的。對公民個體的支持和對家庭關係的支持被認為是家庭政策需要保持相對平衡的兩個不同面向。
不過，在實際的研究中，家庭化和去家庭化概念的運用並不局限於政策效能評價，往往還擴展到對國家、市場及社會各種力量之於個體—家庭關係的規定及影響的說明。因為在政府之外，市場和社會同樣是福利供給主體，尤其是在東亞各國，家庭本身一直扮演重要的福利供給者角色。
在中國，對於人們的生活而言，廣義意義上的家庭政策具有比其他國家更為重要的地位（Burns，1983）。國家對家庭生活的幹預在國際學術界常被提及，如以政治動員的方式提高婦女地位，強制安排婦女參與生產勞動和限制生育等。另外，還有如居主導地位的國家市場承擔了住房等大宗公共產品的供給主體，等等（Izuharaa and Forrestb，2013）。這些都構成了影響個體—家庭關係的特殊力量。相對而言，當前中國學術界對家庭化和去家庭化概念的運用更為寬泛，除了婚姻家庭政策、福利政策等領域的研究外，這些概念還涉及對價值觀念層面的傳統家庭主義及新家庭主義等的討論，以及對當代中國社會史中家庭結構和家庭地位的變動狀況的描述和詮釋。
在當下世界各國的家庭政策中，兒童權益保障、性別權利平等的價值取向和政策目標是最為普遍的基本特徵，其中，狹義的家庭政策以社會個體化和福利國家的社會保障體系為背景（國家承擔國民基本養老保障、兒童福利、婦女基本權益保障）。國家在保障公民個體基本權益的同時，通過家庭政策維護家庭整體利益，並對個人—家庭關係作出調整。
在中國，自近代以來，國家通過現代立法來促進家庭制度現代化的實踐始於清末。從清末、北洋政府再到民國的《民法·親屬編》，在各次的立法討論中，學界和立法參與者對於中國的現代家庭制度是該以「個人主義優先」為原則，還是以「家庭主義優先（家屬主義優先、家族主義優先）」或「國家主義優先」為原則，對傳統的家族主義價值和制度應該如何評價，又應該怎樣保存和廢除等問題，一直存在分歧或爭議。這期間雖然有妥協和反覆，但個人權利的逐步確立和家庭制度的逐步民主化、現代化是基本的變革方向。
1949年以來，中國的家庭制度在不同歷史時期經歷了價值目標的重大轉變。其中，個人主義和國家主義之間的徘徊在部分歷史時刻走向了極端，對個體、社會和國家都產生了消極影響。其背景中不乏國家和社會之間的價值博弈。20世紀70年代末80年代初，中國曾出現一個由自下而上與自上而下良性互動而形成的家庭化的社會轉變過程（陳映芳，2015）。而90年代的經濟體制轉變和市場化運動不僅進一步推進了社會生活保障的家庭化，還帶來了國家主導的家庭主義意識形態的復興。鄧小平在著名的1992年南巡講話中特別提到：「歐洲發達國家的經驗證明，沒有家庭不行，家庭是個好東西。都搞集體性質的福利會帶來社會問題，比如養老問題，可以讓家庭消化。歐洲搞福利社會，由國家、社會承擔，現在走不通了。老人多了，人口老化，國家承擔不起，社會承擔不起，問題就會越來越大。我們還要維持家庭。全國有多少老人，都是靠一家一戶養活的。中國文化從孔夫子起，就提倡贍養老人。」（中共中央文獻研究室，2004：1338）到2015年，中國國家主席習近平更是對家庭價值之於民族文化和國家發展的意義作了進一步的闡發：「家庭是社會的基本細胞，是人生的第一所學校。不論時代發生多大變化，不論生活格局發生多大變化，我們都要重視家庭建設，注重家庭、注重家教、注重家風，緊密結合培育和弘揚社會主義核心價值觀，發揚光大中華民族傳統家庭美德，促進家庭和睦，促進親人相親相愛，促進下一代健康成長，促進老年人老有所養，使千千萬萬個家庭成為國家發展、民族進步、社會和諧的重要基點。」
