全國人大憲法和法律委員會副主任委員周光權接受南都記者專訪。
2019全國兩會·高端訪談
本期人物
周光權 清華大學法學院教授、博士生導師，全國人大憲法和法律委員會副主任委員，中國法學會犯罪學研究會副會長，兼任最高人民檢察院特邀監督員、最高人民法院特邀諮詢員。
「我們一方面強調糾正冤假錯案，但另一方面缺乏有效措施防止個別基層法院、檢察院無意中辦出錯案」。
「多數地方刑事案件證人出庭率低於1%，有的基層法院法官，審了十年、二十年案件，從來沒有見過證人。」
作為連任三屆的全國人大代表，十三屆全國人大憲法和法律委員會副主任委員、清華大學法學院教授周光權今年提交的建議聚焦「刑事案件證人出庭率」問題。他告訴南都記者，這個老問題尚未得到較好解決，「司改措施千萬條，證人出庭最關鍵，這個問題不解決，改革的實效就難以落地」。
圍繞證人出庭、冤假錯案防範以及檢察機關「重塑性改革」，近日，南都記者專訪周光權。
南都：你今年為何會關注刑事案件「證人出庭率低」這個問題？
周光權：這其實是個老問題，可就是一直推不動。
我們一邊在糾正冤錯案，但一些基層法院檢察院還在辦錯案，有的錯案可能就是因為證人不出庭、無法真正查清事實而無意中辦出來的。有的案件有多個證人，其書面證詞相互矛盾，這本應要求證人出庭，但都沒有，這讓不少案件的處理埋下了隱患。
這輪以審判為中心的司法體制改革，要求證據要審判查證屬實後才能定罪。很多人的證詞是偵查機關取得的，當證詞本身矛盾重重提交到法庭，法官未通知證人出庭質證就認可了證詞，這就是以偵查為中心、「案卷中心主義」。破解「案卷中心主義」，讓證人出庭是重要一環，是個實招。
我也看到一些案件，被告人確實很冤。沒有證人出庭，被告人的權利就得不到保障。這幾年司法體制改革出臺了很多措施，如何落到實處？改革措施千萬條，證人出庭最關鍵，如果這個問題不解決，一般性地講「以審判為中心」「提高司法效率」，改革的實效就難以落地。
這個問題不僅涉及個案處理，更涉及到憲法在我國的貫徹和實施。作為全國人大憲法和法律委員會組成人員，我對部門法執行過程中如何真正契合憲法精神特別關注，只有這樣，憲法才能「活」起來。
南都：從近年的司法實踐來看，刑事案件中「證人出庭率」是怎樣的水平？
周光權：官方目前沒有對刑事案件「證人出庭率」提出硬性要求，統計口徑上也不重視這個問題，因此還沒有一個官方數據。
經過調研測算並得到學界業界認可的一個數據是：個別法院勉強能夠到5%，多數地方刑事案件證人出庭率低於1%.有的基層法院法官，審了十年、二十年的案件，從未通知過證人當庭質證，個別案件，證人勉強來了，也未進行真正的當庭質證。這是很令人擔憂的一個現實。
南都：我們關注到，這一輪司法體制改革中明確提到要提高證人出庭率，有切實的舉措和變化嗎？
周光權：中央推進以審判為中心的訴訟制度改革，「兩高」文件中也講要提高證人出庭率，需要出臺一些具體的、有約束力的舉措。
呼籲兩高就證人出庭問題制定司法解釋
南都：據你觀察，哪些原因導致證人出庭率偏低？
周光權：這與傳統的「以偵查為中心」理念有關，審判機關與偵查、公訴機關「配合有餘、制約不足」。還與不合理的績效考核指標有關，現有績效考核體系中，將結案率、服判息訴率、上訴率等作為考核的硬指標，讓法官不願意增加案件難度，消極地不通知證人出庭。
南都：如何破解這一「老大難」問題？
周光權：所以我建議「兩高」研究制定刑事案件證人出庭的司法解釋，解決證人出庭制度空轉、出庭陳詞被書面證言所替代、開庭審理流於形式等弊端。
這需要一系列配套措施才能奏效。包括明確證人必須出庭的案件類型、建立證人出庭權利保障配套措施等。
南都：哪類案件證人必須出庭？
周光權：主要是疑難、複雜案件以及被告人及其辯護人堅持作無罪辯護、控辯雙方對事實和證據分歧極大、被告人提出非法證據排除請求的案件，證據是訴訟的基石，證人不出庭將會嚴重影響公正裁決。
