最高檢等多部門：探索提出涉食藥安全懲罰性賠償訴訟請求

法治日報全媒體記者 周斌

最高人民檢察院與中央網信辦、國務院食品安全辦等食品藥品有關部門近日共同印發《關於在檢察公益訴訟中加強協作配合依法保障食品藥品安全的意見》。意見明確，在食品藥品安全民事公益訴訟中探索提出懲罰性賠償訴訟請求，對建立懲罰性賠償制度開展聯合調研，共同研究提出立法建議。

《意見》指出，要積極藉助行政執法與刑事司法銜接的經驗做法，推進行政執法與檢察公益訴訟工作銜接機制建設。食品藥品有關部門對於發生在校園及其周邊、餐飲聚集區、農貿批發市場等區域的，涉及嬰幼兒食品和藥品的，人民群眾反映強烈、社會影響惡劣、輿論高度關注的涉及侵害食品藥品安全的公益訴訟案件線索，在辦理遇到阻力，或者需要多個部門協調解決的情況下，應當及時移送檢察機關辦理。

《意見》提出探索建立管轄通報制度。對於多個檢察機關均有管轄權的情形，上級檢察機關可與被監督食品藥品有關部門的上級機關加強溝通、徵求意見，從有利於執法辦案、有利於解決問題的角度，確定管轄的檢察機關。

《意見》要求，檢察機關在調查取證過程中要加強與食品藥品有關部門的溝通協調。檢察機關可以採取查閱、調取、複製有關執法卷宗材料，收集書證、物證、視聽資料、電子數據等證據，詢問行政機關相關人員等方式調查取證，食品藥品有關部門應當積極配合協助。檢察機關辦案過程中，對於案件涉及的專門性問題難以鑑定或者鑑定費用過高的，可以結合食品藥品性質特點和案件其他證據，並參考食品藥品有關部門意見、專家意見等予以認定。

《意見》明確，檢察機關應在立案後7日內將立案情況告知食品藥品有關部門，聽取行政機關意見。被監督行政機關15日內未採納檢察機關意見或者國家利益、社會公共利益未能得到有效保護的，檢察院應當繼續調查。經過訴前程序，食品藥品有關部門仍未依法全面履行職責，國家利益或者社會公共利益仍然處於受侵害狀態的，檢察機關應當依法提起行政公益訴訟。食品藥品有關部門應依法參與訴訟活動，檢察機關依法支持消費者保護組織提起民事公益訴訟。

檢察機關調查取證食藥部門應配合協助

最高檢第八檢察廳負責人就相關意見答記者問

近日，最高人民檢察院與中央網信辦、國務院食品安全辦等食品藥品有關部門共同印發《關於在檢察公益訴訟中加強協作配合依法保障食品藥品安全的意見》。10月10日，最高檢第八檢察廳負責人就意見的有關問題回答了記者提問。

記者

出臺《意見》的背景和意義是什麼？

答：食品藥品安全是重大的政治問題、民生問題，也是重大的公共安全問題。2019年5月9日，中央印發《中共中央 國務院關於深化改革加強食品安全工作的意見》，要求深化改革創新，用最嚴謹的標準、最嚴格的監管、最嚴厲的處罰、最嚴肅的問責，進一步加強食品安全工作，確保人民群眾「舌尖上的安全」。

為助推「健康中國」戰略，進一步推進和深化檢察公益訴訟工作，最高檢先後在全國檢察機關開展「保障千家萬戶舌尖上的安全」檢察公益訴訟專項監督活動和落實「四個最嚴」專項行動，回應人民群眾食品藥品安全關切，取得顯著成效。但食品藥品安全面臨形勢依然複雜嚴峻，重大食品藥品安全問題屢有發生，嚴重危害人民群眾生命健康安全和社會公共利益，需要進一步加強執法、司法力量的協同配合，加大工作力度。最高檢與國務院食品安全辦、國家市場監督管理總局等行政監管部門進行了充分的協商溝通，達成了廣泛的共識，會籤了《意見》，就案件線索移送、開展調查取證等工作機制的構建作出了安排。下一步，我們將以會籤《意見》為契機，凝聚各方治理合力，為保障食藥品安全，切實增強人民群眾的獲得感、幸福感、安全感貢獻檢察力量。

