在2020年5月25日中國人民大學財稅研究所舉辦的「財稅圓桌論壇第4期——從政府預算報告看積極財政政策」線上研討會上中國人民大學財政金融學院教授朱青以《從政府工作報告看我國財政的赤字問題》為主題做了發言。發言指出,政府工作報告中提到「今年赤字率擬按3.6%以上安排,財政赤字規模比去年增加一萬億元,同時發行一萬億元抗疫特別國債。」隨著中國近年來減稅降費的推行,稅收收入佔GDP比重逐漸降低,而支出壓縮空間有限,因此減稅問題其實就是赤字問題;財政赤字需要通過發債來籌措資金,而我國的國債發債成本太高,由此赤字問題就是債務問題;債務國一定會通過發貨幣來稀釋債務,無論是通過直接赤字化還是間接的逆回購,債務問題最終都是貨幣問題。
以下為文章全文:
政府工作報告中提到「積極的財政政策要更加積極有為。今年赤字率擬按3.6%以上安排,財政赤字規模比去年增加一萬億元,同時發行一萬億元抗疫特別國債。」這裡面需要注意兩點:一是「擬」,過去從來不會用「擬」這個詞,因為政府工作報告都是確定的;二是「3.6%以上」,即至少是3.6%,具體是多少要看需求。為什麼說一個「擬」一個「以上」,我個人理解是因為今年說不準外部經濟環境,現在才過不到半年,全年的情況具有很大的不確定性。中國這麼多年的最高赤字率沒有超過3%,2016年2.93%,2009年也就2.74%,美國、歐洲都在10%,有的國家在15%,也就是說我們國家的財政政策相對比較穩健。但中國的貨幣政策,2003-2013年我們國家M2增長率平均在16.5%左右,2009年M2增速是28.2%,從來沒有那麼高過,資產價格等全上去了。不管怎麼說,中國的財政赤字從來沒有那麼高過,這次非常特殊,所以圍繞這個話題我談談個人的看法。
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在中國,減稅問題是赤字問題
我們分三個階段算了一下:一是1984-1994年,我們國家稅收增速平均高於支出增速4個百分點;二是1995-2005年,稅收增速只高於支出增速0.4個百分點;三是2006-2016年,稅收增速比支出增速低3.4個百分點。所以,這些年來收支缺口越來越大,這不是赤字,是財政支出減去稅收收入的差額佔GDP的比重,2019年已經達到8.16%。我們真正減稅是從2012年開始的,當年稅收收入佔GDP的比重高峰是18.6%,以後越來越低,到2019年是16%。
OECD公布的2018年稅收佔GDP的比重(國際口徑:稅收收入+社會保險繳費),2018年OECD的平均數是34.3%,我們國家按照該口徑計算是21.8%。所以,中國的宏觀稅負明顯低於OECD國家。這次總理報告提出來,一定要削減支出,非剛性、非必須的支出削減50%等,過去一說削減支出主要是削減一般公共服務支出(2007年前叫行政管理費),2015年我國一般公共服務支出佔財政支出的比例不到8%,其他很多國家超過了8%,因此一般公共服務支出現在也沒太大的壓縮空間了。我們是有14億人口的大國,一般公共服務開支過少也是不合適的,所以,我不認為中國有多大的開支壓縮空間。
發達國家財政支出也不斷上漲,按照三級政府開支佔GDP比重計算,現在美國的財政支出佔GDP比重為35%-37%(各年不一樣),2015年的歐洲各國,如法國、芬蘭、希臘、德國、比利時,財政開支佔GDP比重都在50%以上,而中國的財政支出佔GDP比重的較低,四大預算都加起來支出佔GDP的比重也就35%左右。
