最高法院判例：法院查封不影響政府對閒置土地的收回
裁判要旨
查封土地系司法機關為保證案件的執行而作出的保全措施，收地決定是行政機關依據相應事實和法律作出的行政決定，兩者分別是司法權與行政權的運用，兩種權力的行使應當互相配合和尊重。司法權不能干預行政權的行使，保全措施不影響收地決定的合法性，不能因涉案土地被人民法院查封，就不能予以收回。
裁判文書
中華人民共和國最高人民法院
行 政 判 決 書
（2015）行提字第27號
再審申請人（一審原告、二審上訴人）：薊縣外貿畜產公司。住所地：天津市薊縣漁陽鎮人民西大街。
法定代表人：裴立權，該公司經理。
委託代理人：鄭長來，該公司工作人員。
委託代理人：王秘，天津光明律師事務所律師。
被申請人（一審被告、二審被上訴人）：陵水黎族自治縣人民政府。住所地：海南省陵水黎族自治縣椰林鎮。
法定代表人：楊文平，該縣縣長。
委託代理人：王雁磊，海南萬理律師事務所律師。
委託代理人：王丹松，海南萬理律師事務所律師。
一審第三人：薊縣外貿輕工業品公司。住所地：天津市薊縣城東七裡峰。
法定代表人：王國民，該公司經理。
委託代理人：翟紅雲，該公司工作人員。
再審申請人薊縣外貿畜產公司（以下簡稱薊縣畜產公司）與被申請人陵水黎族自治縣人民政府（以下簡稱陵水縣政府）、二審上訴人薊縣外貿輕工業品公司（以下簡稱輕工業品公司）收回國有土地使用權糾紛一案，海南省高級人民法院於2014年12月12日作出（2014）瓊環行終字第5號行政判決，已經發生法律效力。薊縣畜產公司對該判決不服，向本院申請再審，本院於2015年9月25日作出（2015）行監字第536號行政裁定提審本案。本院依法組成由審判員周帆擔任審判長，審判員黃金龍、孫祥壯參加的合議庭，於2015年12月1日公開開庭審理了本案，張麗敏擔任法官助理，賴建英擔任書記員。薊縣畜產公司的委託代理人鄭長來、王秘，陵水縣政府的法定代表人楊文平及其委託代理人王雁磊、王丹松，輕工業品公司的委託代理人翟紅雲到庭參加訴訟。本案現已審理終結。
原二審查明：1993年3月，原陵水黎族自治縣國土局與海南國貿房地產開發公司（以下簡稱國貿公司）籤訂了《國有土地使用權出讓合同》，約定所出讓使用權的土地面積為293.4畝［包括涉案陵國用（旅）字第141號土地使用證項下的93.4畝土地］，出讓金總額105.3萬元；同時約定地塊上附著物包括青苗、林木、墳墓等補償，另由國貿公司負責支付。後國貿公司向原陵水黎族自治縣國土局支付了105.3萬元土地出讓金，取得包括涉案土地在內的293.4畝土地使用權。1996年6月，天津市第一中級人民法院將國貿公司的293.4畝國有土地的使用權判給天津經濟技術開發區畜產對外開發公司（以下簡稱開發區畜產公司）抵償債務。
後因未獲得涉案土地補償，相關村民多次上訪，阻擾對涉案土地進行開發，陵水縣政府對佔用該村的2000多畝土地陸續發放了300多萬元補償款。1998年7月，因債務糾紛，薊縣畜產公司與開發區畜產公司籤訂《協議書》，開發區畜產公司同意將其中的93.4畝國有土地使用權過戶給薊縣畜產公司以抵償債務。1999年1月10日，陵水縣政府給薊縣畜產公司辦理了土地變更登記，頒發了陵國用（旅）字第141號《國有土地使用證》，土地用途為旅遊用地，土地使用年限50年。2011年3月13日中共海南省委下發瓊發（2011）2號文件《中共海南省委海南省人民政府關於海南國際旅遊島先行試驗區管理體制與運行機制若干問題的決定》（以下簡稱《先行試驗區決定》）。