國家對家族主義的倡導，在曾經致力於批判、拋棄儒家傳統以實現國家現代化和經濟發展的東亞各國並不鮮見。日本和韓國都曾由國家主導對家庭制度進行重構，並以公私分域（將家庭歸於私領域）、性別分工（讓女性專事家庭內勞動）等方式強化家庭對於國家工業化目標的輔助功能。此外，如新加坡的李光耀也曾在世界上高揚「亞洲的價值」的家庭主義，他1994年的演講「家庭的紐帶——東洋成功的因素」高度肯定家庭對於國家發展的有用性。新加坡於1996年正式出臺了《贍養父母法》（Maintenance of Parents Act）。這樣一些具有自我東方主義化意味的意識形態調整，選擇性地結合了現代及傳統的家庭理念。家庭主義與國家主義的整體本位的價值規範，以及家庭對於國家的功能有用性，被國家理性地吸納進民族主義的意識形態。但這樣一種家庭主義也受到了國家主義和個人主義的夾擊。隨著國民福利制度的普及和消費時代的到來，東亞式的家庭主義意識形態已經越來越難以應對社會的個體化趨勢。近年來，如何調整國家和家庭的關係，加速建立「由國家支持家庭」的家庭政策體系，正成為東亞各個國家和地區挽救日趨嚴重的家庭危機的重要策略（陳映芳，2018）。
相比於東亞其他各國，中國的「國家—家庭—個體」關係在20世紀50年代至70年代曾經歷了不同的演變歷程，這構成了當下家庭政策供給體制的歷史背景。其中，尤其值得注意的是，自1949年以來，在以政治倫理形式介入家庭親密關係的同時，國家以法律的形式對家庭成員間的撫養/贍養義務作了規定。1950年的婚姻法第十三條明確規定：「父母對於子女有撫養教育的義務；子女對於父母有贍養扶助的義務；雙方均不得虐待或遺棄。」此法規不僅區別於戰後世界各國的贍養法，即便相對於民國的親屬法，事實上也強化了個體與家庭之間關係的強制性（陳映芳，2010）。另外，涉及「家庭」的邊界問題，在國家沒有出臺正式的「家庭法」或如民國那樣的「民法新屬編」的情況下，國家在不同時期靈活地對「家庭」「親屬團體」，以及個體—家庭關係的屬性及功能作了彈性化操作的政策安排。比如，在單位制中，個體作為不同性質的職業團體的「單位人」或「家屬人」，可以從國家獲得種種不同的福利資源的配置（陳映芳，2010）。又比如，在20世紀50年代至70年代中期實施的階級路線中，雖然「階級」觀念本身具有非親緣共同體，甚至去家庭化的屬性，但隨著「家庭出身」的身份化，以及「社會關係」（親屬網絡）被納入政治審查體制，個體與原生家庭及其親屬團體的關係事實上也被延伸到婚姻家庭法之外的制度空間，成為直接影響個體和家庭獲得身份地位及公共服務資源的重要因素。除了這些制度之外，由於國民戶籍身份的屬地化、差異化，地方政府同時也成為公民社會權的主要供給主體，因此，人們不僅因為國家總體發展需要而被納入不同的家庭政策對象群體，也更可能會因為各地政府根據具體條件和目標需求而頒布的種種地方性法規而被安排到不同的政策體系中。
這樣一些歷史和現實的複雜情景給研究者理解中國家庭政策背景的價值傾向和功能目標帶來了相應的困難。已有學者指出，中國的婚姻家庭法律在憲法層面呈現了在國家主義與個人主義之間徘徊的特徵（唐冬平，2018）。在近幾十年來重構家庭制度的過程中，雖然有非常活躍的法律和公共政策的持續供給，但其背後的價值立場不乏混亂，尤其在個體價值和家庭價值之間，以及女性權利平等等問題上，表現出搖擺不定和具有功利性特點的國家主義立場（吳小英，2012）。
不同的價值源於不同的社會需求及文化框架，政策的搖擺還可能體現了決策主體在價值理性和工具理性間的不同選擇。我們需要對決策主體的利益需求、政策目標預期，以及社會行為體間的價值博弈等作具體的考察，據此對政策的供給機制進行分析。