中國的「四大預算」,2019年一般公共預算開支24萬億,其中稅收籌資了65.8%,非稅籌資了13.5%,其它預算結轉過來資金佔9.2%,赤字(發債)籌資了11.5%;赤字規模是2.76萬億,佔GDP的2.8%。一般公共預算中有將近2萬億是從政府性基金預算調過來的資金,大約0.16萬億是從國有資本經營預算調過來的,一般公共預算向社保基金調過去1.94萬億。政府性基金預算的收入主要是土地出讓金收入,還發行了專項債,去年實際發了2.59萬億,考慮到發新還舊,真正平衡預算的為2.15萬億,但這個都不算赤字。所以,現在學術界有一種觀點認為,赤字不能光看一般預算,還要看政府基金預算,因為政府基金預算發債,理論上發債有項目對應,實際發的債有一部分調到一般公共預算用了。所以,2020年一般預算赤字3.76萬億,政府性基金預算發1萬億的特別國債(特別國債沒有有收益的項目對應),地方專項債發3.75萬億,債務總收入8.5萬億,兩大預算合起來,今年廣義赤字率最高接近8%,這還不算「3.6%以上」那個敞口。
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赤字問題就是債務問題
2009年金融危機以後,世界各國的債務規模都有所上漲,特別是日本、義大利、美國的債務規模都超過了100%,日本甚至高達240%。按照財政部公布的數字,到今年4月份,地方一般債餘額為12.5萬億,專項債10.5萬億,中央的國債餘額大約17萬億,合起來大約40萬億,GDP大約100萬億,所以目前中國顯性債的規模佔GDP的比重為40%,比歐美國家都低。還有隱性債,隱性債沒有統計,說不清楚,按照國泰君安研究所的統計大約佔到GDP37%,這麼算整個政府的債務規模就是77%,這也比日本、美國、義大利等一些發達國家要低。但特別需要注意的,各個國家政府債務規模剛開始都低,後來就不斷提高,日本在80年代只佔GDP的50%,現在到了240%。美國聯邦政府的債務原來也低,80年代初也就佔GDP的30%幾,到今年2月美國國債佔GDP的118%了。注意,美國的國債比較特殊,機構持有26%,公眾持74%;公眾當中又有外國政府,中國、日本都是美國國債最大的持有國。真正美國的企業和個人持有美國國債,目前只佔GDP的30%。
國債很重要的一點是要還本付息,它對政府是一個負擔。所以,現在研究財政問題主要是研究債務問題。我們國家現在最大的問題是債務利息太高,去年中央財政支出當中利息已經佔中央本級支出的14%,從全國財政來看是3.5%。14%已經高於美國的8.2%和日本的9.4%。另外,美國十年期國債現在是0.7%的利率,中國都百分之三點幾的利率,發債成本太高。
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債務問題就是貨幣問題
最近被炒得沸沸揚揚的一個問題即所謂的赤字貨幣化,說白了就是日本模式,日本央行可以直接在一級市場上購買國債。目前,日本M2佔GDP的比重全球第一,日本的債務負擔率也全球第一,這兩個全球第一絕不是偶然的。注意,美國是決不允許貨幣赤字化的,因為美聯儲是獨立的,但是美國央行可以搞公開市場業務,美國中央銀行(美聯儲)可以在二級市場上大量收購國債,採取「定量寬鬆」的貨幣政策,今年3月23日美聯儲又提出來「無限量寬鬆」的貨幣政策,3月中旬到4月底,美聯儲已經在二級市場上購入1.4萬億國債,M2的增速已經從3月份的11%提高到4月份的18%。央行無論在一級市場買國債還是二級市場買國債,效果是一樣的,對應的都是增加貨幣投放。還有一個例子是歐元,希臘在2000年加入歐元區以後,沒有自己的貨幣,希臘債務佔GDP比重高達180%,想發貨幣稀釋債務發不了,因為歐洲中央銀行管貨幣政策,所以希臘還不起債了。只要是大的債務國,一定會通過發貨幣來稀釋債務,否則還不了。債務問題最終都是貨幣問題,不管是直接赤字化還是間接的所謂逆回購,最終要靠增發貨幣稀釋債務,減輕政府的債務負擔。中國就是逆回購,中國現在M2佔GDP的比重在全世界也是相當高的。日本第一,M2佔GDP的240%,我們佔209%,排第二;歐元排第三,大約佔90%多;美元這麼寬鬆,美國M2佔GDP的比重也就84%左右。從這個角度看,對赤字問題、債務問題還是要謹慎一些好。
編輯 侯津檸
來源 人大財稅研究所
責編 金天、蔣旭
監製 朱霜霜
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