作者：竺乾威
復旦大學國際關係與公共事務學院教授，公共行政系主任，博士生導師。
公共管理史上經歷了兩種比較公認的模式，既傳統的官僚行政模式和新公共管理模式，還有一種儘管有爭議，但影響力也很大的模式，也就是丹哈特認為的新公共服務模式。按照丹哈特的說法，三種模式的不同，在於官僚模式是建立在政治和法律標準之上的，新公共管理是建立在市場和經濟考慮之上的，而新公共服務則是建立在公民參與和民主治理之上的。
新公共治理是在新公共服務對新公共管理提出批評後建立起來的一種新的模式。這一模式並不把新公共服務作為一種模式，在這個理論看來，在21世紀之前，整個公共管理史經歷了傳統公共行政和新公共管理兩個階段，而在進入了21世紀之後，出現的則是新公共治理，新公共管理只是從傳統的公共行政向新公共治理的一個過渡。
新公共治理的主要提出者史蒂芬·奧斯本（英國愛丁堡大學國際公共管理教授，公共服務研究中心主任）將區分這三者的核心置於公共政策的執行和公共服務的提供，因為傳統公共行政、新公共管理和新公共治理都涉及這一核心問題，這或許是他將新公共服務排斥在外的一個原因，因為新公共服務涉及更多的是理念的東西。傳統公共行政主要是建立在官僚制和政治行政兩分法之上的，它的主要特點表現在：（1）等級權威，有一個至上而下的命令系統；（2）法制，有一套行政規則和程序；（3）政治行政兩分，官僚是具有專長的技術性和事務性人員，是政策的執行者；（4）專業化運作，公共服務提供由專業人士壟斷，官僚在政策決定和執行中起中心作用；（5）非人格化的運作方式。
在奧斯本看來，公共行政和新公共管理「都沒有抓住21世紀公共服務的設計、提供和管理的複雜的現實。考慮到對兩種模式的批評，現在是時候提出這樣的問題了—是否迫切需要一種對公共政策執行和公共服務提供的更有見識的理解，即超越「行政-管理」兩分法，用一種更全面和整合的方法來研究和實踐公共政策的執行和公共服務的提供?」而新公共治理就要承擔這樣的使命。
治理、公共治理是二十世紀八九十年代開始在西方國家強調並在二十一世紀變得引人注目的一個公共管理概念。事實上，在奧斯本運用「新公共治理」一詞之前，治理一詞已經在公共管理學界和政府部門流行。羅伯特·羅茲認為在今天，治理不再是管理的同義語。管理通常被看作是一種活動，一種過程，一種管理社會的體系和方法，它一般與傳統的官僚制相關，有一致的規則，官僚承擔管理的責任。羅茲認為，治理可以包括六個方面：（1）作為最小國家的治理，即將國家的幹預降低到最低限度，利用市場或準市場的方法來提供「公共服務」；（2）作為公司的治理，有三個可以同時適用於公私部門的原則，即信息公開；直接了當和全面解決問題；責任感，對自己的行為負責；（3）作為新公共管理的治理。「新公共管理」的主旨在於把私人部門即企業的管理手段和方法引入公共部門，以及將激勵因素（如市場競爭）引入公共服務中，強調效率、低成本和高質量地提供公共服務；（4）作為「善治」的治理，善治包括系統意義的、政治意義的和公共管理意義的三個方面。系統意義上的治理涉及了政府內外部的管理。政治意義上的治理指的是「一個從民主授權機制中獲得合法性和權威的國家」。公共管理意義上的治理指的是一種有效的、開放的、負責的和受到監督的公共服務體系；（5）作為社會控制系統的治理，即治理的結果是所有參與的行動者互動的結果；（6）作為自組織網絡的治理，網絡是市場和等級制的替代，這一治理強調信任、聲譽、互惠和相互依存。與等級制強調控制、市場強調競爭不同，網絡的核心是信任與合作。
但是，治理的實質是什麼呢?羅茲講的治理作為一種新的過程和方法又是什麼?在這裡對治理產生了大量不同的看法。在有關公共管理的活動中，政府是行動者之一而非全部，其他一起參與的行動者同樣在這過程中發揮作用。賓漢姆等人認為治理是一種與舊的組織決策的等級結構相對的新的結構，其特點是平行的網絡結構，或是作為新的結構形式的公私非營利贏利組織結構。「當一些擁有合法和正式權力以及擁有強制權的人行使權力或進行活動時，管理就出現了。而治理指的是具有共同目標的、或有或沒有正式權力和強制權的公民和組織展開和進行的活動。」治理最終事關為有秩序的規則和集體行動創造條件。管理和治理的產出是不同過程的產物。而在佛裡德克森看來，治理同公共行政就是一回事。「公共行政一直以來就是治理，而不只是管理。學界大佬和政府高手強調的治理從來就是包括憲政、民主制度踐行、社區福利、公共利益以及行政道德在內的治理。」
史蒂芬·奧斯本最早在2006年提出新公共治理，在2010年的著作中他指出這是一種正在形成中的理論和範式，到2012年他開始了理論建構。奧斯本的核心概念是服務理論，他提出了一種他稱之為「公共服務主導」的方法。這一理論首先來自對傳統的公共管理理論的批評。在他看來，現有的公共管理理論有兩個方面的問題：一是現有的理論關注生產方的經驗，忽略了公共服務是「服務」這一現實。二是當代大部分公共管理理論的概念都來自以往生產部門而不是服務部門所進行的「一般」的管理研究。這就在公共管理理論中產生了「致命的瑕疵」，即把公共服務看作是生產而非服務的過程。