對於經驗研究而言，如「國家主義—家庭主義—個人主義」這樣的價值分類，還有如「國家—家庭—個體」關係這樣的分析視角，其中隱含的普遍化的觀念分類，以及對行為主體和政策對象所作的概念化區分，並不足於涵蓋並解釋具體社會時空中的政策現象。另外，關於「家庭政策」研究，目前國內學界存在幾種情況值得我們關注和反思。（1） 「家庭政策」在國際學術界多指國家以支持家庭為宗旨的社會政策。而嚴格來講，中國還沒有建立起以家庭為基本單位的長期家庭政策和制度安排，政府也一直沒有公開明確承認中國實行了家庭政策（胡湛、彭希哲，2012）。目前，關於中國發展型家庭政策的討論意見還多是圍繞應然的呼籲主張及政策體系建設路徑等展開。（2） 作為成文法規，《婚姻法》曾是中國自1950年起數十年中最重要（甚至可以說是唯一）的狹義的家庭政策。它也因此一直是國內外學者研究當代中國婚姻家庭關係演變的最重要的制度文本。近年來家庭政策研究迅速興起，研究者根據主題需要，開始將各種相關的政策納入分析範圍，但其研究議題主要圍繞社會政策展開，與婚姻/家庭相關的國家法律多成為法學界的研究對象。家庭政策研究領域或多或少存在著法律研究與政策研究相分離的現象。（3）人口學、政策學、社會福利研究等成為家庭政策研究最活躍的學術領域，相對而言，社會學如何介入相關的討論尤有可期待的學術空間。
「國家—家庭—個體」關係一直是筆者思考中國當代家庭問題的基本框架，在本文中，它依然是考察和分析家庭政策的一個視角。進一步地，我們將作為政策供給主體的「國家」區分為國家和地方政府（地方國家）。涉及具體的政策分析，參考廣義家庭政策的框架以及政策科學中的政策網絡等理論，本研究將著重考察廣義的家庭政策，對不同政策類別及其不同政策供給主體的政策意圖、政策資源等分別展開分析。筆者認為，在尚未形成現代家庭政策體系的當下中國，國家頒布的憲法以及與婚姻/家庭相關的民事法，還有以地方政府為主要供給主體的社會保障/社會福利政策，是形塑家庭體制、家庭關係，並規範人們的家庭行為的兩個最重要的家庭政策類別。同時，這兩個政策類別背後的主體間關係和目標意圖的分異，也構成了上述中國家庭政策的種種問題的重要背景。因此，本文的家庭政策分析將聚焦於這兩個政策領域。
此外，在本研究中，作為社會學的政策研究，筆者將「家庭」進一步區分為縱向的代際家庭關係和橫向的婚姻家庭關係。在社會學規範的方法中，「聯合型家庭—直系家庭—核心家庭」被視為普遍的分類方式，而在對現代社會的家庭制度及家庭政策的研究中，個體與家庭的關係也已成為主要的議題之一。近代以來，在中國的家庭制度、家庭政策的演變中，代際家庭（大家庭）與婚姻家庭（小家庭）之間的關係一直是隱含於家庭觀之爭和制度變革討論中的一個核心問題。經歷了「家庭革命論」和「家庭革新論」的文化思潮，中國傳統的大家庭制和歐美流行的小家庭制曾被新文化知識分子視為重構中國現代家庭制度的基本路徑，關於「大家庭、小家庭孰美」的爭論一直佔據民國家庭制度改革的中心位置（耿達，2017）。在1949年以後的社會革命中，一方面，傳統的家族組織被改造，大家庭及其家長也不再擁有家產制基礎上的權力和權威，國家在法律上也賦予了年輕人結婚、離婚的自由權。與此同時，如前所述，國家通過《婚姻法》對代際家庭的福利供給責任作了強制性規定，這也使得代際家庭作為消費共同體的屬性長期延續下來。而在廣義的家族政策中，50—70年代的階級政策還使得代際關係成為影響個體獲得生活機會的制度性因素。除此之外，在一些長期研究中國家庭制度演變的學者看來，縱向的代際家庭與橫向的婚姻家庭之間的地位變化也是理解八九十年代中國家庭關係演變的最重要的一個視角，而且是分析近年來家庭狀況新變化的一個基本方法。基於對這樣一些家庭制度演變現象及相關研究的參照，同時也基於筆者此前的相關研究及思考，本研究主要著眼於家庭內部的代際關係和婚姻關係，據此對20世紀80年代以來國家法規背後的價值原則作相應的說明，並在此基礎上進一步理解相關政策對於調整個體與家庭之間關係的不同功能。
在代際關係與婚姻關係之間：家庭政策供給中的雙重原則
當我們嘗試將家庭關係中縱向的代際關係（成年子女及其核心家庭與原生家庭間的關係）和子代橫向的婚姻關係加以區分時可以發現，在近幾十年的看似搖擺不定的家庭政策中，實際存在某些一以貫之的基本原則及其政策連續性。
首先，國家通過立法手段，逐步強化「家庭關係」，尤其是代際間的相互責任。1980年，在1950年《婚姻法》的基礎上，新的《婚姻法》以專門一章的形式列出了「家庭關係」（第三章），進一步明確了子女與父母（新的婚姻法增加了繼父母）之間的贍養和撫養/教育的責任。此外，該法律還將祖孫關係、兄弟姐妹間的關係也明確納入「家庭關係」的範圍，並規定了家庭成員間相互的生活保障責任。