記者

請簡要介紹《意見》的主要內容。

答：《意見》根據食品藥品領域公益訴訟和執法司法中遇到的實際困難和突出問題，從線索移送、立案管轄、調查取證、訴前程序、提起訴訟、日常聯絡、人員交流等7個方面作出了相關規定。具體而言，主要涉及以下幾個方面的機制建設：

建立公益訴訟線索移送、會商研判和信息共享機制。積極藉助行政執法與刑事司法銜接信息共享平臺的經驗做法，逐步建立食品藥品領域行政監管與檢察公益訴訟信息共享平臺。進一步明確對於食品藥品安全領域人民群眾反映強烈、社會影響惡劣、輿論關注度高的公益訴訟案件線索，應當及時移送檢察機關辦理。

規範檢察機關相關辦案流程和機制。在行政公益訴訟中，探索建立管轄通報制度，對於多個檢察機關均有管轄權的情形，上級檢察機關可與被監督行政機關的上級機關加強溝通、徵求意見；明確了根據監督對象立案的原則，對司法實踐中存在的「一事多立」等現象予以規範；堅持訴前程序與提起訴訟並重，探索立案後磋商程序，採取聽證、圓桌會議、公開宣告等形式，爭取訴前工作效果最大化。在民事公益訴訟中，檢察機關可以採用多種方式積極支持消費者保護組織提起訴訟；落實中央有關要求，探索提出懲罰性賠償訴訟請求，並協同食品藥品有關部門對建立懲罰性賠償制度開展聯合調研，共同研究提出立法建議。

完善調查取證過程中的協作配合機制。檢察機關在調查收集證據過程中要加強與食品藥品有關部門的溝通協調，食品藥品有關部門應當積極配合協助。食品藥品有關部門可以在調查取證、鑑定評估等方面為檢察機關辦案提供專業諮詢和技術支持，檢察機關也可以根據食品藥品有關部門辦案需要或要求，提供相關法律諮詢。

明確行政執法機關履職盡責的標準。明確了三個原則性標準，即是否採取有效措施制止違法行為，國家利益或者社會公共利益是否得到了有效保護，是否全面運用法律法規、規章和規範性文件規定的行政監管手段。在司法實踐中，對於行政執法機關主觀上有整改意願，積極實施履職行為，還要充分考慮環境汙染、異常氣候、檢驗能力、監管力量、突發情況等因素對食品藥品安全監管工作的影響。行政機關將涉嫌犯罪的案件線索移送司法機關後，對於依法應當作出責令停產停業、吊銷許可證等行政處罰的，應當繼續履行職責。

建立完善日常聯絡機制和人員交流和培訓機制。文件明確了日常溝通聯絡、聯合專項督查和共同發布案例制度。

記者

《意見》中「探索立案後磋商程序」與檢察建議有什麼關係？

答：《意見》規定了「探索立案後磋商程序」的相關內容。磋商程序是在行政公益訴訟立案後，發送檢察建議之前設計的繁簡分流程序，該程序的適用一方面可以使案件事實清楚無爭議、整改較易的案件得到迅速解決，不需要再向行政機關發送檢察建議；另一方面檢察機關可以將更多精力放在辦理政府及其部門遇到阻力或者需要幾家單位協同解決的案件上。

記者

《意見》對食藥安全領域公益訴訟調查取證工作作何規定？

答：修訂後的《人民檢察院組織法》賦予檢察機關在履行公益訴訟職責中必要的調查核實權，但行使的範圍、方式及程序不夠明確，也沒有規定被調查人員或單位不配合調查的法律責任。調查收集證據缺乏手段、保障不足成為制約公益訴訟辦案的突出問題。

針對實踐中食品藥品安全領域公益訴訟的調查取證中存在的上述問題，《意見》明確檢察機關在調查取證過程中，要加強與食品藥品有關部門的溝通協調，食品藥品有關部門應當積極配合協助。食品藥品領域專業性強，檢察機關在調查取證過程缺乏專業知識和技術支持，鑑定難、鑑定貴也成為認定案件事實存在的主要障礙之一，針對這一問題，《意見》提出食品藥品有關部門可以在調查取證、鑑定評估等方面為檢察機關辦案提供專業諮詢和技術支持，檢察機關可以根據食品藥品有關部門辦案需要或要求，提供相關法律諮詢。我們也將在與食品藥品有關部門的協作配合中不斷探索，進一步完善符合公益訴訟檢察特點的調查取證制度。

