後三峽時代的長江防洪體系
《中國新聞周刊》記者/楊智傑
發於2020.7.20總第956期《中國新聞周刊》
長江今年首個洪水紅色預警，出現在了鄱陽湖。
7月10日13時，水利部長江水利委員會(以下簡稱長江委)水文局升級發布鄱陽湖湖口附近江段、鄱陽湖湖區洪水紅色預警，這是洪水預警信號的最高等級。一天之後，紅色警報再次拉響，長江委水文局7月11日12時繼續發布長江中下遊幹流九江至湖口江段、鄱陽湖湖區洪水紅色預警。預警很快被驗證。7月12日7時，江西饒河鄱陽站水位已超1998年水位0.13米，突破有水文記錄以來的歷史極值，江西全省防汛工作進入戰時狀態。
鄱陽湖是長江進入下遊之前的最後一個大面積「蓄水池」。如果鄱陽湖失守，長江洪水直接下洩，將給長江下遊帶來極大的防汛壓力。但如今，這個「蓄水池」已經被撐得越來越大。國家衛星氣象中心近期聯合江西省氣象局，利用2010年以來近10年的衛星遙感監測結果，並結合近60年氣象觀測數據，對江西省鄱陽湖主體及附近水域變化狀況進行了科學監測評估，結果顯示：鄱陽湖主體及附近水域面積達4206平方公裡，為近10年最大。
長江下遊城市的防汛壓力，也隨著鄱陽湖面積的擴大在不斷增大。今年暴雨極端性強，動輒突破歷史紀錄，至今仍在長江中下遊盤踞。這不免引發擔憂，長江是否會出現類似1998年的全流域大洪水？那是近三十年來中國最嚴重的一次洪災，造成4150人死亡，給中國留下了極為深刻的傷痛印記。
7月13日，水利部在國務院政策例行吹風會上介紹，當前長江幹流監利以下河段及洞庭湖、鄱陽湖和太湖水位仍處於超警狀態。眾多預測顯示，今年長江仍有可能發生流域性大洪水，長江防洪體系再一次面臨嚴峻考驗。
警惕全流域大洪水
鄱陽湖是中國最大的淡水湖，在長江流域洪水調蓄中扮演著重要的角色。
鄱陽湖流域五大河流匯入鄱陽湖，經過調蓄後由湖口注入長江。同時，在長江幹流的洪水期，鄱陽湖承納長江洪水倒灌入湖，調蓄長江洪水，緩解上遊洪水下洩壓力。
7月7日下午，鄱陽湖發生了今年第一次江水倒灌。在長江與鄱陽湖交匯處的石鐘山腳下，往日湖水北去變成了江水南下，長江之水倒灌鄱陽湖。湖口縣應急管理局副局長陳賢平解釋，連日來，受強降雨影響，鄱陽湖長江水位迅猛上漲，漲幅達到了40多釐米，由於長江來水量比較大，受長江水位頂託作用，鄱陽湖出現了倒灌現象。
江水倒灌必將造成鄱陽湖地區水位抬高。據江西省防汛抗旱指揮部最新統計，截至11日17時，暴雨、洪水、內澇等災害已導致鄱陽湖流域521萬餘人受災，43萬餘人被緊急轉移安置，455千公頃農作物受災。
清華大學土木水利學院河流與生態研究所首席研究員周建軍告訴《中國新聞周刊》，鄱陽湖汛期江水倒灌是正常情況，目前看，江水倒灌情況與往年相比並不嚴重。他解釋，發生倒灌時，長江的整體水位要比鄱陽湖的水位更高。但是今年的數據看來，距離湖口較近的上遊漢口水位和下遊大通水位，距離保證水位還有一米左右，而湖口的水位已經逼近保證水位，這表明只是湖口單點水位更高，上下遊觀測站點的水位還沒有超過保證水位。
12日16時，鄱陽湖湖口站水位接近22.50米的保證水位，根據《國家防汛抗旱應急預案》有關規定，經會商研判，國家防總決定將防汛Ⅲ級應急響應提升至Ⅱ級。一天前，7月11日，江西省防汛抗旱指揮部將防汛II級應急響應提升至I級，這也是2010年以來江西首次啟動該響應。
該省一位防指專家表示，面對洪水上漲，必要時要提前請求部隊、武警等生力軍的支援。做好組織蓄滯洪區人員轉移和安置、分洪口爆破等準備，適時啟用分洪河道、蓄滯洪區蓄洪，一旦下達啟用命令，立即分洪，確保緩解重要堤防的壓力。應地方政府用兵需求，江西省軍區協調東部戰區陸軍某部，官兵1500人已於7月11日晚抵達鄱陽縣。加之陸續趕來增援的火箭軍、武警和預備役部隊，鄱陽湖沿線已集結兵力數千人。