第二十二條 有負擔能力的祖父母、外祖父母，對於父母已經死亡的未成年的孫子女、外孫子女，有撫養的義務。有負擔能力的孫子女、外孫子女，對於子女已經死亡的祖父母、外祖父母，有贍養的義務。
第二十三條 有負擔能力的兄、姊，對於父母已經死亡或父母無力撫養的未成年的弟、妹，有撫養的義務。
1982年，家庭責任正式被列入憲法：「父母有撫養教育未成年子女的義務，成年子女有贍養扶助父母的義務」（第四十九條）。1996年的《老年人權益保障法》又明確、詳細地將「養老」規定為家庭成員責任。2001年，新修正的《婚姻法》再次強化家庭成員之間的生活保障責任。相對於1980年《婚姻法》，2001年修正的《婚姻法》規定：家庭成員之間，即使中間一代仍在，祖孫間也依然必須承擔相互的生活保障責任。另外，此次修改的婚姻法還規定了弟妹對兄姐的反哺性生活保障責任：
第二十八條 有負擔能力的祖父母、外祖父母，對於父母已經死亡或父母無力撫養的未成年的孫子女、外孫子女，有撫養的義務。有負擔能力的孫子女、外孫子女，對於子女已經死亡或子女無力贍養的祖父母、外祖父母，有贍養的義務。第二十九條 有負擔能力的兄、姐，對於父母已經死亡或父母無力撫養的未成年的弟、妹，有扶養的義務。由兄、姐扶養長大的有負擔能力的弟、妹，對於缺乏勞動能力又缺乏生活來源的兄、姐，有扶養的義務。（2001年修正的《婚姻法》）在這樣的法律框架中，家庭成員之間的生活保障責任關係，不僅超出了婚姻關係及核心家庭的範疇，也超出了主幹家庭（父母與一個已婚子女及其子女組成的家庭）的範疇——由於法律條文中並沒有對需要相互承擔撫養義務的「兄、弟、姐、妹」的婚姻狀況作出明確的條件說明，「家庭責任」在這裡實際上涵蓋了「聯合型家庭」（通常所說的「大家庭」）的所有成員。成年子女與原生家庭間的關係被構建成一個邊界模糊的消費共同體。在實際的操作層面，一旦部分成員遇到生活困境，法律可以責成另一些成員承擔救濟責任。
除了顯性的家庭政策之外，代際家庭作為消費共同體的屬性及功能也受到另外一些隱性的家庭政策的鼓勵和影響。最突出的，比如稅制，中國是目前世界上少數還沒有出臺遺產稅、贈與稅等相關稅法的國家之一。與之相對應的是中國普遍存在的父母為子女購房、父母將房產及其他財產贈與子女的財產轉移/贈與現象。由於稅制對親子間的財產贈與和繼承不加限制，子女與父母之間事實上形成了財產權一體化的關係，家產制在代際家庭中得以維繫。從中我們可以清晰地看到傳統的家庭價值的回歸。
與國家通過法律和其他政策持續強化代際家庭關係及成員間相互責任的情形相對照，圍繞婚姻關係的演變，相關法律和政策的調整則遵循了相對「現代」的價值原則：「個體的自由」和「性別間的平等」構成了近幾十年來一以貫之的基本趨向。
首先，在婚姻關係的建立和解體中，20世紀80年代以來歷次的婚姻法規保持了婚姻自由原則的一致性——中國一直採取離婚自由主義和對無過錯離婚基本無限制的立法原則。事實上，隨著基本生活資料供給的市場化，以及單位制的解體和政審制度的終結，社會主義時期一些隱性的家庭政策消失，人們更多地獲得了婚姻自主權（馬憶南，2011），以及婚姻外生活的自主權。
涉及離婚的限制性條件，自20世紀50年代以來，中國一直以個體意志（「自願」標準）為基本原則，以協議—民政登記和法院訴訟為雙軌化的程序。1950年的《婚姻法》未設任何限制性條件，僅將調解程序設置為訴訟離婚的前置的程序性條件（「調解無效」作為判決標準）。1980年的《婚姻法》在自願標準之外，另外加上了「感情破裂」作為判決離婚的明確、統一的標準。這雖然構成了某種限制性條件，但同時具有為離婚行為去道德化的實際功能。作為協議離婚的程序性限制，1980年的《婚姻法》規定有為期一個月的「審批期」，而2003年發布的基於2001年《婚姻法》的《婚姻登記條例》明文取消了離婚審批期。這導致辦理協議離婚的零限制，申請者可以即時拿到離婚證。
