文/張召忠
今天繼續給大家連載張召忠20世紀90年代撰寫的研究報告《美國國民經濟動員法規體系及管理體制》，供大家參考借鑑。
國民經濟動員的法規和計劃體系
長期以來通過吸取歷次戰爭的經驗和教訓，各國紛紛將戰時工業動員工作擺到了非常重要的戰略地位。有關工業動員的法規日益完善，體制日益健全。美國工業動員始於第一次世界大戰期間，但直到第二次世界大戰爆發時，美國幾乎仍處於無計劃無準備狀態。戰後，美國充分認識到，及時、有效地進行工業動員，對於戰爭的進程具極其重要的作用，而強大的工業基礎又是迅速實施工業動員的物質保證，完善的動員法規和健全的動員體制是有效實施工業動員的根本保障。為此，美國開始從各方面加強對工業動員的準備。
（來源：US Army）
經過兩次世界大戰，美國政府首腦多次指出，絕不能使美國毫無準備地捲入未來戰爭，要把以往的主要經驗或戰備原則列入有關法規和法典。同時，由於工業動員是一種國家行為，是為保障國家安全和滿足戰爭需要進行的活動，因此這種性質決定了工業動員的基本目的與經濟組織的利益有明顯的矛盾。儘管調整這種矛盾有多種手段，如行政幹預、經濟利益刺激等，但最可靠、最有權威的手段是法規、政策、制度，即使是行政指令也必須以法律為後盾。特別是在市場經濟體制中，政府平時對企業的幹預是間接的、軟弱的，工業動員只能通過法律手段進行直接的、強行的幹預，促使企業迅速轉產。
工業動員的法規體系
工業動員的實踐充分證明，完善的工業動員法規是進行工業動員準備和實施工業動員的法律依據和重要保障。工業動員機構的建立、工業動員計劃的編制與工業動員能力的建立與維持等，均須依據法律實施，並受法律的保護。目前，美國關於工業動員的法規比較完備，如有《國家安全法》、《國防生產法》、《國家工業貯備法》、《礦產政策法》、《戰略與重要物資儲備法》、《國防資源法》、《國防優先法》、《國防授權法》等。這些法規，規定了所有經濟部門和企業戰時都必須接受國家的指導，迅速轉產，完成軍品生產任務。
（來源：US Army）
在這些法規中，《國防生產法》為工業動員生產提供了更直接的法律依據和保證。該法共7章700餘款，為聯邦政府各部門實施工業動員生產規定了具體的權限，包括國防生產優先順序的確立權、物資與設備的分配權、生產能力與供應擴大權，還包括設施的徵用與沒收權、價格與工資的穩定權，以及勞資糾紛的調解權和不動產使用監督權等許多方面的權限。
政府通過這些權限的行使來保證工業動員生產計劃的實現。如在該法第101款中規定，總統有權要求首先履行他認為對加強國防所必須的合同訂單。同時規定，總統有權按照國防的需要分配物資和設備。在該法第303款中還規定，為了根據政府合同而加快生產、交貨或服務的項目，總統可以依照他所規定的條例、條令，授權陸、海、空軍部及有關單位，通過承諾購買分擔損失，以保證工業企業不受損失。另外，總統還可以根據該法的授權制訂各種有關工業動員條例、命令等法規。這就為工業動員的準備與實施提供了充分的法律依據和法律保障。為使該法適應平時的需要，美國又對其進行了多次修訂，對部分條款進行了增減，而對平時不需要的條款，如徵用與沒收、價格與工資的穩定以及勞資爭議的解決等條款停止使用。
（來源：US Army）
五十年代初期，美國主要由《國防生產法》、《國防工業儲備法》和《戰略與重要物資儲備法》及其它有關工業動員的命令、規定等所構成的工業動員法規體系，為工業動員的準備與實施確定了可靠的法律基礎。此後，美國又頒布了許多新的條例、命令等，從而更加充實了美國的工業動員法規體系，為工業動員確定了更加完善、更加可靠的法律依據。如1973年美國又頒布了《1973年戰爭潛力決議》。
