田凱
張嘉軍
經過多年探索和不斷完善,檢察公益訴訟制度在諸多方面成績斐然,得到社會大眾的關注與認可。本文中,筆者擬對2020年檢察公益訴訟理論研究和司法實踐的熱點和難點問題簡單梳理,以期對未來檢察公益訴訟理論研究的深化以及未來檢察公益訴訟工作的開展提供基礎性依歸與支撐。
一、公益訴訟基礎理論研究
作為一項實踐先行、理論滯後的非傳統制度,公益訴訟基礎理論在現階段面臨著諸多問題和困惑,公益訴訟的實踐總結與理論研究仍待進一步強化。有觀點認為,檢察公益訴訟的實踐深入後,法律供給不足的問題越來越凸顯,且難以通過碎片化的機制創新來破題。公益訴訟具有其特殊性,如果完全適用一般訴訟程序,往往不符合公益保護的規律和目的,有必要推動公益訴訟專門立法。
公益訴訟單獨立法不是一蹴而就的,需要我們花時間深入探索,積累經驗;需要立法界、司法界和法學界高度關注這一領域,並就相關問題形成一定程度的共識。有學者認為,當前急迫的基礎工作是,在檢察公益訴訟基礎理論研究上要有頂層設計,著力推動。儘管檢察公益訴訟當前成為法學界討論和關注的一個熱點,但是主要是行政法學、訴訟法學部分學者和檢察機關實務界熱烈討論,還需要更大範圍內在法學界和法學教育界引起重視。需要我們在採取推動編寫教材進入本科法學教育、推動在法學一級學科之下設立獨立的公益訴訟法學碩士點、博士點,嘗試在中國法學會之下設立公益訴訟法學研究會等措施,為生動鮮活的檢察公益訴訟實踐帶來源源不斷的理論滋養和人才支撐。
二、公益訴訟具體程序
檢察公益訴訟綜合了眾多要素和程序,有很多地方需要創新性設計。尤為凸顯的是刑事附帶民事公益訴訟,其功能、模式和機制方面的協同問題亟待解決。有學者認為,在功能層面,刑事附帶民事公益訴訟的社會保護和公益保護功能已較好協調並產生協同效應,但權益救濟功能與社會公益保護功能仍須加強協同。
在機制層面,我國刑事附帶民事公益訴訟還需加強提起依據、受案範圍、管轄、責任方式以及程序方面的協同。有學者對於檢察民事公益訴訟的現存問題及本質成因進行了分析,指出現階段檢察民事公益訴訟地位模糊與規則粗疏、邊界不清與角色衝突、訴訟重疊與關係混亂等問題。在檢察機關提起環境民事公益訴訟制度設計中,訴前程序被確定為必經程序和法定程序。但是,訴前程序在規則設計與解釋上存在適用方式可操作性不強、損害範圍界定模糊等問題,需要細化訴前程序的操作規範以契合程序彰顯的特有價值,要明確訴前程序損害範圍的規定,將公告程序內容予以細緻化,擴大訴前程序適用對象的範圍,協調訴前程序與有關訴訟程序之間的關係。有學者認為,刑事訴訟法尚未明確檢察機關提起公益訴訟的主體資格問題。實踐中存在著組織保障和配套機制不健全、案件線索轉化機制不流暢等現象。亦有學者指出,刑事附帶民事公益訴訟在起訴主體和被訴主體層面遇到的困境,致使案件分流困難、附帶起訴與單獨起訴界限模糊。
有學者呼籲在未來的制度完善中對起訴期限規則予以明確。一些學者還對行政公益訴訟的起訴期限規則提出了具體的構想,但在起算點、期限長度、能否適用扣除與中斷等制度細節問題上存在著不小的分歧。在民事公益訴訟性質與定位的研究中,有學者提出公益訴訟並非傳統意義上的民事訴訟,不能照搬傳統民事訴訟規則,另有學者指出,在檢察機關提起公益訴訟的制度設計上應當立足於本土問題,以「法律監督」為主線,設計公益訴訟制度方案。
三、公益訴訟地方立法
近年來,全國各地積極為公益訴訟檢察工作提供地方立法依據,助力公益訴訟「綠色」檢察的有序開展。除了2019年早已通過相關地方立法的省份,如河南、遼寧、湖北、雲南等,2020年以來,相繼又有陝西、浙江、新疆、上海、寧夏、廣東、海南、江蘇等多地通過了《關於加強檢察公益訴訟工作的決定》。2020年12月,中共北京市委辦公廳、北京市人民政府辦公廳也印發了《關於深入推進檢察公益訴訟工作的意見》。各地地方立法因地制宜,結合當地司法實踐,有效地推動了各地檢察公益訴訟工作的良好發展。
有學者提出,檢察機關應該在地方性法規授權範圍內,依法在安全生產、歷史文化古蹟和文物保護、網際網路侵害、公民信息保護、大數據安全、損害國家尊嚴或民族情感等領域探索開展公益訴訟工作。同時在工作中積極探索方法以破解公益訴訟案件線索發現難、調查取證難、司法鑑定難、賠償金管理使用難等問題。