另一方面，對於婚姻雙方的責任和權利，相關的法規政策一貫體現了較為明顯的「平等性」「個體化」的傾向。1950年《婚姻法》曾規定，婚姻期間的債務在離婚時由男方負責歸還，這被認為體現了保護女性權益的宗旨。在1980年的新《婚姻法》中，此規定改為離婚時由雙方共同償還。自90年代以來，隨著住房的私有化和房地產市場的迅速興起，房產權在婚姻關係中的共享與分割成為備受關注的社會議題。婚姻法的一次次調整突出地體現了弱化夫婦共財而加強對個體產權保護的政策原則：1993年最高人民法院相關法律規定，「一方婚前個人所有的財產，婚後由雙方共同使用、經營、管理的，房屋和其他價值較大的生產資料經過8年，貴重的生活資料經過4年，可視為夫妻共同財產」。2011年最高人民法院又對婚姻法作出新的司法解釋。其中，司法解釋三指出，一方婚前個人財產，其所有權不再根據婚姻持續時間而發生變化。婚姻期間購買的房產，房產登記在一方名下的，如由一方出售，另一方無權追回。至2018年，國家對婚姻法的修改更規定，一方的婚前財產，另一方沒有所有權，離婚時無權分割。這樣一些法規的出臺和調整，曾一次次引發激烈爭論。贊成者通常以經濟自由主義的原則作為合法性依據：這樣的法規順應了市場經濟條件下對個體財產權保護的需求。不過，對照家庭關係中的另一個維度——代際家庭關係（法律對於代際間財產贈與和繼承的無課稅限制），我們不難看出立法原則背後的家庭觀的分歧。
從以上分析可以看到，在近幾十年來中央和地方政府陸續出臺並不斷調整的各種家庭政策中，圍繞個體與家庭的關係，相關政策體現了不同的價值原則：對縱向的代際家庭關係的強化和對橫向的婚姻關係中的個體自由的維護。前者與傳統家族主義有一定的淵源關係，後者則更接近於現代的個體主義價值觀。對於這樣的立法原則，我們顯然無法以家庭主義與個人主義間的此消彼長來說明，而「觀念進步/倒退」或「價值多元」「價值混亂」也不足以解釋決策者的行為理性。
相對於此前幾十年的婚姻法等民事法規，今年民法典中有關「離婚冷靜期」的重新設置，可以視為國家意圖通過法律介入達到穩固婚姻關係的目的。事實上，自本世紀初期開始，隨著婚姻家庭的不穩定被視為社會風險因素，最高人民法院已經先後出臺了《關於進一步發揮訴訟調解在構建社會主義和諧社會中積極作用的若干意見》（2007年）和《關於建立健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機制的若干意見》（2009年）。據此，銜接訴與非訴的調解方式再次成為重要的家事糾紛解決模式。後來，各地政府還普遍成立了由婦聯、司法局、民政局共同參與的「婚姻家庭糾紛人民調解委員」（簡稱「婚調委」），頒布了《婚姻家庭糾紛人民調解委員會實施細則》。各地行政機構建立起一整套化解婚姻家庭糾紛的調解系統，其主要職責是強化調解和扼制訴訟。但是，這樣一些以「家庭化」為目標的制度設置並沒有遏制中國離婚率的上升。與此同時，近年來中國的結婚率持續下降，一人戶佔家庭總戶數的比重迅速上升。而生育率低的問題也沒有因為二胎政策的放開而有明顯改變。這樣的一些家庭現象反映了國家近年來倡導的家庭主義意識形態和穩固家庭關係的種種制度安排並沒有收到預期效果。如何通過家庭政策的調整和供給來改變這種狀況，成為今天家庭研究的一個重要課題。
在這裡，我們需要討論：在憲法和婚姻/家庭法等民事法之外，作為家庭政策重要組織部分的社會政策與相關法律體系的關係是怎樣的？它的供給機制和政策目標與今天中國的家庭狀況又有何內在關聯？
（一）社會保障制度的地域化：家庭受益權的制度難題
從某種意義上講，以社會公平價值為原則，以保護社會弱勢群體為宗旨的社會政策，無論以個體還是家庭為對象，都可能具有支持家庭的功能，就此而言，所有社會政策都是家庭政策。但是，社會政策實際的政策功能不能不受到具體的政策供給主體的政策目標和相應的政策資源的限制和影響。另外，在社會政策的設計中，「家庭」作為政策對象如何被納入制度安排，也是直接影響政策效能的重要因素。
