原創 李飛貞 王金芳 中國投資參考
導 讀
通過PPP模式盤活存量水利項目，有利於拓寬水利建設資金來源，補齊水利基礎設施短板，減輕地方政府債務負擔；同時有利於水利設施運行管理水平的提高
●存量水利項目盤活背景
●項目概況
●項目盤活經驗
存量水利項目盤活背景
一般水利項目具有投資規模大、設計技術要求高、建設工期長、建設條件複雜、環境影響大等特點，這些特點導致了水利項目具有不同於其他行業，具有基礎性、公益性和自然壟斷性的特徵。一直以來，水利項目主要由政府投資建設，建成後移交管理部門管理，存在產權單一、政企不分、管理效率亟待提高等問題。與新建水利項目相比，存量水利具有收益相對明確，市場風險相對較小的特點，且已經擁有相對成熟的管理、監督、考核體系。當前，大規模水利建設正在推進，若只靠政府財政投入，當期財政支出壓力較大；此外水利行業自然壟斷的特點和相對封閉的環境，不利於水利資產管護水平的提高，盤活存量項目資產引入社會資本是解決這兩個問題的重要手段。同時，水利產品和服務有著穩定可靠的社會需求，政府扶持力度較大，若收益水平能夠達到一定要求，將是社會資本樂於進入的優質領域。且目前已實施的水利PPP項目中存量項目佔比較低，未來盤活存量水利資產具有廣闊的空間。
項目概況
大夥房水庫輸水入連應急工程（後簡稱為「輸水工程」）是大連市為解決水資源短缺問題，提高城市核心區及未來經濟區發展供水保障，提升市民生活質量的重要舉措。2008年11月29日，輸水工程開工建設，並於2014年9月29日正式通水，為大連市提供給了每年引水3億立方米的最大供水能力，項目實際發生投資約為53.83億元。目前項目由大連市水務集團水資源有限公司（後簡稱為「水資源公司」）負責管理，為響應國家盤活存量資產相關政策，大連市人民政府通過深化投融資體制改革，採用PPP模式盤活存量水利項目資產，拓寬水利建設資金來源，鼓勵和引導社會資本參與城市水利設施運營，提高水利工程管理效率和服務水平。
大夥房水庫輸水應急管線PPP項目（後簡稱為「大夥房PPP項目」）實施範圍為輸水工程的北段，起點位於鞍山市達道灣鎮大鎮臺村，終點到達碧流河水庫，全長165.07公裡。主要內容包括：輸水管線150.96公裡，輸水隧洞14.11公裡，加壓泵站2座，排氣閥井355座、洩水閥井24座、檢修閥井29座。項目設計年供水能力為3億立方米，盤活的資產範圍約40億元，合作期限為20年，採用TOT（轉讓-運營-移交）模式實施。
項目盤活經驗
選擇適宜的盤活方式。發改農經〔2017〕2119號中指出，可將存量項目資產所有權、股權、經營權、收費權等全部或部分轉讓給社會資本，盤活基礎設施存量資產。鑑於資產所有權轉讓和股權轉讓過程會涉及的增值稅及稅金附加、所得稅、契稅（僅資產轉讓涉及）、印花稅等稅費，轉讓過程成本較高，且根據財稅[2016]33號文相關規定，國有資源（資產）有償使用收入、國有資本收益、特許經營收入等均界定為政府非稅收入。為最大程度盤活存量資產，大夥房PPP項目將轉讓標的設置為項目範圍內資產20年合作期的經營權，不涉及資產所有權的轉讓，政府方能夠最大程度盤活存量水利資產，同時避免因產權變更後須進行的權屬變更登記等一系列程序。
重視PPP可行性論證工作。並不是所有的水利項目都適合PPP模式，也不是所有項目都能吸引到社會資本方參與，因此，在進行存量資產盤活前必須對項目進行甄別，開展PPP模式的適宜性判斷。根據發改投資規〔2019〕1098號文要求，所有擬採用PPP模式的項目，均要開展可行性論證，存量PPP項目亦是如此。存量項目由於在立項過程已經對項目建設的可行性和必要性進行了分析，此部分內容可適當簡化，重點針對項目全生命周期成本、投融資方案、運營效率、風險管理以及是否有利於吸引社會資本參與等方面進行論證。大夥房PPP項目在前期PPP可行性論證過程中，嚴格按照1098號文的要求，對項目採用PPP模式的可行性和必要性進行了充分的論證，編制了項目可行性論證報告，並通過了發改部門組織的評審。前期充分的論證工作，為後續項目的順利實施打下了堅實的基礎。
