2011年,天津市河西區檢察院受理的民事行政申訴案件中,有8件屬法院公告送達導致缺席判決而引發當事人申訴的。筆者經過分析發現,這些申訴案件中在公告送達方面主要存在以下問題:
一是沒有嚴格按照公告送達的適用條件送達。民事訴訟法第84條規定:「受送達人下落不明,或者用本節規定的其他方式無法送達的,公告送達。」在排序上,公告送達是法院最後的選擇;在適用條件上,應受到比較嚴格的限制。但是在司法實踐中有的案件受送達人「下落不明」而適用公告送達的理由不充分,往往是在沒有窮盡其他送達方式的情況下就適用公告。例如,在李某與銀行借款合同申訴案中,銀行向法庭提供了受送達人李某兩個地址,一為戶籍所在地,李某及其父母在此常住。二為李某的身份證住址,是李某經常居住地地址。法院郵寄起訴狀時,投遞的地址為李某身份證上的地址,並未送達至李某本人及其近親屬。後法庭依據「特快專遞再投郵件批條」上註明的「收件人外出」認定李某下落不明,採用了公告送達的方式。但在執行階段,執行通知書亦採用特快專遞方式送達至受送達人的戶籍所在地,由其近親屬籤收了該文書,說明送達工作並未做到位。
二是原告故意提供虛假地址,導致被告不能到庭行使訴權。如在劉某房屋所有權糾紛申訴案中,原告姜某向法庭提供了受送達人劉某的戶籍所在地和經常居住地,而隱瞞了劉某長期在訴爭房屋居住的情況。法院將起訴文書等送達至原告提供的經常居住地,致使被告沒有收到應訴文書,而後以下落不明採取公告的方式進行送達。
三是送達回證上填項不實。將受送達人名字填錯,致使申訴人沒有收到法院郵寄的應訴文書。有的送達回證上漏填送達日期。
四是對送達經過、公告送達的原因,在法院審判卷宗中記載不詳或無記載。公告送達應當在案卷中記載適用公告送達的原因、查找認證的過程、公告的方式和過程等,作為推定公告過程符合法律規定,及公告理由成立的依據。在這8件涉及送達類申訴案中,均存在卷宗中記載不詳或無記載的情況。
五是有的案件在沒有向被告送達開庭通知書的情況下就缺席審理。這類案件也極易引起申訴。
出現上述問題,筆者認為主要有兩方面原因:
1.客觀方面。既有社會發展帶來的人口流動性加大,住所地變化頻繁的原因,也有法律規定的送達制度存在缺陷的原因,如留置送達需送達人邀請有關基層組織或者所在單位的代表到場進行見證,實際操作困難;既有法院人少案多,送達任務繁重,沒有引起足夠重視的原因,也有原告故意不提供被告準確地址和電話,進行惡意訴訟的原因。
2.主觀方面。既有重實體輕程序的傳統司法理念的原因,法官對公告送達違法後果認識不足,也有個別法官工作責任心不強,為圖方便敷衍了事的原因。
在司法實踐中為防止濫用公告送達、提升公告送達的實效,筆者提出如下建議:
1.明確送達地址責任制。2003年《最高人民法院關於適用簡易程序審理民事案件的若干規定》第8條第2項規定:「原告不能提供被告準確的送達地址,人民法院經查證後仍不能確定被告送達地址的,可以被告不明確為由裁定駁回原告起訴。」可見,提供被告準確的送達地址是原告的法律責任。從立案到案件審結,法官要盡告知義務,即告知原告提供錯誤地址的不利後果,並將該告知情況記入筆錄,由原告確認。確立原告的送達地址責任制度,可增強法律的約束性,避免送達不利,限制惡意訴訟的發生。
2.法院內部增加對公告送達的審查、審批程序,防止公告送達濫用。我國臺灣地區「由申請公告送達的當事人對受送達人下落不明的事實負證明責任,並由法院作適當調查以核對相關情況」,此做法值得我們借鑑。申請公告送達的當事人必須出具受送達人原住所地的居委會或派出所提供的受送達人下落不明的證明材料。主審法官對這些證明材料進行必要的核實後,報庭長審查、審批,核實無誤後方可依法定程序進行公告送達。
3.加強與轄區街道、居委會基層組織的溝通聯繫,使其對法院的送達工作給予有效的支持配合。在直接送達前,可先通過街道、居委會幹部聯繫通知當事人主動到法院領取法律文書。這樣既可以節約經費和人力,又可以大大提高工作效率。
4.發揮原告協助送達的作用。在立案時,可以讓原告寫清被告、第三人的住址、工作單位、家庭電話、手機、近親屬聯繫方式等,以便送達人員聯繫。送達法律文書時,經過查找,仍無法送達的,除公告送達外,還可告知原告,讓其協助法院送達。
5.加大對惡意訴訟的懲戒措施。對當事人不提供、不正確提供對方當事人送達地址的,人民法院有權採取妨害民事訴訟強制措施,來體現對惡意訴訟行為的制裁。
(作者單位:天津市河西區人民檢察院)