2012年1月11日，海南省人民政府下發《貫徹落實〈中共海南省委海南省人民政府關於海南國際旅遊島先行試驗區管理體制與運行機制若干問題的決定〉實施細則》（以下簡稱《先行試驗區決定實施細則》），將薊縣畜產公司擁有國有土地使用權的涉案93.4畝土地劃入海南國際旅遊島先行試驗區（以下簡稱先行試驗區），後又將該地塊列入先行試驗區土地利用總體規劃，先行試驗區在佔用土地時給當地村民每畝補償了5萬多元。涉案土地部分已被用於建設文黎景觀大道。2013年9月29日、2013年10月23日，陵水黎族自治縣國土環境資源局（以下簡稱陵水縣國土局）向薊縣畜產公司分別送達了《閒置土地調查通知書》、《閒置土地認定書》、《閒置土地處置聽證權利告知書》等，告知薊縣畜產公司擬收回其93.4畝國有建設用地使用權，如有異議，可向陵水縣國土局申請聽證。
後經薊縣畜產公司申請，2013年10月28日下午，陵水縣國土局組織進行了由薊縣畜產公司派員參加的聽證會。2013年11月18日，陵水縣政府作出了陵府（2013）289號《陵水黎族自治縣人民政府關於依法收回薊縣外貿畜產公司國有土地使用權的決定》（以下簡稱《收地決定》），決定解除薊縣畜產公司與陵水縣國土局籤訂的相關法律文件，有償收回薊縣畜產公司位於陵水黎族自治縣黎安鎮後嶺的93.4畝國有土地使用權，註銷陵國用（旅）字第141號土地使用證和用地紅線圖。
另查明，薊縣畜產公司因與輕工業品公司債務糾紛，經天津市河西區人民法院主持，於2010年11月26日作出（2010）西民三初字第576號民事調解書，載明由薊縣畜產公司分期償還欠輕工業品公司的債務。因薊縣畜產公司未在該調解書規定的期限內履行義務，天津市河西區人民法院根據輕工業品公司的強制執行申請，於2013年3月12日作出（2010）西執字第568-2號《執行裁定書》，裁定查封登記在薊縣畜產公司名下的陵國用（旅）字第141號的國有土地使用權。並向陵水縣國土局下達了（2010）西執字第568-2號《協助執行通知書》，查封了本案涉及的土地（期限自2013年4月8日至2014年4月7日），並於2014年4月1日再作出（2010）西執字第568-3號續封裁定，續封期限為1年，即至2015年4月7日。
陵水縣政府在有償收回涉案土地前，未就有關補償問題與薊縣畜產公司協商或對其進行補償，也未與查封涉案土地的天津市河西區人民法院協商解除查封或將有關款項存入該法院指定帳戶。還查明，薊縣畜產公司自取得涉案土地使用權以來，土地一直處於閒置狀態。
薊縣畜產公司認為陵水縣政府作出《收地決定》違法，向海南省第一中級人民法院起訴，請求撤銷《收地決定》，案件受理費由陵水縣政府承擔。
海南省第一中級人民法院一審認為：薊縣畜產公司自1999年1月10日取得涉案土地的使用權以來，未按照規定投入資金對土地進行開發建設，造成土地閒置超過兩年以上，因此，陵水縣政府作出的《收地決定》認定事實清楚，程序合法，適用法律正確。薊縣畜產公司認為造成土地閒置非其自身的原因，其沒有過錯的理由不充分，遂判決駁回薊縣畜產公司的訴訟請求。
薊縣畜產公司不服該判決，提出上訴，海南省高級人民法院二審認為，本案的爭議焦點為：《收地決定》是否合法，即該決定認定事實是否清楚，適用法律是否正確，程序是否合法。一、關於《收地決定》認定事實是否清楚的問題。薊縣畜產公司自1999年取得涉案土地使用權至今，未投入資金進行開發建設，造成土地閒置已超過兩年以上，對此各方沒有爭議，《收地決定》認定土地閒置正確。薊縣畜產公司認為土地閒置系政府原因導致，主要有三點理由：一是政府未支付足夠土地補償款導致村民不滿阻撓薊縣畜產公司開發；二是政府未履行「七通一平」義務；三是政府未與其籤訂土地使用權有償使用合同，沒有約定動工期限、總體規劃等。