「鄱陽湖湖區緊張，肯定要引起重視，但是目前看來，長江幹流還不至於出現太嚴重的問題。」周建軍告訴《中國新聞周刊》，湖口站尚未超保證水位，鄱陽湖區的流量增加情況也在放緩，更重要的是鄱陽湖下遊的大通水位仍比設計水位低1米多，「這說明長江下遊(洩洪)還有餘地，安徽、江蘇南京等地方，目前都沒有大問題。」
但他提醒，現在最擔心的是長江上遊突降暴雨，出現大洪水，假如三峽沒有成功攔截，上下遊洪水疊加，就容易出問題。據氣象預報，7月13日~16日，主要強降雨區域短暫北移後又將南落，再次來到長江中下遊地區，與7月4日~7日強降雨帶有較大的重合度，屆時鄱陽湖流域仍然可能大雨來襲。對此，周建軍認為，即使有強降雨，只要不和上遊洪水疊加，也不會太過嚴重，大通以下的長江河道可以通過8萬立方米/秒的流量，鄱陽湖超出的湖水匯入長江支流，也能安全下洩。
長江水利委員會曾在4月預測，2020年長江流域氣象年景總體偏差，長江發生區域性大洪水的可能性較大，甚至也有可能發生流域性較大洪水。7月初，長江委表示，基於氣象水文現狀和補充分析，目前依然維持這種判斷。
國家減災委專家委員會委員、中國水利水電科學研究院防洪減災研究所原所長程曉陶對《中國新聞周刊》解釋，通常講的長江流域大洪水，有多種表現：一種叫「下大洪水」，降雨帶主要分布在長江中下遊，通常發生在6月份；另一種叫「上大洪水」，主要在長江上遊的四川、重慶一帶，一般發生在七八月份。
還有一種就像1998年大洪水，「下大洪水」發生時間推遲到7月，和「上大洪水」相遇，形成了全流域大洪水。「洪水也有多種表現，一種是洪峰特別大，持續時間很長，比如1954年的大洪水。1998年的洪水的洪峰沒有那麼大，卻是一個洪峰接著一個洪峰，連續來8個。」程曉陶說。
「後面這半個月很關鍵。」周建軍表示，長江汛期更容易出現「七下八上」的情況，目前，洪水發展主要集中在長江以南的中下遊地區，8月上旬轉移到長江以北以及上遊。這意味著，長江上遊仍可能汛情加重，當前最重要的是要穩住上遊。
過度依賴三峽？
為了減輕下遊壓力，長江委調度三峽水庫自7月11日起將日均出庫流量從目前的25000立方米/秒減少至22000立方米/秒，儘可能減輕中下遊防洪壓力。儘管如此，水利部長江水利委員會副總工程師陳桂亞表示，由於鄱陽湖湖口距離三峽水庫較遠，再加上鄱陽湖水系自身來水較大，所以三峽水庫調度對鄱陽湖水位的調蓄作用很有限。
周建軍進一步解釋，三峽在一定程度內攔洪或放洪，對下遊影響不大。即使三峽多通過10000立方米/秒的水流，因為距離太遠，到了武漢以下，流量並不會增加太多。不能理解成上遊流量平移下來，比如原來是80000立方米/秒的流量，現在疊加成了90000萬立方米/秒。
「客觀說，三峽幫中下遊肯定是減輕了一定負擔，但是這樣做是否合適，還值得商榷。」據周建軍介紹，根據三峽的調度規程，三峽不應該過多管下遊，而是只攔截大洪水，主要保荊江安全。荊江是長江自湖北省枝城市至湖南省嶽陽縣城陵磯段的別稱，全長約360公裡。
2010年5月，國家防汛抗旱總指揮部在《關於三峽—葛洲壩水利樞紐2010年汛期調度運用方案的批覆》中指出，「當長江上遊發生中小洪水，根據實時雨水情和預測預報，在三峽水庫尚不需要實施對荊江或城陵磯河段進行防洪補償調度，且有充分把握保障防洪安全時，三峽水庫可以相機進行調度運用」。
截至7月12日，三峽的水位為152.16米。原則上，汛期三峽水庫水位將按防洪限制水位145米控制運行，以保證防洪庫容充足。周建軍擔憂，此次調度三峽，無謂浪費了防洪庫容。雖然目前洪水主要集中在長江以南的中下遊地區，但8月上旬一般會轉移到長江以北以及上遊，長江上遊仍可能汛情加重，發生大洪水。