在「單位制」保障制度中，「家庭成員」（共同居住者或直系親屬等）曾經被納入單位住房分配、醫療保險、單位福利/救濟等的體系（陳映芳，2010）。相對於此，在20世紀90年代單位制解體後，新的社會保障制度基本上建立於家庭之外，個體成為社會政策直接面對的對象。隨著住房、醫療、教育等大宗公共產品的供給的市場化，以及公立幼兒託育機構等的退出，家庭作為一個生活單位和社會細胞，成為最重要的福利供給主體和提供照料服務的責任主體，而不是社會政策的支持對象本身。這導致了社會政策在「家庭化」與「去家庭化」之間的一種悖論：沒有家庭關係的個體可以從社會政策中得到更多的利益，而建立家庭關係實際會讓個體的社會福利減量。就此而言，這樣的家庭政策本身成了對承擔家庭責任的人的一種懲罰（張秀蘭、徐月賓，2003）。
近年來，「家庭」作為社會權的受益單位，正開始進入社會政策的改革議題。但是，由於中國的社會保障制度具有身份化、地域化的基本特徵，地方政府作為社會政策的主要供給主體，如何能將「家庭」設計為社會政策的受益單位，依然面臨一些具體的難題。首先，自1994年的分稅制改革以來，財政政策大幅度向中央傾斜，形成「中央富，地方窮」的局面。這客觀上會助長地方政府對社會政策的工具性傾向，以及對公共產品/公共服務市場化供給的路徑依賴。其次，由於地方政府的社會政策主要以地方公民為對象，這些年來，大部分地方政府，尤其是城市政府都已經根據自身的經濟發展需要和財政支付能力，理性地建立起依據勞動力/人力資源的經濟價值而差異化地支付市民身份的國內流動/遷徙政策，其中就包括對各種流動/遷徙人員的家庭關係實行吸納或排斥的工具性社會政策。這種情形實際構成了家庭本身成為社會政策對象的具體障礙，它們也是城市政府「家庭不友好」現象（家庭的脫嵌或者「家庭不在場」）的癥結所在（何豔玲，2018）。
與此同時，與國家的基本目標相一致，地方政府同樣也需要家庭發揮其作為消費共同體和福利供給主體的經濟功能，還有其維護政治—社會穩定的社會功能。在此背景下，各地政府在國家政策的框架下，多設置靈活多樣的社會政策體系和家庭治理模式。
（二）「生活保障」：公法與私法中的責任主體（以共同居住權保障為例）
家庭對於個體的生活保障責任，除了由憲法、婚姻法明文規定的以外，更多地被設置於國家具體的法規/政策中。以居住權的保障體系為例，在中國，1954年憲法明文規定公民享有作為自由權的居住權。第三章「公民的基本權利和義務」第九十條規定：「中華人民共和國公民有居住和遷徙的自由」。但是，該項權利在1975年憲法中被取消，後來一直沒有被恢復。1982年，國務院發布《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》，對自由流動的國民在城鎮的自由居住權作了限制。1985年公安部頒布了《公安部關於城鎮暫住人口管理的暫行規定》（即「暫住證」制度）。至90年代初，隨著國務院《關於收容遣送工作改革問題的意見》的出臺，收容對象被擴大到「三無人員」（無合法證件、無固定住所、無穩定收入），即無身份證、暫住證和務工證的流動人員。該規定要求，居住3天以上的非本地戶口公民需要辦理暫住證，否則視為非法居留，須被收容遣送。直到2003年「孫志剛事件」引發了社會輿論的激烈反應，這一項政策才被中止。同年的6月20日，國務院公布《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》，廢止了《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》。而公民自由居住權的正式落實是在2015年，這一年的12月12日，國務院頒布了《居住證暫行條例》（即「居住證」制度），成為國民在國內自由居住權的一個正式的法律依據。在此制度下，非戶籍居民（及其家人）如果在所在城市擁有正式工作，又同時擁有合法的房產權或住房租賃權，就可以獲得合法的居住權。這意味著，他們的自由居住權主要附著於私性的勞動力市場和房地產市場，而非源於公民身份本身。