（一）關於陵水縣政府是否未支付足夠土地補償款導致村民不滿阻撓開發問題。根據1993年3月陵水縣國土局與國貿公司籤訂的涉案土地出讓合同的約定，該地塊上附著物包括青苗、林木、墳墓等補償應由國貿公司支付。依據1990年5月19日施行的《中華人民共和國城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》（以下簡稱《土地出讓轉讓條例》）第二十一條規定：「土地使用權轉讓時，土地使用權出讓合同和登記文件中所載明的權利、義務隨之轉移。」涉案土地系由國貿公司抵債轉移給開發區畜產公司，開發區畜產公司又抵債轉移給薊縣畜產公司，因此支付地上附著物補償是薊縣畜產公司的義務，薊縣畜產公司未能提供證據證明其已向村民支付了地上附著物補償款，故薊縣畜產公司提出村民對補償款不滿阻撓開發是政府責任的理由不能成立。
（二）關於陵水縣政府是否未履行「七通一平」義務導致土地不能開發的問題。由於出讓合同並未約定陵水縣國土局負有對涉案土地進行「七通一平」的義務，因此薊縣畜產公司以陵水縣政府未履行「七通一平」義務為由主張導致土地不能開發的責任在陵水縣政府不能成立。
（三）關於陵水縣政府是否未與薊縣畜產公司籤訂土地使用權有償使用合同，未約定動工期限、總體規劃導致土地閒置問題。與陵水縣國土局籤訂涉案土地出讓合同的是國貿公司，該合同第七條約定：「本合同附件《土地使用規則》是本合同的組成部分，具有與本合同同等法律效力」，而《土地使用規則》第十八條規定當轉讓土地使用權時，當事人應籤訂土地使用權轉讓合同，並向縣土地管理部門申報辦理變更登記，繳納土地使用權轉讓費，換領國有土地使用證，薊縣畜產公司系因債權取得涉案土地使用權，陵水縣政府無需與其另行籤訂合同，並約定動工期限、土地規劃等。
關於薊縣畜產公司提出陵水縣政府未給其涉案土地詳細規劃導致其無法開發問題。2009年10月1日起施行的《海南省城鄉規劃條例》第三十六條規定：「本條例實施前已取得國有土地使用權而未取得規劃條件和建設用地規劃許可證的，建設單位應當持國有土地使用權證等有關材料，向縣人民政府城鄉規劃主管部門申請核定規劃條件，縣人民政府城鄉規劃主管部門應當根據控制性詳細規划進行審查，並按照下列規定辦理……」。薊縣畜產公司在聽證中承認未向陵水縣政府申請過立項、報建和規劃等手續，因此而導致土地閒置應由薊縣畜產公司自行負責。
二、關於《收地決定》適用法律是否正確的問題。陵水縣政府作出《收地決定》適用的法律為《中華人民共和國土地管理法》（以下簡稱《土地管理法》）第五十八條第一款第一項，即「為公共利益需要使用土地的，可以收回國有土地使用權」。根據《先行試驗區決定實施細則》、《海南省人民政府關於同意海南國際旅遊島先行試驗區土地利用總體規劃的批覆》（以下簡稱《先行試驗區總體規劃的批覆》），先行試驗區是海南省委、省政府決定成立的以旅遊文化產業為龍頭、現代服務業為支撐的示範區，涉及海南省整體經濟發展和國家確定的國際旅遊島建設戰略的實施，且先行試驗區已實際使用部分涉案土地建設文黎景觀大道，一審判決認定屬「為公共利益需要」並無不當。