比如被告人及其辯護人堅持無罪辯護、且申請通知證人出庭的案件，還有控辯雙方對事實和證據分歧極大、且一方申請通知證人出庭的案件等，這類案件都應將通知證人出庭作為「硬指標」，強有力地推進證人出庭制度落地。
南都：這會帶來很大的工作量？
周光權：這種擔心是多餘的。我國每年刑事案件大概是100萬件，其中85%到90%都是輕罪、被告人認罪認罰的，相對簡單、不需要證人出庭。剩下15%中，還有一些事實和證據都很充分，法官完全可以判斷。算下來，真正需要證人出庭的案子，全國一年只有幾萬件，並不太多。
「冤假錯案防範體制機制有待完善」
南都：司法體制改革這幾年，有沒有較好地搭建起防範冤假錯案的體制機制？
周光權：司法人員觀念改變是這輪改革最大的一個收穫。
這一輪司改從糾正冤假錯案，到推出司法責任制、終身追責等舉措，對司法人員觀念是個衝擊，知道要注重防止冤假錯案，如果發現疑點，判不下去的就不要勉強判。我們也看到，改革以來有的地方遇到存在爭議分歧的案件，檢察機關敢於不起訴，法院也敢於不判。
但遇到一些社會影響力特別大、特別極端的案件，是不是能夠很好地防止冤假錯案再度發生？還得打個問號。換句話說，防止冤假錯案的體制機制建設已有進展，但還需要進一步完善。
南都：哪些方面仍有欠缺？
周光權：我所說的證據制度就是個大問題，這是刑事司法改革的一個重要抓手，踏踏實實把這個問題抓好，該出庭的證人必須通知出庭，當庭充分質證，確保案件質量，這才是真正的審判。
另外，現在有關冤假錯案防範都是從司法程序上來講，但實體法上的觀念轉變也挺重要。
我們的刑法觀會先考慮犯罪人主觀想法，再去取證。所以防範冤假錯案，需要程序上和實體上形成合力，實體上的刑法觀念需要轉變。
「捕訴合一」有望降低審前羈押率
南都：你曾先後掛職擔任北京市檢察院第一分院副檢察長、最高人民檢察院公訴廳副廳長。過去一年，最高檢經歷了「重塑性改革」，你如何看待改革效果？
周光權：去年最高檢的改革，主要有三方面原因。
一是檢察機關內部業務不平衡：長期以來，檢察機關刑事業務特別是批捕公訴、打擊刑事犯罪的很強，民事監督和行政監督相對較弱，檢察機關與「法律監督機關」的憲法定位不匹配。
第二點是檢察幹警等人員發展的需要。機構裡一部分始終是短板，如果不改革，人員的能力依舊成問題。
很重要的一點是反貪汙反瀆職侵權職能轉隸到監察委後，檢察機關自身需要尋找轉機，它需要全方位發展業務，做大做強。
南都：最高檢內設機構改革中，一大舉措是「捕訴合一」：一位檢察官同時負責批准逮捕和提起公訴。對此，外界存有擔心：誰來監督他的權力行使是否任性？
周光權：檢察院從原來的捕訴分離到現在的捕訴合一，肯定會有一定爭議，但我覺得具有一定的合理性。
捕訴合一也有提高隊伍業務素質的考量。改革後打通了業務流程，檢察官從批准逮捕時就要評估這個案件能不能在法庭上訴出去，讓法院接受。這對檢察機關人員業務素質是一種鍛鍊。
它還有可能有助於降低審前羈押率。很多案件中犯罪嫌疑人原本不用羈押，但現實恰恰相反，是以羈押為原則，不羈押為例外。捕訴合一後，批捕的檢察官要負責向法院提起訴訟，他們在批捕的時候就需要考慮：法官能不能判得下去？如果判不了，是不是可以不批捕？這樣，批捕率就有望降下來。
它還能倒逼公安機關提高偵查水平和證據質量。一位檢察官從頭到尾負責批捕、起訴、後期審判環節，他清楚案件有什麼不足，這樣可以倒過來要求偵查機關提高調查取證的質量和辦案水平。
金句
司改措施千萬條，證人出庭最關鍵。如果這個問題不解決，抽象地講提高司法效率，改革的實效就難以落地。
採寫：南方報業全媒體記者、南方都市報記者程姝雯 實習生 吳單
攝影：南方報業全媒體記者、南方都市報記者 黎湛均