明確存量資產遺留問題處理機制，合理劃分項目風險。存量資產自身的歷史遺留問題（如債權債務問題、前期手續不完備、資產管理及權屬等問題）是制約存量項目盤活的一大因素。水利項目由於其投資規模大、建設周期長、建設條件複雜等特點，更容易產生一些遺留問題，在資產盤活過程中需要在方案中設定適宜的機制對上述風險在政府方和社會資本方之間進行合理分擔。在大夥房PPP項目運作過程中，針對存量資產的遺留問題，在實施方案中分別設定相應的機制進行明確，並最終落實到合同條款中：針對債權債務問題，合作期初政府方交接給項目公司資產時約定項目公司不承擔交接日前已存在的所有債權債務，政府方保證資產沒有抵押、質押等行為，不會影響到項目公司的後期運營；針對前期手續不完備問題，雙方約定按照現狀交接，並籤署交接清單，項目未完成的竣工驗收手續由產權單位繼續完成，項目公司不承擔此部分風險。
妥善做好人員安置工作。人員安置工作是存量項目進行PPP運作的重難點之一。存量水利項目設施大多由當地水利管理部門或者國有企業進行運營維護，在進行存量資產盤活時，需要特別注意保障原有職工的權益。在大夥房PPP項目中，資產的管理單位為水資源公司，同時水資源公司設立了引大分公司具體負責管理工作，在崗人員74人，均為國有企業身份。在項目人員安排方案制定過程中，行業主管部門、人社部門、企業人事管理部門和諮詢公司之間密切溝通，確保人員平穩過渡，制定了符合項目要求和滿足職工需求的人員安排方案。總體原則為項目公司對項目合作範圍內涉及的全部現有在職職工整體接收，不得以經濟性裁員等理由退回人員，並保證所有職工的福利待遇水平不低於原水平。
優化項目投融資結構設計，提升社會資本參與程度。採用PPP模式盤活存量項目時對項目資本金設置以及PPP項目公司註冊資本的要求需要注意。從政府方監管角度出發，要求項目公司註冊資本數額等同於項目資本金數額，在會計處理、項目核算審計比較方便，同時提高社會資本股東承擔的有限責任，降低項目風險。但水利項目往往投資金額較大，過高的註冊資本設置會為後續項目公司經營、財務投資人的退出、項目再融資帶來許多困難。在大夥房PPP項目中，總投資金額約為40.78億元，項目資本金比例參照國發[2015]51號文要求設置不低於項目投資額的20%，為8.16億元，項目公司註冊資本設置為2億元。項目資本金中超出註冊資本的部分，後續項目公司在會計處理上可將項目資本金中超出註冊資本的部分，記入資本公積科目進行核算，一方面有助於節省項目公司股東在股權鎖定期滿後轉讓股權時的稅費，另一方面股東可以債權還款方式收回部分項目資本金，不需經過減資程序，程序較為簡便。通過合理設置項目資本金與項目公司註冊資本數額，可有效提升社會資本參與程度。
完善價格回報機制，確保項目可行性。合理確定項目公司所提供產品或服務的價格收費標準，是關係到PPP項目是否能夠吸引到社會資本，以及政府方和社會資本雙方利益平衡點的關鍵因素。水利產品或服務的定價方式主要包含兩類：一是由《價格法》等相關法律法規及政策規定確定；二是由政府和項目公司在PPP合同中確定。在合同約定收費標準時，需要考慮項目成本、合作期產品的使用量，同時收費定價須滿足項目公司的合理收益。在大夥房PPP項目運作中，項目回報機制為使用者付費，採用「兩部制水價」的方式確定產品價格。其中容量水價包含固定成本及相應的稅費利潤，按照設計供水量支付；計量水價包含變動成本及相應的稅費利潤，按照實際供水量支付。政府不再設置基本水量，而通過容量水價與計量水價相結合的方式，實現保障公共利益和項目公司合理收益之間的平衡。
結語
通過PPP模式盤活存量水利項目，有利於拓寬水利建設資金來源，補齊水利基礎設施短板，減輕地方政府債務負擔；同時有利於吸引具有較強運營能力的社會資本，提高水利項目運營效率。本文僅對大夥房PPP項目運作過程的經驗進行總結，在實際盤活不同類型的存量水利項目過程中還會遇到很多其他的問題，需要不斷總結項目經驗，促進更多的存量水利盤活項目落地。
原標題：《【金準·PPP觀察】利用PPP模式盤活存量水利項目實踐——以大夥房水庫輸水應急入連管線項目為例｜中國投資》
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