在此以前，作為長江防洪體系的重要一環，三峽水庫已經開啟防洪工作。6月29日，三峽大壩今年首次開閘洩洪，以騰出庫容，迎接近期可能到來的洪水。7月2日，「長江2020年第1號洪水」流入三峽水庫，當天14時出現53000立方米/秒洪峰流量，經過攔蓄，削峰率達三成。程曉陶認為，長江1號洪峰達到了50000立方米/秒這個臨界點，攔蓄後，下遊的安全度會更大。
周建軍不否認三峽工程在長江幹流防洪方面的作用，但是他認為，從2號當天的水情來看，下遊根本沒有安全問題，三峽不應該攔洪。
「三峽是用來防荊江大洪水的，防止可能出現的毀滅性災害。」周建軍認為，按照三峽防洪規劃，上遊來水流量低於56700立方米/秒時，三峽水庫不用攔截，按照來水流量直接下洩。超過56700立方米/秒，三峽水庫才能啟動攔蓄洪水。他認為，此次「長江1號洪水」，沒有達到標準，此類中小型洪水，三峽完全不應該攔蓄，中下遊地方只要按照防洪標準和要求，洪水就可以解決，不至於出現特別嚴重的後果。
周建軍曾經承擔了三峽工程泥沙、防洪、生態環境、調度運行與長江防洪等科研課題。他多次呼籲，長江中下遊一定要常過安全洪水，按照三峽規劃的標準運行。但在他看來，現實卻是， 「這些年，我們在建設水利工程時要求很高，要把防洪標準提高到百年甚至千年以上，但是真正用時，恨不得把5年甚至1年一遇的洪水都消滅。不但達不到防洪目標，而且對河流生態破壞很大。」
周建軍認為，之所以出現這種情況，與一些中下遊城市不了解專業知識有關。一個流行的觀念是，三峽攔截中小洪水可以減輕當地的防汛壓力，導致地方過度依賴三峽水庫。此外，三峽攔截中小洪水，可以保證大壩發電的經濟效益。
但是，攔蓄中小洪水會佔據三峽的防洪庫容。「全流域洪水是否會到來，誰也說不準。如果真的遇到1954年那種大洪水，以三峽如今的防洪庫容，非常捉襟見肘。」周建軍說。
此外，他提醒，常年攔中小洪水，不但會增加三峽的防洪風險，而且由於中下遊長期沒有經過洪水，河道會發生萎縮，進一步增加洩洪風險。長江的堤防高水位段，有4~5米堤防長期沒有臨過水，需要經過安全洪水，讓堤防經受一定考驗，及時發現隱患及時修補，這是儀器檢測無法達到的效果。所謂安全洪水，是接近設計流量的洪水，常過這種洪水可以保證河道的洩洪能力。
中國工程院院士、三峽工程設計總負責人鄭守仁也曾表示，中小洪水滯洪調度，每年汛期下洩流量在45000立方米/秒以下，可能導致中下遊洪水河道萎縮退化，在條件具備的情況下，應採取間隔幾年，下洩55000立方米/秒的流量，全面檢驗荊江河段堤防和河道洩洪能力，防止河道萎縮。
在鄭守仁看來，三峽水庫攔蓄中小洪水並不是無條件的。為了規避防洪風險，啟用三峽工程攔蓄中小洪水，必須遵循三大原則：一是需要三峽水庫攔蓄中小洪水以減災解困；二是根據實時雨水情和預測預報，三峽水庫尚不需要實施對荊江或城陵磯地區進行防洪補償調度；三是不降低三峽工程對荊江地區的既定防洪作用和保證樞紐安全。滿足了這些條件，三峽工程才可以啟用攔蓄功能。
在程曉陶看來，不同的學者會有不同的看法，是正常的。但是三峽防洪要考慮的因素是多方面的，不只是參考流量。「複雜性還取決於一個原因，長江還有崩岸的問題。大堤基本上都靠著長江邊，萬一出現崩岸，即使水位沒那麼高，也會威脅到大堤安全。」
因此，程曉陶認為，有時候可能會考慮到流速等其他因素，不只是流量一個指標。他認同過多攔截了中小洪水，把中小洪水全都抹平，確實會產生上述問題，「關鍵是一個度」。
脆弱的「最後一道保險」
7月13日凌晨，江西省防汛抗旱指揮部下發緊急通知，要求湖區所有單退圩堤必須於7月13日主動開閘清堰分蓄洪水。
江西省河道湖泊管理局局長陳雲翔向媒體介紹，由於鄱陽湖湖區水位及五河水位都超過了警戒水位，星子站水位甚至超過歷史極值，防洪形勢比往年嚴峻，今年就採取了185座單退圩堤全部開閘清堰分蓄洪水的措施，全部統一要求開閘分蓄洪水是首次。
