來源：行政涉法研究
【裁判要點】
行政規劃是指行政主體為實現特定的行政目標而對未來一定時期內擬採取的方法、步驟和措施依法做出的具有約束力的設計與規劃。行政規劃種類繁多，效力各有不同。某一規劃和規划行為是否可訴或可複議，依賴於該規劃和規划行為是否針對特定人，並對該特定人的權利義務直接產生影響。以城鄉規劃為例，根據《城鄉規劃法》的規定，城鄉規劃包括編制、審批、實施、修改等不同環節，依據《城鄉規劃法》作出的行政處罰、行政許可等具體實施行為，屬於可訴或可複議的具體行政行為；給當事人造成損失的，應當依法給予補償或者賠償。城鄉規劃的修改行為，如果給被許可人或者利害關係人合法權益造成損失，亦可請求補償。但就規劃的編制、審批以及修改而言，因其屬於針對不特定對象作出的面向未來的一般性調整，因此具有抽象行政行為的特徵，不能直接對其提起訴訟或申請複議。
【裁判文書】
中華人民共和國最高人民法院
行 政 裁 定 書
（2017）最高法行申1313號
再審申請人（一審原告、二審上訴人）廣德縣骨外科醫院，住所地安徽省廣德縣桃州鎮西關街7號。
法定代表人劉陽春，該院院長。
再審被申請人（一審被告、二審被上訴人）安徽省人民政府，住所地安徽省合肥市包河區中山路1號。
法定代表人李國英，該省人民政府省長。
再審申請人廣德縣骨外科醫院（以下簡稱廣德醫院）因訴安徽省人民政府（以下簡稱安徽省政府）規划行政複議一案，不服安徽省高級人民法院（2016）皖行終746號行政判決，向本院申請再審。本院依法組成由審判員李廣宇、審判員閻巍、審判員劉京川參加的合議庭，對本案進行了審查，現已審查終結。
安徽省合肥市中級人民法院一審查明：2015年11月30日，廣德醫院向安徽省政府郵寄行政複議申請，2015年12月20日廣德醫院收到廣德縣人民政府（以下簡稱廣德縣政府）行政複議答辯書。安徽省政府收到申請後因案件情況複雜，於2016年1月29日作出延期審理通知書，2016年2月26日，安徽省政府作出皖行復〔2015〕352號《駁回行政複議申請決定書》，認為廣德醫院提出的行政複議申請不符合《中華人民共和國行政複議法》第二條的規定，不屬於行政複議受案範圍，根據《中華人民共和國行政複議法實施條例》第四十八條第一款第二項的規定駁回了申請人的行政複議申請，並於2016年3月4日交郵。
安徽省合肥市中級人民法院一審認為：廣德縣縣城總體規劃是根據《中華人民共和國城鄉規劃法》（以下簡稱《城鄉規劃法》）的規定處於正在修編中，且編制後需報上一級人民政府批准才能生效。廣德醫院認為廣德縣政府變更其遷建項目用地(宗地編號：D4—13地塊1號)規劃的行為並不存在，其為此向安徽省政府申請行政複議既無事實依據，更不符合《中華人民共和國行政複議法》第二條之規定，不屬於可以複議事項，安徽省政府依據《中華人民共和國行政複議法實施條例》第四十八條第一款第二項之規定作出駁回行政複議申請決定並無不當。廣德醫院的訴訟請求不予支持。另安徽省政府於2015年11月30日收到複議申請，2016年2月26日作出決定，3月4日交郵確有不當，予以指出，今後工作中應予改正。依據《中華人民共和國行政訴訟法》第六十九條之規定，作出（2016）皖01行初36號行政判決，駁回廣德醫院的訴訟請求。
廣德醫院不服，提起上訴。
安徽省高級人民法院除確認一審判決認定的案件事實外，另查明，《廣德縣縣城總體規劃(2014-2030)》由廣德縣政府製作，報宣城市人民政府審批，宣城市人民政府於2016年2月4日作出了《關於廣德縣縣城總體規劃的批覆》。