記者

對於懲罰性賠償制度的探索有什麼進展？

答：2019年5月9日，中央印發食品安全工作意見明確提出「探索建立食品安全民事公益訴訟懲罰性賠償制度」的要求。根據國務院食安辦相關文件要求，該項工作由最高檢牽頭，最高人民法院、農業農村部、海關總署、市場監管總局、國家糧食和儲備局等部門共同完成。

為貫徹落實中央關於深化改革加強食品安全工作有關改革任務，我們及時下發了貫徹落實通知，要求各級檢察機關在食品安全民事公益訴訟中積極探索提出懲罰性賠償訴訟請求，並與人大、法院、行政機關、消費者保護組織等部門和單位加強溝通聯繫，通過推動立法、加強理論研討、建立協作機制等形式，不斷凝聚辦案共識。但是，在實踐中也存在缺乏法律明確規定、認定數額標準不統一、賠償金管理使用等問題。此次《意見》中明確指出要「積極落實《食品安全工作意見》要求，在食品藥品安全民事公益訴訟中探索提出懲罰性賠償訴訟請求，對建立懲罰性賠償制度開展聯合調研，共同研究提出立法建議。」

今年8月28日，我們邀請中央依法治國辦、國務院食安辦、最高法、農業農村部、海關總署、國家市場監督管理總局、國家糧食和物資儲備局、中國消費者協會等單位召開了關於探索建立食品安全領域民事公益訴訟懲罰性賠償制度第一次座談會，匯報了最高檢貫徹落實改革任務的進展情況，各相關單位也一致表示檢察機關對食品安全領域的侵權違法行為的發揮了極大震懾作用，將積極支持檢察機關並配合深化探索，推進位度構建。

我們也將繼續深化落實《食品安全工作意見》和《意見》的要求，與相關單位加強互相溝通、聯合調研，適時將已經形成的統一認識通過聯合發布會議紀要、出臺辦案指導意見、發布典型案例等方式，不斷健全懲罰性賠償制度，從而推動立法完善。

《關於在檢察公益訴訟中加強協作配合依法保障食品藥品安全的意見》全文

為貫徹落實《中共中央、國務院關於深化改革加強食品安全工作的意見》，最高人民檢察院與中央網信辦、國務院食品安全辦、司法部、農業農村部、國家衛生健康委員會、海關總署、國家市場監督管理總局、國家廣播電視總局、國家糧食和物資儲備局、國家藥品監督管理局（以下統稱「食品藥品有關部門」）就在檢察公益訴訟中加強協作配合，更好地保障食品藥品安全，形成如下協作意見。

一、關於線索移送的問題

1．完善公益訴訟案件線索移送機制。積極藉助行政執法與刑事司法銜接的經驗做法，推進行政執法與檢察公益訴訟工作銜接機制建設。食品藥品有關部門對於發生在校園及其周邊、餐飲聚集區、農貿批發市場、種養殖生產基地、「菜籃子」產品主產區、屠宰場、食品和副食品批發市場、冷庫物流中心等區域的；違法行為呈現規模化、組織化、鏈條化的；涉及嬰幼兒食品和藥品的；利用網絡、電商平臺、社交媒體、電視購物等媒介的；人民群眾反映強烈、社會影響惡劣、輿論高度關注的涉及侵害食品藥品安全的公益訴訟案件線索，在辦理遇到阻力，或者需要多個部門協調解決的情況下，應當及時移送檢察機關辦理。

2．建立交流會商和研判機制。共同建立行政執法情況和公益訴訟線索交流會商研判機制。在定期會商研判的基礎上，對於涉及食品藥品行政執法及檢察公益訴訟的重大案件、事件和輿情，各方應當及時相互通報，共同研究制定處置辦法，及時回應社會關切。對食品藥品安全領域易發、高發的系統性、區域性、行業性問題，檢察機關可以集中提出意見建議。

