【摘要】日本作為亞洲最早發展都市圈的國家，始終重視都市圈的發展規劃。日本制定過六次首都圈規劃，並進行了多次重大調整，主要針對人口、產業等要素過度向「東京一極集中」問題，希望通過均衡的國土綜合開發以及合理的城市功能布局，實現經濟的全面發展。未來，如何做到既保持東京的競爭優勢，又減輕「東京一極集中」的風險；既搞好「地方創生」，又保持東京圈的活力，是日本面臨的嚴峻挑戰。
【關鍵詞】日本 大城市 人口壓力 東京圈 【中圖分類號】F13/17 【文獻標識碼】A
在戰後70多年的經濟發展過程中，日本的人口、產業以及相關功能迅速向東京、大阪和名古屋三大城市圈集中，形成了大城市圈「過密」和農村邊遠地區「過疏」的基本結構。隨著高速增長的結束，日本20世紀70年代中期以後的全國性大規模人口流動基本停止，唯獨東京圈仍呈淨流入狀態，出現了「東京一極集中」的局面。除1994年和1995年外，東京圈人口淨流入狀態一直持續，直到現在仍是如此。在經濟高速增長時期，日本「三大城市圈」都曾不同程度地出現過人口膨脹問題。經濟高速增長結束後，大阪圈、名古屋圈的「過密」問題逐漸緩解，而東京圈的「大城市病」則日益突出。
日本城市體系的基本格局呈現出「東京突出，三極並立」的特徵
日本的東京圈分為三個層級：第一層級是東京都23區，面積約為627平方公裡；第二層級是東京城市圈，包括東京都、神奈川縣、千葉縣和埼玉縣，簡稱「一都三縣」，面積約1.35萬平方公裡，約佔國土面積的3.6%；第三個層級是首都圈，包括「一都三縣」以及茨城縣、山梨縣、櫪木縣、群馬縣四縣，簡稱「一都七縣」，面積約為3.69萬平方公裡，約佔國土面積的10.0%。
其實，「東京一極集中」問題早在20世紀60年代就已經出現。原日本經濟企劃廳曾在1964年進行過一項關於中樞管理功能集中的調查分析。在那次調查中，調查者將中樞管理功能分解為區域行政機構、政府關聯機構、公司總部與分支公司、新聞媒體、大學、公立調查試驗機構等指標，對當時21個30萬人口以上的城市進行抽樣調查，結果表明東京的集中度最高，並得出以下兩個結論。第一，東京的集中度遠遠大於其他任何城市，且第二位城市與其有著很大的距離。這說明，在20世紀60年代，東京已經成為全國領先的人口及其他中樞功能集中的地區。第二，在僅次於東京的城市中，大阪、名古屋兩個城市的集中度約為東京集中度的三到四成，但在當時還能保持與東京同等級別的「全國性中樞管理功能城市」的地位。由此可知，20世紀60年代初，日本已經形成了以東京為頂點的三大城市圈，城市體系的基本格局呈現出「東京突出，三極並立」的特徵。
隨著經濟的持續高速增長，大阪、名古屋與東京的集中度差距越來越大。20世紀80年代以後，大阪「全國性中樞管理功能城市」的地位大大削弱，而名古屋幾乎喪失了「全國性中樞管理功能城市」的地位，逐漸成為東京的附屬城市系統。由此，東京成為日本唯一具有「全國性中樞管理功能」的城市，且東京圈的覆蓋範圍日益擴大。需要指出的是，人口不斷湧向東京圈，但流入強度會隨著經濟形勢的變化而有所不同。總體來看，日本東京圈曾出現過三次人口流入高潮。第一次出現在經濟高速增長期的1962年，淨流入人口達38.8萬；第二次出現在泡沫經濟時期的1987年，淨流入人口達16.4萬；第三次出現在國際金融危機來臨前夕的2007年。
「東京一極集中」存在的弊端和風險
隨著人口的流入，東京圈在金融、國際化、信息及企業中樞管理和研發等方面的集中度不斷增強。據統計，2016年，日本大企業總部的50.8%、信息產業的60.0%、個人存款餘額的40.2%、大學生人數的40.9%都集中於東京圈。從國際比較來看，東京圈也是全球經濟規模最大的城市圈。據統計，2016年，日本東京城市圈的GDP高達1.5萬億美元，而同期的紐約城市圈的GDP為1.3萬億美元；洛杉磯城市圈的GDP為0.82萬億美元；首爾城市圈的GDP為0.8萬億美元；倫敦城市圈的GDP為0.79萬億美元。人口、資源向東京一極集中，雖然給東京圈帶來了聚集效應和經濟活力，但存在的弊端和風險也是顯而易見的。