根據《土地管理法》第五十八條第二款的規定，「依照本條第一款規定收回國有土地使用權的，對土地使用權人應當給予適當補償」，《收地決定》為有償收回涉案土地，並未違反上述規定，因此陵水縣政府適用《土地管理法》第五十八條的規定作出《收地決定》並無不妥。
三、關於《收地決定》程序是否合法的問題。（一）關於作出《收地決定》的主體是否正確的問題。根據《土地管理法》第三十七條的規定精神，作出收地決定的主體是縣級以上人民政府，涉案土地在陵水縣政府轄區內，因此陵水縣政府作出《收地決定》主體正確。
（二）關於被人民法院查封的土地政府能否收回的問題。薊縣畜產公司主張，根據國土資源部《對收回被司法機關查封的國有土地使用權問題的批覆》（以下簡稱《查封批覆》）的規定，在司法機關查封期限內，人民政府不能收回國有土地使用權。一審判決支持了陵水縣政府的錯誤行政行為，侵害了薊縣畜產公司的合法權益。根據2003年7月1日起施行的《海南省人民代表大會常務委員會關於加快處置海南經濟特區停緩建工程的決定》（以下簡稱《停緩建決定》）第一條的規定，海南經濟特區處置1998年12月31日前停工的房地產工程（以下簡稱停緩建工程），適用本決定。
根據1989年4月4日發布、1990年10月1日起施行的《中華人民共和國行政訴訟法》（以下簡稱《行政訴訟法》）第五十二條的規定，人民法院審理行政案件，以法律和行政法規、地方性法規為依據。地方性法規適用於本行政區域內發生的行政案件。《停緩建決定》為海南省地方性法規，《查封批覆》僅為國土資源部的復函，涉案土地出讓於1998年之前，其處置應當適用《停緩建決定》的規定。根據《停緩建決定》第十三條的規定精神，對人民法院依法查封的閒置建設用地，縣人民政府可以收回。由此，陵水縣政府收回被法院查封的涉案土地並無不當。綜上，被訴具體行政行為認定事實清楚、適用法律正確，程序並無不當，原審判決認定事實、適用法律及判決結果亦無不當，薊縣畜產公司及輕工業品公司的上訴理由及請求均不能成立。該院審判委員會討論決定，依據《行政訴訟法》第六十一條第一項的規定，判決駁回上訴，維持原判。
薊縣畜產公司向本院申請再審稱：一、陵水縣政府作出《收地決定》隱瞞重大事實，侵害了薊縣畜產公司的合法權益。因為《先行試驗區決定實施細則》的發文時間是2012年1月11日，之後，先行試驗區已實際使用部分涉案土地建設文黎景觀大道，而陵水縣政府作出《收地決定》是2013年11月18日。也就是說陵水縣政府將《收地決定》告知薊縣畜產公司之時，文黎景觀大道早已實際施工，這一先斬後奏的具體行政行為使薊縣畜產公司的合法權益已經遭受了不法侵害。故陵水縣政府本末倒置的行政行為本身已無合法程序可言。並且因為是先行搶佔土地，然後強權壓價，給多少錢，怎麼給錢完全由政府說了算，故《收地決定》中有償收回薊縣畜產公司涉案國有土地使用權顯失公平。
二、涉案土地擱置未能及時開發，薊縣畜產公司無過錯。薊縣畜產公司合法取得土地使用權時，政府沒有與薊縣畜產公司籤定土地使用權有償使用合同，更沒有籤訂有關開發土地的動工期限、總體規劃等文件。薊縣畜產公司曾多次去現場考察，該宗地塊始終達不到「七通一平」的開發利用條件，根本無法開發。該地塊的政府徵收土地補償款一直沒有全部補償給被徵地的村民，致使薊縣畜產公司2004年在該地塊上動工打樁時，受到當地村民的阻撓。2000年陵水黎族自治縣黎安鎮後嶺的演村仍將上述土地發包給村民萬秋功使用。針對上述問題，薊縣畜產公司曾多次去當地政府相關部門、國土局諮詢，均沒有人接洽和正面答覆，導致該宗土地至今無法開發。