奧斯本接著從以下幾個方面來建構這一服務理論。第一，對盛行的新公共管理模式進行批評。新公共管理主張為公共服務建立一個管理和市場取向的框架。奧斯本認為，對公共服務提供而言，這是一種管理的而不是行政的或專業的方法，它將服務分散到基本單位，然後關注它的成本，強調績效管理和輸出控制，把市場和競爭作為資源分配的手段並在服務提供中特別強調私人部門提供公共服務管理的經驗教訓。
第二，探討服務主導的邏輯的潛力。在奧斯本看來，生產的產品和服務背後的邏輯是不同的。在前者，生產、銷售和消費是各自發生的，而就服務來說，生產和消費是同時發生的，這種無法分離性意味著背後的邏輯是不同的。比如，為了提高生產的效率，通過減少人工開支來降低產品的單位價格是可能的。但對服務而言，通過改變人員的層次或經驗來減少單位開支會直接影響服務使用者對服務的感覺。此外，產品使用者和服務使用者的作用從性質上來說是不一樣的。前者是購買者或消費者，後者則是服務的共同生產者。
第三，服務主導的方法在四個方面可以改變對公共管理任務的理解，並解決一些管理問題。
（1）戰略取向。它指的是通過知識以及員工的外部環境信息的共享來產生共同的價值和行為的組織能力（通常被稱之「無形資產」）。簡言之，服務主導的方法的戰略取向將公共服務組織的內外部環境結合起來，在將其整合的過程中加入價值。
（2）公共服務市場化。這不只是產品主導理論認為的「出售」服務，它還具有整合各種不同的公共管理挑戰的潛力。
（3）共同生產。來自產品主導邏輯的觀點在於生產和消費作為一個分開的過程兩者是分離的，這樣，公共服務被認為是由政策制定者和專業人士設計和生產的產品並由相對消極的使用者消費。服務主導的方法則認為共同生產是服務提供過程的一個核心要素，一個重要的、本質的服務組織與使用者在服務提供的節點上互動的過程。公共服務的共同生產是這種服務的不可分割的一部分。
（4）運作管理。現有的公共管理強調用企業的方法來改進公共服務的提供，這些方法本身並非不恰當。因此，需要考慮內部服務運作管理與外部服務提供的互動。沒有服務主導的方法，公共服務內的運作管理只會提高公共服務的效率而不會提高服務的有效性。另一方面，沒有運作管理，服務方法只會帶來沒有完成的公共服務承諾。
一般認為，新公共管理在20世紀90年代後進入了後新公共管理時期。此時新公共管理改革過程中的一些缺陷和不足也日漸顯現，因而引來了不少的批評意見。90年代中期有針對新公共管理導致的破碎化而提出的整體性治理理論，21世紀初有丹哈特對新公共管理提出全面批評的新公共服務理論，接著就有奧斯本的新公共治理理論，以及其他的公共價值管理理論、數字時代的管理理論等。
一種理論或模式是否新，是建立在與以往的理論或模式的比較之上的。與作為一種同樣認為是超越新公共管理的新公共服務理論相比，新公共服務主要是從價值的角度對新公共管理進行批評的，認為公共管理應該強調公民，而不是顧客，應該強調公民權利而不是企業家精神，應該強調服務，而不是掌舵，應該強調公共精神，而不是企業精神，應該強調公民參與和民主治理。而新公共治理理論則認為，「在新公共管理方面，我們沒有發現一個連貫的理論或意識形態來支持新公共治理的框架，但我們發現了一些原則，比如強調過程和結果，合作，參與、共同生產這些幾乎同新公共管理相反的原則。公共政策執行和公共服務的提供不是通過代理、競爭和選擇，而是通過合作、談判、利益相關者的積極參與而得到改進的。」這顯然不是主要從價值，而是從運作的角度來理解的。
簡而言之，新公共治理可取的地方在於，首先，它並沒有像新公共管理一樣，對傳統的公共行政採取一概否定的態度（事實上也很難一概否定），同樣它也沒有對新公共管理採取一概否定的態度，而是力圖在綜合兩者特點的基礎上進行超越，也就是公共管理不僅是一個管理的過程，它也是一個政治的過程。公共政策的制定和執行以及公共服務的提供都包含了這兩個方面的因素。用另外的話講，就是如何考慮工具理性和價值理性的統一，而不是割裂，從而建構一個超越兩者的新的管理模式和理論。此外，「服務主導」的方法既有理論，也包括了一些可以操作的內容，顯然是一種建構體系的努力，儘管這一新的模式和理論的建構還有待進一步的完善。事實上，奧斯本自己也看到了這一理論的不足和需要改進的地方，比如在公共服務提供中運用服務主導的方法會碰到一些實際的阻力，因為取向不一；共同生產需要得到外部的支持；服務主導的方法會與數字治理聯手，但這可能會對信任等問題提出挑戰；更重要的是這一方法的優缺點還需要實證研究來加以檢驗。
（註：對原文有刪減）
本文內容來自於《中國行政管理》2016年第07期。
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