在城市開放自由居住權的情況下，對作為社會權的居住權的管控成為地方政府，特別是城市政府實施社會吸納或社會排斥的重要方式。所謂社會權（或稱「生存權」「受益權」），是指公民從社會獲得基本生活條件的權利。《憲法》第四十五條規定，「公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質幫助的權利」。作為具體的制度，各級政府的「居住保障」「住房福利」的法律、政策，其對象主要限於本地城鎮居民——依據1999年《城市居民最低生活保障條例》（中華人民共和國國務院令第271號）第六條規定，「城市居民最低生活保障標準，按照當地維持城市居民基本生活所必需的衣、食、住費用，並適當考慮水電燃煤（燃氣）費用以及未成年人的義務教育費用確定」。在目前中國的戶籍制度的框架下，擁有「本地常住戶口」的城市居民成為各地政府的「居住權」保障政策的正式對象。除此之外，各地城市根據其城市利益和所在地的法規和政策，選擇性地對部分擁有合法居住身份的居民給予相應的居住生活支持。與此同時，作為國民居住生活保障的總體性法律，諸如《社會救助法》（2008年8月曾公布徵求意見稿）、《住房保障法》（2008年11月曾被列入第十一屆全國人大常委會五年立法規劃）等，在中國還一直沒有正式出臺。
在上述制度背景下，國民的居住權保障實際上主要是由市場及私法體系來落實的。大量流動人口的居住生活條件，除了由企業提供以外，主要由低端住房租賃市場供給（包括大量的非正規租賃房）。在私法體系中，人們的居住權保障主要以《婚姻法》《物權法》《繼承法》等為依據——或者由個體作為產權業主來自我保障，或者由家庭為其提供居住條件。對於那些個人既無力從市場獲得商品住宅，又沒有資格向政府申請保障性住房的居民來說，向「家庭」主張居住權是他們建立居住生活的主要方式。
地方政府作為公民社會權和公共服務產品的主要供給主體， 20世紀90年代以來在戶籍改革中贏得了越來越多的制度創新自主權，由此得以採取靈活多變的戶籍身份和居住權的供給政策，輔之以公共服務產品的供給策略。在此過程中，中國歷代政府所沿用的「家戶制」被地方政府激活，成為地方政府的家庭治理的重要方式。
城市政府的家戶治理策略之一是對親屬投靠政策的運用。城市政府在吸納外來高學歷「人才」和外來勞務工人的過程中，通過差異化的戶籍身份政策和居住證政策，對「家庭」實施差異化的吸納或排斥，包括對不同人群的代際家庭和核心家庭的區別化對待。涉及代際家庭，一方面，基於對人口老齡化壓力和政府福利財政負擔的規避需要，城市政府普遍傾向於將新移民和各種外來高學歷務工者的父母排斥於城市之外；另一方面，為滿足年輕人對父母的生活支援需求，特別是代際間合作購房需要和育兒照料需要，政府對其父母部分地開放市民待遇。
在居住生活保障方面，各地城市目前已經逐步建立起相應的住房保障體系，為本地戶籍的低收入或中低收入群體提供不同的住房保障。例如，在上海，住房保障體系主要包括廉租房、經濟適用房、中低價位/中小套型普通住房和公租房。其中，公租房政策已經將外來白領群體納入。同時，個人和家庭依然被設置為居住保障的最重要的責任主體。在具體的操作層面，各種「戶」制度被城市政府設置為讓個體及家庭/親屬團體承擔居住生活保障責任的政策手段。以不少城市政府實施的「分戶」「立戶」「落戶」政策為例，按北京、上海等大城市的戶籍管理制度，有資格獲得本市「常住居民」戶籍者，分別被納入不同類別的「戶」，如家庭戶口、單位集體戶口、部隊集體戶口、社區公共戶口、學生集體戶口、博士後工作站集體戶口，以及中央各部委、各省市駐滬辦事處工作集體戶口。其中，擁有「常住居民戶口」意味著個體及家庭獲得完整的本地市民待遇。