三、陵水縣政府作出《收地決定》適用《土地管理法》第五十八條規定錯誤。一是《收地決定》中作出收回土地決定的理由，是土地使用權人未按照規定投入資金進行開發建設，造成土地閒置超過兩年以上，但其適用的法律，卻是《土地管理法》第五十八條，而「閒置兩年未開發」並不屬於該條所列五項收回國有土地的情形之一。二是依據《先行試驗區總體規劃的批覆》，先行試驗區佔地本身並非公益事業，而是經濟開發活動，也不能適用《土地管理法》第五十八條第一項之規定。
四、土地查封期內，人民政府無權收回土地使用權。國土資源部對海南省國土海洋環境資源廳作出的《查封批覆》規定，「對司法機關依法進行查封，在查封期限內，人民政府不能收回國有土地使用權…」。而陵水縣政府2013年11月18日作出《收地決定》時，涉案土地已被天津市河西區人民法院查封，《收地決定》違反了《查封批覆》的規定，侵害了薊縣畜產公司、輕工業品公司的權利。綜上，請求撤銷海南省高級人民法院（2014）瓊環行終字第5號行政判決，撤銷陵水縣政府的《收地決定》。
陵水縣政府答辯稱：一、薊縣畜產公司應當履行國貿公司與原陵水黎族自治縣國土局籤訂的出讓合同，因薊縣畜產公司自身原因造成土地閒置，陵水縣政府本應依法無償收回涉案土地，但考慮海南國際旅遊島的形象和薊縣畜產公司的利益，陵水縣政府依據先行試驗區規劃的公共利益，作出有償收回涉案土地的《收地決定》合法。
二、根據2010年12月18日《國土資源部關於公布已廢止或者失效的規範性文件目錄的公告》，《查封批覆》已經失效，且現行法律法規並無類似規定，因此，薊縣畜產公司以該批覆主張土地查封期內政府無權收回土地使用權的再審理由不能成立。
三、國務院批准海南國際旅遊島建設，先行試驗區承擔海南國際旅遊島建設先行試驗任務，惠澤全省。涉案土地在先行試驗區規劃用地範圍內，應當視為公共利益。陵水縣政府適用「為公共利益需要使用土地的，可以收回國有土地使用權」的法律規定正確。四、陵水縣政府作出《收地決定》符合國土資源部《閒置土地處置辦法》、《中華人民共和國城市房地產管理法》、《海南省閒置土地認定和處置規定》之規定，薊縣畜產公司從未開發建設過涉案土地，陵水縣政府只能給薊縣畜產公司予以退還土地價款的補償。綜上，涉案土地閒置是薊縣畜產公司自身原因造成，而非陵水縣政府的行為造成，原判決認定事實清楚，適用法律正確，程序合法，請求維持原判，駁回薊縣畜產公司的再審申請。
輕工業品公司答辯稱：涉案土地已由天津市河西區人民法院查封，依據（2010）西執字第568-2、3、4號《協助執行通知書》，陵水縣政府2013年11月18日作出《收地決定》時，涉案土地處在人民法院查封期內，依據《查封批覆》關於「司法機關依法查封的土地，在查封期限內，人民政府不能收回國有土地使用權」之規定，《收地決定》違反了《查封批覆》，應屬無效。此外，同意薊縣畜產公司的再審申請。
本院再審期間，陵水縣政府提交了以下證據：1.《中國共產黨大事記·1993年》，用以證明1993年農村居民家庭人均純收入僅為921.62元，陵水縣政府向涉案土地所在集體經濟組織支付了2000多畝土地的補償款300多萬元，已經足額支付了全部土地補償款。
2.《國務院關於推進海南國際旅遊島建設發展的若干意見》（國發（2009）44號），用以證明先行試驗區的建設應當視為公共利益。