首先，東京圈的過度集中對地方經濟的發展造成了擠壓，阻礙了國民經濟的均衡發展。其次，人口膨脹給東京地區的發展帶來了一系列問題。比如，早晚尖峰時間段的交通極其擁擠，平均通勤時間較長；住房價格位居經濟合作與發展組織國家的主要城市之首，寫字樓租金價格位居世界第二；物價水平在世界城市中排名第三；託兒育兒設施不足；等等。更令人擔憂的是，由於人口以及各種功能的過度集中，存在應對地震等自然災害能力不足的巨大隱患。另外，從區域經濟發展、分配公平性、環境資源、合計特殊出生率和城市結構的適度性等指標來看，東京圈經濟發展的可持續性不容樂觀。
實際上，日本政府早就意識到「東京一極集中」可能帶來的問題和風險，一直將疏解東京圈人口以及非首都功能作為國土政策的重要課題。到目前為止，日本主要從兩個方面入手來解決這一問題。一方面，跳出東京來解決「東京一極集中」問題；另一方面，對東京圈內部區域進行科學治理以及合理配置。前者主要是通過制定全國國土綜合開發計劃，實現對整個國土的均衡開發，採取重點發展地方工業城市、科技城市等方式來縮小落後地區與大城市圈，特別是與東京圈的差距；後者主要是通過制定首都圈基本計劃等各類計劃，對東京圈內部人口、城市功能進行合理布局和綜合整備，以緩解東京市區的壓力。
通過均衡的國土綜合開發來緩解「東京一極集中」問題
1950年，日本制定了《國土綜合開發法》。1962年，日本制定了第一次全國綜合開發計劃，在太平洋工業地帶以及三大城市圈以外的地區設立15個「新產業城市」和6個「工業建設特別地區」。1969年，日本制定了第二次全國綜合開發計劃，推動大規模工業基地建設。第一次石油危機之後，日本經濟轉入低速增長階段，因此，其於1977年制定了第三次全國綜合開發計劃，提出了「定居構想」與「田園城市構想」，並於20世紀80年代初推行「科技城市」建設計劃。20世紀80年代中期，日本出現泡沫經濟，東京地價暴漲。隨著經濟軟體化、服務化和信息化的迅猛發展，人口再次向東京集中。在這種背景下，日本於1987年制定了第四次全國綜合開發計劃，明確提出要解決「東京一極集中」問題，確定了「形成多極分散型國土結構」的目標。20世紀90年代初，泡沫經濟崩潰，日本經濟進入長期低迷階段，人口老齡化問題日趨嚴峻，「東京一極集中」現象一度有所緩解，但很快又重新呈現淨流入狀態。1998年，日本制定了第五次全國綜合開發計劃（又稱為「21世紀國土宏偉藍圖」），提出要通過推動「四個國土軸」來達到分散東京功能和國土均衡發展的目標。2005年，日本將《國土綜合開發法》修改為《國土形成計劃法》。依據該法，2008年，日本制定了《國土形成規劃（全國規劃）》。該計劃可視為日本第六次全國國土計劃。這一計劃強調要警惕人口向東京圈的再次流入。2014年，日本制定《日本2050國土構想》的長期規劃。2015年，日本制定了第七次全國國土計劃，提出要形成國內與國外、城市與農村等的「對流促進型國土結構」，以此來改變「東京一極集中」的局面。
除了全國綜合開發計劃外，日本還多次制定首都圈、近畿圈、中部圈的整治計劃和其他地區的綜合開發計劃，以此促進大阪經濟圈、名古屋經濟圈以及地方經濟圈的均衡發展，縮小其與東京圈的差距，以減輕東京的壓力。另外，對「東京一極集中」問題的重視還體現在戰後日本的綜合經濟計劃之中。例如，自2012年底第二屆安倍內閣成立以來日本每年都修訂的「增長戰略實行計劃」和「經濟財政運營和改革的基本方針」大多都提及「東京一極集中」問題，強調要通過實施「地方創生戰略」、強化地方據點城市功能來消解每年約10多萬人向東京淨流入問題。
總體來說，這些政策和措施的實施不僅促進了日本區域經濟的發展，也對日本國土的均衡發展起到了推動作用。特別是醫療、教育等公共服務實現了城鄉的均等化、不同區域的均等化。地方與東京的差距大大縮小，在客觀上起到了緩解東京人口壓力的效果。
通過首都圈內部綜合治理來緩解東京市區的壓力
在二戰後初期，日本就非常重視對東京圈的人口疏解和綜合治理。1950年，日本制定了《首都建設法》；1951年，日本設立了首都建設委員會，負責首都建設規劃的制定和實施；1956年，日本《首都圈整備法》正式實施，該法為首都圈整治的基本法，其適用範圍為東京都和以東京市區為半徑100公裡的周邊地區（即「一都七縣」）。截至目前，日本依據該法共制定了六次首都圈基本計劃。