3．建立健全信息共享機制。積極推動檢察機關接入食品安全信息平臺，逐步建立食品藥品領域行政監管與檢察公益訴訟信息共享平臺。食品藥品有關部門向檢察機關提供行政執法信息平臺中涉及食品藥品安全領域的行政處罰信息，以及有關專項行動中發現的問題和線索。檢察機關定期向食品藥品有關部門提供已辦刑事犯罪、公益訴訟等案件信息和數據信息。進一步明確移送標準，逐步實現食品藥品有關部門發現公益訴訟案件線索及時移送檢察機關、檢察機關發現行政執法機關可能存在履職違法性問題提前預警等功能。

二、關於立案管轄的問題

4．探索建立管轄通報制度。檢察機關辦理行政公益訴訟案件，一般由違法行使職權或者不作為的行政機關所在地的同級人民檢察院立案並進行訴前程序。對於多個檢察機關均有管轄權的情形，上級檢察機關可與被監督食品藥品有關部門的上級機關加強溝通、徵求意見，從有利於執法辦案、有利於解決問題的角度，確定管轄的檢察機關。

5．根據監督對象立案。檢察機關在履行職責中發現，侵害公益的事件涉及多個行政相對人，但監督對象為同一行政機關的，應當作為一個案件立案調查；在發出檢察建議前，調查取證過程中發現的其他行政相對人的同類違法行為，應當與已立案件併案處理。對於同一侵害公益的事件，涉及多個行政機關均存在違法行使職權或者不作為情形的，檢察機關可以分別立案。

6．探索立案管轄與訴訟管轄適當分離。檢察機關可根據案件情況，綜合考慮被監督對象的行政層級、公益受侵害程度、社會影響等因素，將案件線索指定轄區內其他下級檢察機關立案。經過訴前程序，需要提起訴訟的，根據行政訴訟法的規定，移送有管轄權的法院對應的檢察院提起訴訟。

三、關於調查取證的問題

7．建立溝通協調機制。檢察機關在調查取證過程中，要加強與食品藥品有關部門的溝通協調。檢察機關可以採取查閱、調取、複製有關執法卷宗材料，收集書證、物證、視聽資料、電子數據等證據，詢問行政機關相關人員等方式調查取證，食品藥品有關部門應當積極配合協助。

8．建立專業支持機制。食品藥品有關部門可以在調查取證、鑑定評估等方面為檢察機關辦案提供專業諮詢和技術支持，協助做好涉案食品、藥品的檢驗、檢測、評估等工作。檢察機關辦案過程中，對於案件涉及的專門性問題難以鑑定或者鑑定費用過高的，可以結合食品藥品性質特點和案件其他證據，並參考食品藥品有關部門意見、專家意見等予以認定。檢察機關可以根據食品藥品有關部門辦案需要或要求，提供相關法律諮詢。

四、關於訴前程序的問題

9．探索立案後磋商程序。檢察機關在立案後七日內將立案情況告知食品藥品有關部門，聽取行政機關意見。磋商後，被監督行政機關採納檢察機關意見，依法履行職責，國家利益或者社會公共利益已經得到有效保護的，檢察機關調查核實後應當作出終結審查決定。被監督行政機關十五日內未採納檢察機關意見或者國家利益、社會公共利益未能得到有效保護的，人民檢察院應當繼續調查。

10．明確依法履行職責標準。對食品藥品監管不依法履行法定職責的判斷和認定，應以法律規定的食品藥品有關部門法定職責為依據，對照食品藥品有關部門的執法權力清單和責任清單，以是否採取有效措施制止違法行為，是否全面運用法律法規、規章和規範性文件規定的行政監管手段，國家利益或者社會公共利益是否得到了有效保護為標準。同時充分考慮環境汙染、異常氣候、檢驗能力、監管力量、突發情況等因素對食品藥品安全監管工作的影響。食品藥品有關部門將涉嫌犯罪的案件線索移送司法機關後，對於依法應當作出責令停產停業、吊銷許可證等行政處罰的，應當繼續履行職責；需要檢察機關配合的，檢察機關應當給予配合。

11．強化檢察建議釋法說理。檢察機關制發檢察建議，要準確寫明食品藥品有關部門違法行使職權或者不作為的事實依據和法律依據，意見部分要明確、具體，並進行充分的釋法說理。檢察機關要加強與食品藥品有關部門的溝通協調，可通過聽證、圓桌會議、公開宣告等形式，爭取訴前工作效果最大化。要嚴守檢察權邊界，不幹涉食品藥品有關部門的正常履職和自由裁量權。