而個體或其親屬所擁有的「住房」資格被規定為分戶、立戶、落戶的必要條件。在上海，按規定，「本市常住戶口居民或者經審批落戶本市的人員依法取得房屋所有權、宅基地使用權或者公有居住房屋承租權的，可以向房屋所在地公安派出所申請家庭戶立戶」。具體而言，申請本地常住居民戶口者，只能落戶於本人或親屬的「合法住所」中。所謂「合法住所」，「是指具有《上海市房地產權證》、《房屋所有權證》、《租用公有住房憑證》或法律、法規、規章規定其他房屋憑證的房屋」，不包括市場租賃房。在具體的操作方法上，申請落戶者主要有兩種選擇：自主居住權的獲得，即申請人提供在上海本人具有房產權的《房產證》；他主居住權的獲得，即申請人須提供擁有上述「合法住所」的上海家屬/親屬的「入戶同意書」。
也就是說，居住權的自保障或家庭保障被規定為城市居民獲得完整的本地市民待遇的制度門檻。這樣一種家戶制度的設置，客觀上無疑會強化個體，尤其是無獨立購房能力的個體對家庭關係，乃至親屬團體的依賴性。雖然相關政策也規定，在非親屬成員之間，「本市常住戶口居民與房（地）產權利人或者公有居住房屋承租人不具有直系親屬、配偶、配偶父母關係，以該房屋為實際居住地的，經權利人或者承租人同意，可以將戶口遷入該房屋所在地址」，但由於這樣的操作實際上意味著戶主成為落戶者的住房保障責任主體，同時對權利人、承租人也意味著種種後續風險。所以，在實際生活中，這樣的例子並不多見。地方政府，尤其是城市政府以提高家庭的福利供給能力為目標的社會權供給策略，一方面強化了個體對家庭，特別是代際家庭的依賴性，另一方面也必然帶來某些限制家庭生活和家庭發展的政策結果。
在討論中國的家庭政策現象時，有兩個基本問題有待進一步思考：
其一，政策背後的價值原則關聯到什麼問題？學界的相關討論在指出此前家庭政策背後的價值混亂的同時，也不乏對「頂層設計」重要性的論述以及各種價值主張。相對而言，在意識形態和文化敘事之外，如何確認「家庭」在現實的中國社會轉型過程中的獨自的價值地位是一個迫切需要人文學者和社會科學學者共同討論的問題。如果一個社會要建立一套較為完整的現代的家庭政策體系，研究者和政策設計者就不僅需要將「家庭」定義為一個社會學意義上的社會群體，還需要在制度上將其設置為一個權利主體。如何將「家庭」理解並設置為一個法學意義上的權利主體，這在法學界尚是一個有爭議的議題。但是，在社會政策領域，學界首先需要就「家庭社會權」如何落實的議題展開切實的研究，並形成一定的共識。否則，家庭受益權就可能缺乏政策設計的觀念框架和制度上的可操作性。
其二，如何認識並反思當下中國家庭政策的功能目標？圍繞中國的家庭政策應該確立什麼樣的具有整合力的功能目標這一議題，一些學者曾明確提出，中國家庭政策發展的主要方向應該是「家庭化」，即基於家庭責任前提構建福利保障體系，通過強化家庭功能實現為公民提供福利和保障的目標（陳衛民，2012）。這樣的觀點近年來雖然受到另一些研究的質疑，但如何通過強化家庭責任和提高家庭福利供給能力，以支持國家經濟發展，這樣一些主張與中央及地方政府的既有政策有高度契合的一面。同時，持此主張的學者和政策設計者往往會將東亞其他先發國家的家庭政策視為以家庭政策服務於經濟發展的成功模式（王卓祺，2011）。但是，在援引東亞各國歷史上的家庭制度和家庭政策作為學術參照和制度模本時，我們需要同時了解，在價值層面，東亞各個國家和地區的學術界和一般社會已經作出了哪些反思和批判。同時也需要進一步了解，東亞各國近代以來所建構的家庭制度，除了在國家工業化和戰後經濟發展過程中曾起到的促進作用之外，其家庭政策與今天東亞各國所面臨的家庭解體、家庭功能失靈等種種嚴重問題之間還存在哪些內在的邏輯關係。此外，我們還應該完整地了解並分析東亞各國的國民福利制度及其政策演變邏輯。只有如此，我們才能恰當地參照和借鑑東亞各個國家和地區的家庭政策，並更好地把握家庭政策可能具有的家庭化功能與去家庭化功能之間的複雜關係。