該決議明確指出，依據法律規定，私人企業在國防生產中佔優勢地位。另外，在美國的法典中還有許多關於工業動員的規定，從各方面保證了工業動員準備與實施。如有的條款規定，為了最大限度地提高工業動員能力，必須依靠私人企業支援國防生產，其工具機、設備等均可列入國防儲備計劃，以便使動員生產能力保持高度的戰備狀態。
（來源：路透社）
儘管法令法規為戰時工業動員提供了法律保障，但對於一些具體情況、具體問題，則無法完全採用法律手段進行保障，這就需要政府制定有利於工業動員的政策，以補充和完善動員的法令法規。政策作為進行戰時工業動員的槓桿，對於工業動員準備與實施具有內在的制約作用。美國的工業動員是以市場經濟為背景的，雖然工業動員體現了國家的意志，但也並不能侵害資本家的利益。協調國家與資本企業的利益矛盾，主要依靠適應市場經濟機制的一系列政策。
在八十年代初，美國由於受經濟波動的影響，國防工業和動員基礎處於萎縮狀態。為了改變這種狀況，美國政府頒布了許多新政策，例如，修改稅法，提高軍工企業固定資產的折舊速度，儘快收回投資並加快技術改造，調整軍品分期付款，增加初次付款比例，加快分期付款速度，減少軍工企業高利率借款，並允許國防合同中列入利息成本；實行多年性採購合同制，促使軍工企業對軍工生產作出長遠安排，鞏固和增強工業動員基礎；實施「製造技術計劃」，即對新生產項目由國防部同工業界共同投人種子資金，以加快科研成果向大規模生產轉移的速度，降低企業承擔的風險。這些政策，使軍品承包商感到有利可圖，積極增加投資，提高了軍用標準化程度，節約了行政費用，最終使國防工業能力能夠滿足戰爭動員的需要。
國家戰略物資儲備的法律體系
美國在第二次世界大戰中暴露出的一個最明顯的薄弱環節，就是戰略物資的嚴重短缺。在國家處於緊急狀態時，越來越多的戰略和重要物資的補給不能滿足軍事、工業和國民必需品的需求，與國防生產有關的原材料嚴重依賴進口。為此，國會根據這一情況通過了《1946年戰略和重要物資儲備法》。
這一法律授權當時的軍火委員會調查哪些物資屬於戰略和重要物資，並授權財政部長根據調查結果以超出現有工業需求的水平購買這些物資，為這些物資提供儲備、維護和安全保障，並定期更新所儲備的物資。這一法律為美國儲備戰略物資提供了法律依據。《戰略和重要物資儲備法》後來又經過了若干次修訂和重新頒布。
（來源：US Army）
美國《國防生產法》明確規定國防採購屬於優先實施項目，並要求為國防訂貨儲備基本的金屬材料，以保證國防生產能力。《國防工業儲備法》則規定要儲備一定數量的工具機及其它工業生產設備，以滿足部隊在國家危急關頭的需要。《戰略和重要物資儲備法》作為涉及物資儲備的專門法規，在物資儲備方面做出了許多具體規定。
例如，該法規定：儲備戰略物資的數量必須滿足美國在三年以上國家危急期間的需要；儲備物資只能用於國防，不得挪作它用；財政部單獨確定一項「國防儲備專用基金」以供採購儲備材料的需要；總統可以委派專家組成顧問委員會，負責儲備材料的採購、運輸、加工、精製、貯存、保安、維護、更換與處置等方面的諮詢工作；非經總統批准（戰時要經總統委任的官員批准）不得動用儲備材料；除非參眾兩院軍事委員會提議修改，任何儲備材料的數量不得更改；總統每六個月要向國會提出一份有關該法執行情況的書面報告，報告內容要便於國會檢查等等。
——摘自1990年代
《美國戰爭動員的法規體制》
張召忠