12．依法履行行政監管職責。食品藥品有關部門接到檢察建議書後應在規定時間內書面反饋，確屬履職不到位或存在不作為的，應當積極採取有效措施進行整改；因客觀原因難以在規定期限內整改完畢的，應當製作具體可行的整改方案，及時向檢察機關說明情況；不存在因違法行政致國家利益和社會公共利益受損情形的，應當及時回復並說明情況。

五、關於提起訴訟的問題

13．檢察機關應依法提起行政公益訴訟。經過訴前程序，食品藥品有關部門仍未依法全面履行職責，國家利益或者社會公共利益仍然處於受侵害狀態的，檢察機關應當依法提起行政公益訴訟。訴訟過程中，食品藥品有關部門糾正違法行為或者依法履行職責而使檢察機關訴訟請求全部實現的，檢察機關可以撤回起訴。

14．食品藥品有關部門應依法參與訴訟活動。進入訴訟程序的，食品藥品有關部門應按照行政應訴規定相關要求積極參加訴訟，做好應訴準備工作，根據訴訟類型和具體請求積極應訴答辯。對於國家利益或者社會公共利益受到損害的情形，在訴訟過程中要繼續推動問題整改落實，力爭實質解決。對於法院作出的生效判決要嚴格執行，及時糾正違法行政行為或主動依法履職。

15．檢察機關依法支持消費者保護組織提起民事公益訴訟。檢察機關統一在正義網發布民事公益訴訟訴前公告。消費者保護組織要及時關注，積極行使提起公益訴訟權利。在取證難度大、訴訟能力不足等情況下，可以申請檢察機關支持起訴。檢察機關可以採取提供法律諮詢、協助調查取證、提交支持起訴意見書、出席法庭等方式予以支持。積極落實《中共中央、國務院關於深化改革加強食品安全工作的意見》要求，在食品藥品安全民事公益訴訟中探索提出懲罰性賠償訴訟請求，對建立懲罰性賠償制度開展聯合調研，共同研究提出立法建議。

六、關於日常聯絡的問題

16．建立日常溝通聯絡制度。各方應明確專門聯絡機構和具體聯絡人員，負責日常聯絡溝通工作。各方可定期或不定期召開聯席會議，共同研討解決食品藥品安全領域中存在的具體問題。對於達成一致的事項，以會議紀要、會籤文件、共同出臺指導意見等形式予以明確。檢察機關和食品藥品有關部門可以在日常工作層面進一步拓寬交流溝通的渠道和方式，建立經常性、多樣化的交流溝通機制。

17．建立聯合開展專項督察機制。食品藥品有關部門在部署開展專項行動期間，如農產品質量安全專項整治行動、農藥使用減量和產地環境淨化行動、獸藥打假治劣行動、國產嬰幼兒配方乳粉提升行動、校園食品安全守護行動、農村假冒偽劣食品治理行動、餐飲質量安全提升行動、保健食品行業專項清理整治行動、「優質糧食工程」行動、進口食品「國門守護」行動等，可以邀請檢察機關參與專項督察工作，真正形成檢察機關與行政執法機關司法、執法工作合力。

18．建立共同發布典型案例機制。各方在辦案過程中注意收集重點監管領域具有指導意義的典型案例，對於存在爭議的問題應當及時進行研討協商。檢察機關在發布食品藥品領域指導性案例前應當徵求食品藥品有關部門意見，也可以由各方共同研究發布典型案例。

七、關於人員交流的問題

19．建立人員交流和培訓機制。各方可定期互派業務骨幹開展崗位交流，強化實踐鍛鍊，進一步優化幹部隊伍素質。檢察機關可聘請食品藥品有關部門部分業務骨幹任命為特邀檢察官助理，共同參與公益訴訟辦案工作。檢察機關和食品藥品有關部門舉辦相關培訓時，可以為各方預留名額，或邀請各方單位領導和辦案骨幹介紹情況，定期開展業務交流活動，共同提高行政執法和檢察監督能力。

來源：法治日報