第一次首都圈基本計劃制定於1958年，目標年為1975年，預期人口控制在2660萬。該計劃將首都圈分為現有城市地區、近郊地區以及周邊地區。具體整治方針為：第一，在東京市區周圍設立幅寬約為10公裡的「綠色屏障」地帶（近郊地區），抑制市區的膨脹；第二，在東京周圍開發一定數量的工業城市，以吸收增加的人口和產業。同時，東京市區要限制工廠、大學等新增項目。當時，儘管日本政府和有關部門進行了許多努力，但仍未收到明顯的效果。人口的增加和工廠的大批流入使得地價上漲，城市近郊農業逐漸衰退，農地不斷被轉用。城區的逐漸膨脹和無序擴大，使得「綠色屏障」計劃成為泡影，造成了現有城區與廣區域城市圈連片化的混亂局面。
第二次首都圈基本計劃制定於1968年。由於經濟進入高速增長階段，首都圈人口在1965年膨脹至2696萬，已經超過第一次計劃設定的目標。鑑於形勢的需要，日本政府提前制定該計劃，目標年仍定為1975年，預期人口控制在3310萬。該規劃的目標是適應日本經濟高速增長帶來的各種功能和人口繼續向東京集中的形勢，將首都圈構築成為廣區域複合體。區域整治的方向是：提高現有城區的中樞功能，進行城市空間的再開發；在近郊整治地區有計劃地進行市街區開發，並與綠地空間保持和諧；在周邊開發地區繼續進行衛星城市建設。
第三次首都圈基本計劃制定於1976年，目標年為1985年，預期人口控制在3800萬（因為1975年實際人口已達3362萬）。這次規劃仍然沿襲第二次規劃的基本方向，以控制首都圈的擴張發展為基本基調，通過東京周邊地區次中心城市的建設，形成「多極結構的廣區域城市複合體」。在嚴格控制大學等項目向首都圈集中的同時，積極促進工業項目向東京大城市圈以外的地區分散。1985年，日本國土廳又制定了《首都改造計劃》。這是一個超長期的規劃，目標年為2025年。該計劃提出要形成「多核多圈型」的區域結構，重新構築東京大城市圈（即「一都三縣」的聯合城市圈），要在東京周邊地區戰略性地培育「業務核城市」。
第四次首都圈基本計劃制定於1986年，目標年為2000年，預期人口控制在4090萬（因為1985年實際人口已達3760萬）。這次計劃與《首都改造計劃》相同，將首都圈劃分為東京大城市圈和周邊地區，強調要重新構築「多核多圈型」的區域結構，推動部分政府機構從東京市中心轉移出去，進行重新配置。為了實現上述目標，在計劃期間內，東京周邊地區的「業務核城市」建設正式進入實施階段。
第五次首都圈基本計劃制定於1999年，目標年為2015年，預期人口控制在4180萬。20世紀90年代初的泡沫經濟使得日本國民經濟大起大落，對首都圈經濟衝擊較大，出現了商務功能重新向東京市中心回歸的跡象。因此，這次規劃沒有對首都圈進行區域劃分，而是描繪了整個首都圈的發展前景。這次規劃提出要在東京圈形成環狀據點城市群的「分散型網絡結構」，要在東京市中心和其他城市中心積極進行城市空間的再配置和再開發。
在2005年《國土開發法》與《國土利用法》合併後，日本政府又將過去的首都圈基本計劃和首都圈整備計劃進行整合，並於2016年制定新的《首都圈整備計劃》（也可視為第六次首都圈基本計劃）。該計劃目標時間約為10年。同時，鑑於老齡化的發展，預期人口控制從2015年的4360萬減少至2025年的4240萬。該計劃提出要建設「既保持東京競爭優勢，又要減輕一極集中弊端」的「首都圈廣區域」理念。具體來說，就是設定「軸」「圈域」「區域群」「對流據點」四種合作集群，最大限度地利用交通網絡和「北關東新產業軸」等合作集群，形成充滿活力的首都圈，用「對流型首都圈」取代過去的「一極集中型首都圈」。
日本不同層次的首都圈治理計劃具有積極的導向作用