3.《國土資源部關於公布已廢止或者失效的規範性文件目錄的公告》（國土資源部公告2010年第29號），用以證明《查封批覆》在2010年即陵水縣政府作出《收地決定》時已經失效，且現行法律法規並無類似規定。
4.2005年7月1日陵水縣政府作出陵府（2005）105號《關於依法無償收回海南國貿房地產開發公司293.4畝國有土地使用權的決定》，用以證明2005陵水縣政府已對國貿公司名下293.4畝土地作出無償收回決定，該決定至今有效。
5.企業機讀檔案，用以證明薊縣畜產公司與輕工業品公司開辦單位同為薊縣對外貿易公司，可能存在通過虛假訴訟達到阻礙政府無償收回土地使用權的目的。薊縣畜產公司、輕工業品公司對此質證認為，對上述證據不予認可。本院經審查認為，上述證據材料在原審期間既已存在，陵水縣政府在原審期間未及時提交，亦未就此說明合理理由，故上述證據材料不應作為再審新證據採信。
再審查明的其他事實與原二審查明的事實一致，本院予以確認。
本院認為：本案的爭議焦點是2013年11月18日陵水縣政府作出的《收地決定》是否合法問題，應當從《收地決定》認定事實是否正確、適用法律是否正確，及是否符合法定程序方面進行審查。
一、關於《收地決定》認定事實是否正確
對於薊縣畜產公司取得涉案土地使用權後一直未予開發的事實，本案各方當事人均予以認可，但薊縣畜產公司主張系因政府原因造成涉案土地未予開發，而陵水縣政府則認為系薊縣畜產公司自身原因造成土地未予開發。依據《土地出讓轉讓條例》關於「土地使用權出讓應當籤訂出讓合同」、「土地使用權轉讓應當籤訂轉讓合同」的規定，陵水縣政府1993年將涉案國有土地使用權出讓給國貿公司，並與國貿公司籤訂了涉案土地使用權的出讓合同。薊縣畜產公司系經過幾次抵債行為，取得原國貿公司名下的部分國有土地使用權，涉案土地使用權人從國貿公司變更為開發區畜產公司，再變更為薊縣畜產公司，均屬於國有土地使用權的轉讓，而非陵水縣政府對該涉案土地的再次出讓，故陵水縣政府無須再與薊縣畜產公司重新籤訂涉案土地出讓合同，而應由薊縣畜產公司與前手的國有土地使用權人籤訂國有土地轉讓合同。
依據《土地出讓轉讓條例》第二十一條「土地使用權轉讓時，土地使用權出讓合同和登記文件中所載明的權利、義務隨之轉移」的規定，薊縣畜產公司因抵債取得涉案土地使用權的同時，就概括承受了國貿公司與原陵水黎族自治縣國土局籤訂的涉案土地出讓合同中所約定的國貿公司應當享有和承擔的權利義務。按照出讓合同的約定，其應當承擔該地塊上附著物包括青苗、林木、墳墓等補償費用，但薊縣畜產公司在取得涉案土地使用權後，並沒有支付涉案土地地上附著物補償款，當地農民阻撓開發，系因薊縣畜產公司自身對該地上附著物補償款未到位造成，其主張系因人民政府未足額支付土地補償款原因造成土地未予開發的理由不能成立。
國貿公司與原陵水黎族自治縣國土局籤訂的涉案土地出讓合同並未約定出讓土地應達到「七通一平」的開發利用條件，當時的法律法規也沒有規定人民政府交付的出讓土地須達到「七通一平」的開發條件，故薊縣畜產公司主張因政府出讓土地未達到「七通一平」的開發條件造成其未予開發的理由，缺乏相應的事實和法律依據，不能成立。薊縣畜產公司主張因陵水縣政府未與其重新籤訂土地有償使用合同造成涉案土地未予開發的理由，缺乏相應的事實和法律依據，亦不能成立。此外，根據瓊府辦函（1993）49號《海南省人民政府辦公廳關於陵水海濱風景名勝區總體規劃的批覆》，涉案土地在1993年出讓時存在總體規劃，薊縣畜產公司應當按照涉案土地出讓時的總體規划進行開發建設。