安徽省高級人民法院二審認為：根據《城市規劃編制辦法》(建設部令146號)第三條及第七條的規定，城市規劃是政府調控城市空間資源、指導城鄉發展與建設、維護社會公平、保障公共安全和公共利益的重要公共政策之一，分為總體規劃和詳細規劃兩個階段。……從上述規定看，城市總體規劃是城市規劃編制工作的第一階段，屬政府協調城市空間布局的公共政策。因此，本案中，《廣德縣縣城總體規劃(2014-2030)》雖已經宣城市人民政府批准生效，但該總體規劃屬社會公共政策，並非針對廣德醫院作出的具體行政行為。該總體規劃的內容可能會涉及相關區域用地規劃的變化，但並不直接產生變更廣德醫院遷建項目用地規劃的法律後果。因此，廣德醫院有關該總體規劃修改了其遷建項目用地規劃並侵犯其合法權益的上訴理由不能成立，安徽省政府駁回其行政複議申請正確。一審判決駁回其訴訟請求並無不當。廣德醫院的上訴理由不能成立，依法應不予支持。據此判決駁回上訴，維持原判。
廣德醫院向本院申請再審稱:一審和二審判決認定事實的主要證據不足，適用法律、法規錯誤；審判人員審理本案存在徇私舞弊、枉法裁判的行為；一審判決捏造證據，違反法律規定的訴訟程序，影響公正審判。請求：1.撤銷一審和二審判決；2.判決安徽省政府作出的皖行復〔2015〕352號《駁回行政複議申請決定書》行政行為違法，責令安徽省政府重新作出行政複議決定；3.判決安徽省政府承擔一審和二審訴訟費用。
本院認為：再審申請人廣德醫院因認為廣德縣政府編制的《廣德縣縣城總體規劃（2014-2030）》修改了廣德醫院遷建項目用地規劃，向安徽省政府申請行政複議，請求確認廣德縣政府修改涉案地塊用地規劃的行政行為違法並予以撤銷，安徽省政府以該申請不屬於行政複議範圍為由作出了駁回其複議申請的決定。故本案的核心爭議在於，再審申請人提出的行政複議申請是否屬於行政複議範圍。對此本院認為，行政規劃是指行政主體為實現特定的行政目標而對未來一定時期內擬採取的方法、步驟和措施依法做出的具有約束力的設計與規劃。行政規劃種類繁多，效力各有不同。某一規劃和規划行為是否可訴或可複議，依賴於該規劃和規划行為是否針對特定人，並對該特定人的權利義務直接產生影響。以城鄉規劃為例，根據《城鄉規劃法》的規定，城鄉規劃包括編制、審批、實施、修改等不同環節，依據《城鄉規劃法》作出的行政處罰、行政許可等具體實施行為，屬於可訴或可複議的具體行政行為；給當事人造成損失的，應當依法給予補償或者賠償。城鄉規劃的修改行為，如果給被許可人或者利害關係人合法權益造成損失，亦可請求補償。但就規劃的編制、審批以及修改而言，因其屬於針對不特定對象作出的面向未來的一般性調整，因此具有抽象行政行為的特徵，不能直接對其提起訴訟或申請複議。本案中，廣德縣政府編制的廣德縣縣城總體規劃就屬此類情形。該總體規劃的內容可能會涉及有關區域用地規劃的變化，但該行為並非針對再審申請人作出的具體行政行為，不屬於行政複議範圍。安徽省政府駁回再審申請人的複議申請，結果並無不當。一審和二審法院分別判決駁回再審申請人的訴訟請求與駁回上訴，亦無不妥。再審申請人如認為城鄉規劃的修改給其合法權益造成損失，可依照《城鄉規劃法》第五十條的規定另行主張補償。再審申請人主張原審審判人員徇私舞弊、枉法裁判、捏造證據等，因缺乏證據支持，本院不予採信；其主張一審法院違反法律規定的訴訟程序，因本案判決結果並無不當，因此亦不構成《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條第五項規定的再審事由。
綜上，再審申請人廣德醫院的再審申請不符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條規定的情形。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第一百零一條、《中華人民共和國民事訴訟法》第二百零四條第一款之規定，裁定如下：
駁回再審申請人廣德縣骨外科醫院的再審申請。
審 判 長 李廣宇
審 判 員 閻 巍
審 判 員 劉京川
二〇一七年九月十二日
法官助理 駱芳菲
書 記 員 張 蘭