蓄滯洪區，是國家為保護重點地區免受水患，不得已劃定的「主動受災區」，多是窪地和湖泊，多建成於上世紀五六十年代江河缺乏大壩的時期，分擔河道壓力。長江中下遊防洪，主要通過堤防、蓄滯洪區和水庫群三大體系來實現，堤防是根本，但是面對大洪水或者超額洪水，需要水庫削峰、蓄滯洪區分洪消化。目前，長江中下遊幹流共有42處蓄滯洪區，總面積約為1.2萬平方公裡，有效蓄洪容積為589.7億立方米。
蓄滯洪區是防洪體系中「最後一道保險」，長期以來，卻始終是最為薄弱的一環。周建軍注意到，按照三峽的規劃，目前長江城陵磯附近還有將近280億立方米蓄洪容積的欠帳。
2016年，長江委防汛抗旱辦公室副主任沈華中告訴媒體，長江中下遊，除按國務院國發【1999】12號文要求，在城陵磯附近建設約100億立方米蓄滯洪區外，還應建好包括城陵磯附近區、武漢附近區和湖口附近區在內的226億~298億立方米重要和一般蓄滯洪區。重要蓄滯洪區的建設原計劃在2020年前完成，但由於投資不到位，進度明顯滯後。
已有的蓄滯洪區，也長期存在管理的難題。2016年8月底，安徽洪災過後，程曉陶作為水利部防洪抗旱減災工程技術研究中心原常務副主任，帶隊前往受災嚴重的地區調研。他注意到，1999年過後，當地17年沒有較大的洪水，圩區民眾的防洪意識薄弱，聯圩建設以及新建圩口，侵佔了行洪通道和湖泊調蓄容積。「河湖水系被擠佔、淤塞，支流通江河流排水能力與內湖蓄洪能力降低，是造成當年安徽省湖圩地區嚴峻汛情和災情的一個重要原因。」程曉陶說。
許多蓄滯洪區內部，早已被民眾開墾為田地。1998年大洪水後，國家呼籲退田還湖，分為「單退」和「雙退」。「單退」是指不退田，民眾搬出圩區，土地可以耕種，但在洪水時期要開閘分洪。「雙退」則是退人退田，恢復蓄滯洪區的天然蓄洪能力。
到了受災地區，程曉陶發現，很多「雙退」變成「單退」，即使在「單退」的區域，在遇到大水時，一個閘都沒有打開，政策難以推進。「老百姓認為，我這個地方1998年大洪水時(堤壩)都沒有垮，只要堅持就能守住，幹嗎要開閘放水？」
「同樣的圩區，現在被淹跟過去不一樣了。」程曉陶解釋，過去一個圩區被淹，裡面是幾畝地，損失一季莊稼，政府有救濟，民政有保險，還有社會捐助，老百姓可以很快恢復生產，重建家園。但是現在青壯勞動力離開農村，土地開始集約化經營，種植或養殖前期投入非常大，一旦受災，損失都是幾十萬乃至上千萬的量級，民政救濟、農業保險難以幫助這些民眾渡過難關。
另外，分蓄洪區的補償辦法也容易發生扯皮。「核災首先要核資核產。年初，莊稼還未生產，洪水過後，政府提出按水稻等作物來補償，民眾卻說，這裡種植的是經濟作物，因為單產更高，核資核產就變成扯皮的事。所以分蓄洪區補償辦法，不能再按照20年前的規定去做，一定要調整。」程曉陶對《中國新聞周刊》說。
長江勘測規劃設計研究院水利規劃研究院博士要威撰文稱：蓄滯洪區缺乏嚴格的管理制度，由於移民補償標準低、群眾搬遷意願不強等問題，蓄滯洪區人口和經濟發展控制難度大，難以達到「分得進、蓄得住、退得出」的要求，一旦分洪運用損失巨大，需要分洪時運用困難。
周建軍曾統計，全國這類區域有5000多萬農業人口，條件差、安全風險大，這也是今年實現全面小康的重要短板。
2016年，洪水形勢嚴峻時，安徽也有地方主動進洪。程曉陶團隊調研後完成的《安徽省長江流域2016年洪水災害調研報告》中提到，安徽的防汛抗洪中，4個主動進洪的圩垸起到了分洪保堤的作用，但相比129個潰堤的圩垸數量，主動進洪的圩垸數量仍然偏少。洪水退去，這些地方往外抽水，反而更快恢復了生產。