並且2009年10月1日起施行的《海南省城鄉規劃條例》第三十六條規定：「本條例實施前已取得國有土地使用權而未取得規劃條件和建設用地規劃許可證的，建設單位應當持國有土地使用權證等有關材料，向縣人民政府城鄉規劃主管部門申請核定規劃條件，縣人民政府城鄉規劃主管部門應當根據控制性詳細規划進行審查」，依據該規定，在2009年10月1日之後，應由薊縣畜產公司向當地政府城鄉規劃主管部門遞交材料，申請審查核定開發規劃條件。但薊縣畜產公司無證據證明其向陵水縣政府提交過開發立項規劃等材料，故薊縣畜產公司主張因陵水縣政府未制定涉案土地開發總體規劃和確定具體動工期限的法律文件造成土地閒置的理由不能成立。
綜上所述，薊縣畜產公司主張因陵水縣政府沒有重新與其籤訂用地合同、制定總體規劃，土地沒有達到「七通一平」的要求，當地農民阻撓開發等原因造成其對涉案土地未予開發的理由不能成立。《收地決定》關於薊縣畜產公司超過兩年未予開發涉案土地的事實認定正確，原判決予以確認並無不妥。
本案被訴《收地決定》最終系以「因公共利益需要使用土地」的原因，有償收回涉案土地。因為根據《先行試驗區決定》、《先行試驗區決定實施細則》、《先行試驗區總體規劃的批覆》等先行試驗區成立及規劃的相關文件可知，先行試驗區系根據《國務院關於推進海南國際旅遊島建設發展的若干意見》［國發（2009）44號］和《海南國際旅遊島建設發展規劃綱要》［發改社會（2010）1249號］精神，為了加快推進國際旅遊島建設，由中共海南省委、海南省人民政府決定成立。
先行試驗區是以旅遊文化產業為龍頭，現代服務業為支撐的示範區，涉及海南省整體經濟發展和國家確定的國際旅遊島建設戰略的實施，為整個海南省經濟發展戰略需要而成立。涉案土地被列入先行試驗區整體規劃用地範圍，且部分被用於先行試驗區內景觀大道等市政基礎設施建設，符合《土地管理法》第五十八條規定的「因公共利益需要使用土地」的情形。薊縣畜產公司主張先行試驗區利用涉案土地並非屬於公益事業，缺乏相應的事實和法律依據。《收地決定》的該項事實認定並無不妥，本院予以確認。
二、關於《收地決定》適用法律是否正確
薊縣畜產公司主張，《收地決定》收地的理由系因涉案土地閒置未開發超過兩年，但卻是依據《土地管理法》第五十八條第一款第一項的規定，因公共利益原因收回涉案土地，故該決定適用法律錯誤。涉案土地同時符合兩種被收回的情形，由於因閒置土地收回，是無償收回土地，而依據《土地管理法》第五十八條的規定系有償收回土地。
選擇因公共利益原因收回土地，更有利於行政行為相對人薊縣畜產公司的利益。因此，陵水縣政府最終基於收回涉案土地符合先行試驗區開發建設的公共利益的事實，作出有償收回土地的決定，不僅更有利於薊縣畜產公司的利益，而且符合《土地管理法》第五十八條規定的適用條件。薊縣畜產公司主張陵水縣政府依據《土地管理法》第五十八條的規定收回涉案土地屬適用法律錯誤的理由不能成立。
薊縣畜產公司還主張，先行試驗區先實際使用了涉案土地，然後陵水縣政府才作出《收地決定》，這種「先用後收」的做法也證明《收地決定》存在違法。2012年1月11日《先行試驗區決定實施細則》發布後，先行試驗區對包括涉案土地在內的土地利用進行了總體規劃，部分涉案土地被用於建設先行試驗區內文黎景觀大道。《收地決定》作出的時間確實晚於先行試驗區實際用地的時間，但是，如上所述，《收地決定》本身認定事實證據充分、適用法律正確，《收地決定》作出的時間不影響《收地決定》本身的合法性。薊縣畜產公司主張的《收地決定》作出之前先行試驗區已經使用相關土地的行為，與本案被訴《收地決定》系兩個獨立的行為，而關於《收地決定》作出之前先行試驗區的用地行為的合法性問題並非本案的審查範圍，其是否合法亦不影響對於《收地決定》之合法性的認定。