有學者認為,地方立法既要建立生態環境保護、食品藥品安全、野生動物保護等重點領域的工作機制,將公共衛生安全、網際網路個人信息保護等納入探索拓展的案件範圍,也要明確調查核實措施及保障機制、公安機關協助取證、預防性公益訴訟及懲罰性賠償制度等內容。比如,地方立法應當細化拓展檢察公益訴訟工作職責、案件範圍,明確規範檢察機關與行政、監察、審判機關的協作配合機制。地方立法需要對檢察公益訴訟的案件範圍、辦案職責、調查核實、訴前檢察建議、跨區域公益訴訟、隊伍建設等作出規定,並結合各地實際情況,積極拓展檢察公益訴訟範圍。檢察機關在依法辦理軍地互涉公益訴訟案件中,也需要加強與軍事檢察機關的協作配合。
四、調查核實權的「剛性」
雖然《人民檢察院組織法》第21條規定了檢察機關行使法律監督職權的調查核實權,但並未對調查核實的對象、手段、方式作出具體規定,而且在司法實踐中缺少相應的保障機制和規範化行使的規定,致使調查核實權在實際運用中難以有效發揮作用。通過分析,當前調查核實權運行還面臨著權力行使邊界模糊、保障措施不足、辦案人員專業水平不足以及調查核實權運行易受外界幹擾等問題。
學者們對公益訴訟調查核實權的完善展開了討論:有的提出,應當通過明確公益訴訟調查核實權運行機制、建立公益訴訟調查核實權運行保障機制、搭建公益訴訟調查核實權運行配套工作機制、加強檢察機關公益訴訟一體化辦案機制建設等措施,強化檢察機關公益訴訟調查核實權的實踐運行;有的建議,通過賦予強制取證權、建立公益訴訟證據調查令制度等方式完善對調查核實權行使的保障措施;還有的認為,可以藉助制定司法解釋的路徑,完善政策保障的路徑,強化依法規範的路徑,樹立平等、客觀、全面的調查取證理念,同時要強調自行獨立調查,反對過分依賴行政機關提供證據,注重舉證責任分擔訴訟要求,依法調查取證;另外有學者指出,應當紮實推進相關法規範的修改,對檢察行政公益訴訟中的調查取證權作出明確規定,並結合調查核實制度的相關規定,解釋建構調查取證權制度,為檢察建議乃至檢察行政公益訴訟提供科學合理有效的手段支持。
五、公益訴訟鑑定難問題
修改後民事訴訟法首次明確環境民事公益訴訟制度以來,國家環境民事公益訴訟制度發展迅速。不過,實踐中卻存在著鑑定難的問題,具體表現在承擔環境損害司法鑑定職能的鑑定機構存在著數量不足、鑑定人員缺乏、鑑定管理政出多門、缺乏統一的公益鑑定評估標準、鑑定費用高、鑑定程序繁瑣周期長、鑑定機構和鑑定人因缺乏中立性而致使鑑定公信力不高等諸多不完善之處。
針對以上問題,有學者認為,要從建立全國統一的環境公益損害鑑定機構、建立由司法行政部門領導和監管的管理體系、建立環境公益損害鑑定人和專家輔助人制度、建立全國統一的環境公益損害司法鑑定評估標準入手。也有學者提出,要進一步加強頂層設計,規範公益損害司法鑑定程序,充實公益訴訟案件辦理相關規定,為依法辦理公益訴訟案件提供更多依據。還有學者指出,可從以下方面發力解決公益訴訟損害鑑定中的現實困難:一是進一步加強頂層設計,完善公益訴訟辦案和鑑定的相關規定。二是減輕對鑑定意見的依賴,堅持具體問題具體分析,靈活運用磋商、支持生態損害賠償等多種方式辦案,用最少的司法資源實現對公益的最大化修復。三是強化對專家意見的使用,可邀請專業技術人員,相關領域專家、學者等,通過座談、諮詢、共同勘驗等多種參與方式,就公益損害相關的專業問題出具書面具體意見。
六、公益訴訟懲罰性賠償問題
從實踐看,公益訴訟懲罰性賠償制度尚存在不少問題,集中體現在如何把握民事公益訴訟懲罰性賠償的功能定位、如何做好公益訴訟懲罰性賠償與私益訴訟懲罰性賠償銜接等。
學術界關於公益訴訟中的懲罰性賠償主要存在以下不同觀點:在環境侵權訴訟中應慎用懲罰性賠償;在懲罰性賠償消費公益訴訟中,與補償性賠償旨在填補受害消費者遭受的私人損害不同,懲罰性賠償填補的是「社會整體利益的損害」,其根本任務是消除經營者侵害不特定眾多消費者合法權益的經濟根源,可以考慮另行賦予消費者協會、檢察機關以形式性懲罰性賠償請求權;懲罰性賠償消費公益訴訟對行政處罰與刑事罰金僅構成補充,在完善懲罰性賠償消費公益訴訟制度的同時,要強化懲罰性賠償消費公益訴訟與其他消費者權益保護手段之間的協作機制。
針對公益訴訟懲罰性賠償存在的問題,有學者就食品安全公益訴訟懲罰性賠償方面提出了完善建議:要充分認識消費民事公益訴訟的預防功能,準確把握食品安全民事公益訴訟懲罰性賠償的功能定位,牢牢把握「懲罰與威懾」的功能定位,選擇有懲罰必要性、能夠實現懲罰目的的案件提出懲罰性賠償訴訟請求。此外,針對消費公益訴訟中的困境,有學者認為:可以考慮借鑑群體性糾紛解決機制,吸收其精華,探索消費公益訴訟中懲罰性賠償請求的開展,且要進一步明確在消費公益訴訟中採用任意訴訟擔當模式的必要性,明確機關、組織和檢察院必須通過消費者授權制度,來獲得訴訟實施權、提起消費公益訴訟和懲罰性賠償請求。
(作者分別系河南警察學院教授、鄭州大學教授)