「我們跟地方政府座談，誰都認為主動進洪才是長治久安的方案，但誰也不會主動選擇這個方案。」程曉陶告訴《中國新聞周刊》，長江下遊這麼長的堤防，具體在哪個堤防洩洪，誰也不願意。究其原因，從地方政府的利益來說，地方主動進洪，不如把堤防全線加高去跟國家爭取到的資金更多。
在程曉陶看來，一種生態環境友好的防洪體系構建，是一個系統工程，需要法規體系的強制實施，地方政府的推動落實，還要有科技手段的大力支持。4年後的今天，面對新一輪的洪水，這些問題仍然是長江防洪的隱患。一旦決口，造成的後果要比以往更加嚴重。
長江防洪體系的短板
今年汛期大考到來之前，5月28日，水利部組織開展了2020年長江防洪調度演練。這次防洪調度演練是以1954年長江洪水為背景，內容涉及水庫群聯合調度、堤防高水位運行、中下遊蓄滯洪區運用等關鍵決策過程。演練的一個重要目標是，希望充分發揮以三峽水庫為核心的長江上中遊水庫群聯合調度作用，配合蓄滯洪區等工程運用，通過合理挖掘工程體系防洪潛力，盡最大努力減輕洪澇災害損失。
實際上，經歷了1998年歷史性大洪水之後，隨著三峽工程於2006年全面竣工投入使用，長江防洪體系在不斷加固。
水利部副部長魏山忠2017年2月發表的《新時期長江防洪減災方略》中提到，目前，長江流域共建有堤防約 34000 公裡。其中，長江中下遊 3900 餘公裡幹堤基本達到規劃的防洪標準；為保障重點地區防洪安全，長江中下遊幹流安排了 42 處可蓄納超額洪水約 590 億立方米的蓄滯洪區，「經過幾十年的防洪建設，長江中下遊已基本形成了以堤防為基礎、三峽工程為骨幹，其他幹支流水庫、蓄滯洪區、河道整治工程及防洪非工程措施相配套的綜合防洪減災體系。」
不過，魏山忠也指出，雖然長江中下遊的防洪能力有了較大提高，但中下遊防洪仍存在不少問題，包括：長江中下遊河道安全洩量與長江洪水峰高量大的矛盾仍然突出，三峽工程雖有防洪庫容 221.5 億立方米，但相對於長江中下遊巨大的超額洪量，防洪庫容仍然不足。如遇 1954 年大洪水，中下遊幹流還有340 億~ 400 億立方米的超額洪量需要妥善安排。
此外，中下遊支流及湖泊防洪能力偏低，特別是堤防投入少，大部分未達標；三峽及長江上遊控制性水庫運用後，「清水」下洩導致中下遊幹流河道發生長時期的衝淤調整，局部河段崩岸問題突出，危及河勢和堤防安全；中小河流治理和山洪災害防治還處於起步階段；小型病險水庫點多面廣，亟待除險加固等問題也比較突出。
2008年7月，國務院正式批覆了《長江流域防洪規劃》(以下簡稱《規劃》)。《規劃》批覆後，長江流域開展了大規模的防洪工程建設。但不少專家都意識到，2016 年，長江中下遊暴雨洪澇災害造成5058萬人受災、121人死亡，暴露出長江防洪體系仍然存在很多短板。
水利部長江水利委員會總工程師仲志餘在2019年全國兩會時提出，當前長江防洪減災存在的主要問題是：缺乏新的規劃引領，長江中下遊蓄滯洪區建設和管理滯後，長江中下遊幹流河道崩岸加劇，長江中下遊洲灘民垸防洪保安問題突出。
「隨著三峽等長江上遊控制性水庫陸續建成，長江中下遊防洪形勢發生新的深刻變化。」 仲志餘指出，要系統分析長江防洪減災存在的短板，對長江流域防洪標準進行再論證，對防洪體系進行再布局，制定具有前瞻性的規劃。
仲志餘建議，要加快推進長江中遊蓄滯洪區調整與建設，加強長江中下遊幹流河道崩岸治理和應急搶護，儘快出臺長江中下遊洲灘民垸保護與利用管理指導意見。
人們永遠無法消滅洪水，如何與洪水共存，是一個永恆的話題。程曉陶認為，目前看來，這些問題已經不是簡單對蓄滯洪區管理辦法進行調整就能實現，而是整個《防洪法》都要調整。他坦言，制定於上世紀90代的《防洪法》，應對的是傳統農業社會的洪水特徵，已經嚴重落後，必須儘快修改。
《中國新聞周刊》2020年第26期
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