薊縣畜產公司主張涉案土地當時處於人民法院查封期內，陵水縣政府的《收地決定》違反了《查封批覆》的規定，屬適用法律錯誤。首先，依據《行政訴訟法》第五十二條、第五十三條之規定，對行政行為合法性的審查應當依據法律、法規（行政法規和地方性法規），參照規章。而上述《查封批覆》僅屬於部門規範性文件，並非行政行為合法性審查的依據，故原判決未依此作為審查本案行政行為合法性的依據，並無不妥。其次，根據2010年12月18日《國土資源部關於公布已廢止或者失效的規範性文件目錄的公告》，《查封批覆》已於2010年失效，亦不能作為認定本案《收地決定》合法性的依據。
再次，海南省人民代表大會常務委員會制定的《停緩建決定》第十三條第一項規定：「查封時已滿兩年未動工開發的土地和已滿兩年未完成項目投資總額百分之二十五的停緩建工程用地，由市、縣、自治縣人民政府決定依法無償收回土地使用權的，作出決定的市、縣、自治縣人民政府應當函請有關人民法院依法及時解除查封。」依據該規定，涉案土地被查封時已經閒置超過兩年，陵水縣政府可以決定無償收回土地使用權，同時函請人民法院解除查封。查封土地系司法機關為保證案件的執行而作出的保全措施，收地決定是行政機關依據相應事實和法律作出的行政決定，兩者分別是司法權與行政權的運用，兩種權力的行使應當互相配合和尊重。司法權不能干預行政權的行使，具體到本案中，司法保全措施不影響《收地決定》本身的合法性。故薊縣畜產公司主張因涉案土地被人民法院查封，就不能予以收回的理由，缺乏相應的法律依據，本院不予支持。
三、關於《收地決定》適用程序是否合法
如上所述，陵水縣政府作出被訴《收地決定》基於兩項基本事實，一是涉案土地閒置未開發超過兩年以上，基於閒置土地原因收回；二是涉案土地被納入先行試驗區用地範圍，基於公共利益需要收回。陵水縣政府依據國土資源部《閒置土地處置辦法》第五條、第九條、第十四條的相關規定，對涉案土地進行了閒置土地調查、認定，並向薊縣畜產公司送達了《閒置土地調查通知書》、《閒置土地認定書》，告知其相應的聽證權利，並應薊縣畜產公司的申請進行了聽證。
陵水縣政府及其土地主管部門履行的上述一系列行為符合閒置土地的認定程序，作出薊縣畜產公司未按照規定投入資金對涉案土地進行開發建設，造成土地閒置超過兩年的認定，程序合法。同時，由於涉案土地被納入先行試驗區整體規劃，依據先行試驗區整體規劃的需要，有償收回涉案土地亦符合《土地管理法》第五十八條第一款第一項規定的「為公共利益需要使用土地的」的情形。薊縣畜產公司認為陵水縣政府應當先徵求薊縣畜產公司同意，才能作出《收地決定》的主張，缺乏相應的法律依據，本院不予支持。
綜上，原判決認定本案被訴《收地決定》合法，認定事實清楚、適用法律正確。本院依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第一項之規定，判決如下：
維持海南省高級人民法院（2014）瓊環行終字第5號行政判決。
一、二審案件受理費共計人民幣100元，由薊縣外貿畜產公司承擔。
本判決為終審判決。
審判長 周 帆
審判員 黃金龍
審判員 孫祥壯
二〇一五年十二月二十九日
法官助理張麗敏
書記員 賴建英