除了中央政府主導的首都圈基本計劃外，東京也制定了許多城市發展計劃。比如，其從1963年開始制定長期經濟計劃，此後又分別在1982年、1986年以及1990年制定了三次長期經濟計劃。2000年制定了《東京構想2000》，2006年制定了《10年後的東京——東京在變化》綜合計劃，2017年制定了《城市建設的宏偉藍圖——創造東京的未來》綜合計劃。這些計劃雖然也提及了「東京一極集中」問題，但重點還是強調東京以及東京圈的內部整治，希望通過城市功能的合理布局來提高東京的創新能力和國際競爭能力。
日本是市場經濟國家，不同層次的首都圈治理計劃並非是指令性計劃，在實踐中也沒有得到完全落實，但其對於優化首都圈合理布局、疏解東京市區壓力的導向意義是不容否認的。特別是計劃中提到的一些具體案例，如「筑波學園城市」「業務核城市」等，還是比較成功的。
「筑波學園城市」構想作為首都圈整治計劃的一環，早在20世紀60年代初就開始策劃。1967年，日本開始徵地建設；第一次石油危機後，該項建設速度放緩；1980年，43個國立試驗研究機構和教育機構的轉移和新建工作順利完成。同年，「筑波學園城市」舉辦了國際科學技術博覽會，因此而名聲大震。1999年，經過合併調整後，國立試驗研究機構和教育機構增至46個。不僅如此，在周邊開發地區建設較好的工業團地中，眾多民間研究機構和研究開發型企業前來落戶。這些機構的研究領域涉及量子、粒子等基礎學科以及電子、信息、生物、新材料、新元件、宇宙開發、環境、土木建築、農業等廣泛領域。「筑波學園城市」的成功不僅鑄就了世界知名的日本「矽谷」，也對緩解東京壓力具有重要作用。
「業務核城市」構想最先在20世紀80年代中期制定的《首都改造計劃》中提出，並在第四次首都圈基本計劃中加以確認和實施。上述兩個文件明確了「業務核城市」的選址條件：第一，地理位置必須是東京圈範圍內，而且是東京23個市區以外的地區；第二，該城市應當是在周圍廣區域內起中心作用的城市。1988年，日本制定了《多極分散型國土形成促進法》，明確了「業務核城市」的法律地位和城市建設中享受的優惠政策。此外，「業務核心城市」的基礎設施建設發展迅速。截至2000年，原來布局在東京市中心的部分政府機構的遷移工作已經基本完成，起到了緩解東京市中心區域一極集中問題的效果。
對於日本而言，維持和提高東京圈的活力同樣十分重要
綜上所述，二戰後的日本一直將緩解「東京一極集中」問題作為國土政策的重點，但事實上這一問題至今也未能得到徹底解決，即便是在總人口數量減少的現在，東京圈依然保持每年10餘萬人的淨流入。2020年，東京將舉辦奧運會和帕運會，還可能會出現新一輪的人口流入高潮。由此可見，疏解東京人口的工作仍然道阻且長。日本在2017年新制定的《首都圈整備計劃》中強調，首都圈是日本人口最多的城市圈，聚集了政治、行政、經濟等中樞功能。能夠在發生巨大自然災害的情況下依然保持這些功能的正常運行，是首都圈的重要職責。因此，日本計劃在未來的10年裡，爭取創造不依賴東京圈的新增長點，振興地方經濟，確保國土的強韌化，以實現緩解「東京一極集中」問題的目標。
誠然，從國土均衡發展的角度來看，緩解東京的過密化和人口集中十分必要，但在經濟全球化和亞洲地區主要城市迅速崛起的當前，維持和提高東京圈的活力同樣十分重要。首都圈特別是東京圈，是牽引日本經濟的「火車頭」，如果東京得不到應有的發展，喪失「世界城市」的地位，就會被周邊的上海、新加坡、首爾以及中國香港取代，這對日本來說將是災難性的損失。東京圈一旦出現問題，對於日本經濟來說，後果不堪設想。正因如此，日本不希望削弱東京圈的地位，而中央政府也認為增強國際競爭力是東京圈的重要職責，希望將東京圈建成能夠吸引全球優秀人才和投資的創新型大城市圈。由此可知，如何做到既保持東京的競爭優勢，又減輕「東京一極集中」的風險；既搞好「地方創生」，又保持東京圈的活力，是未來日本面臨的嚴峻挑戰。目前，日本正在策劃一項推動東京圈、名古屋圈、大阪圈三大城市圈經濟一體化的國土綜合整備計劃——「超級巨大區域發展構想」。但該構想能否解決「東京一極集中」和「地方創生平衡」問題，尚需拭目以待。
（作者為中國社會科學院日本研究所副所長、研究員）
責編/孫渴 美編/楊玲玲
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