新聞來源：正義網
2020年9月15日,萬峰湖專案生態環境保護區域協作機制建設推進會在貴州舉行。
自2017年7月檢察公益訴訟制度全面實施以來,隨著公益訴訟檢察工作的深入開展,檢察機關辦理公益訴訟案件的數量大幅度提升,對辦案質量的要求也越來越高,現有辦案人員數量、水平等不能適應辦案需要的困難與問題也隨之而來。在現有辦案制度框架不變的前提下,如何創新辦案模式,整合辦案資源,提高案件質效,是當前亟須解決的一個重要問題。筆者認為,構建公益訴訟檢察一體化辦案模式不失為一種選擇。
一體化辦案的「四個有利於」
(一)有利於提高辦案質量
2017年7月1日至2020年6月30日,全國檢察機關共立案辦理公益訴訟案件31萬餘件。其中,民事公益訴訟案件1.7萬餘件,行政公益訴訟案件29萬餘件,向行政機關發出訴前檢察建議25萬餘件。實施一體化辦案制度,可以在保證當前辦案規模的前提下,提高辦理一批有震動有影響公益訴訟案件的可能。
(二)有利於凝聚辦案力量
2019年,全國檢察機關完成內設機構改革,但大多基層檢察院機構設置仍然實行民事檢察、行政檢察、公益訴訟檢察「三檢合一」,「1+1」辦案組合在基層檢察院普遍存在,辦案人員嚴重不足一直是影響公益訴訟檢察發展的主要因素之一。以廣西為例,全區檢察機關在職在編總人數為7607人,其中公益訴訟業務條線有426人,佔比約5.6%。實施一體化辦案制度,可以凝聚各級檢察機關辦案力量,提升辦案能力和水平。
(三)有利於破解辦案阻力
當前,仍有部分地方黨政領導對檢察機關辦理公益訴訟案件存有誤解和顧慮,擔心對經濟稅收、績效考評、換屆選舉等產生影響,導致對公益訴訟檢察辦案工作隱瞞、敷衍,甚至阻撓調查取證的情況時有發生,給辦案工作帶來諸多不必要的困難。實施一體化辦案制度,可以有效打破地方保護,破解辦案阻力。
(四)有利於提升辦案能力
基層檢察機關因層級較低,受政治站位、辦案能力、技術手段、統籌協調、專業壁壘、績效評估等因素限制,辦案人員對重大複雜疑難案件辦理的主動性、把控力往往不足。實施一體化辦案制度,上級檢察機關通過統一指揮、調配辦案力量、提供技術支持等方式,以案代訓,可以快速提升辦案團隊辦案能力,保障辦案工作高效順利推進。
一體化辦案可行性的四點論證
(一)符合我國憲法法律關於檢察機關體制規定的要求
憲法第137條規定:「最高人民檢察院是最高檢察機關。最高人民檢察院領導地方各級人民檢察院和專門人民檢察院工作,上級人民檢察院領導下級人民檢察院的工作」。人民檢察院組織法第10條作了同樣的規定,同時第24條還明確規定,上級人民檢察院可以對下級人民檢察院管轄的案件指定管轄、可以辦理下級人民檢察院管轄的案件、可以統一調用轄區的檢察人員辦理案件。這表明上級檢察院對下級檢察院是領導關係,意味著上級檢察院有權指揮下級檢察院的調查工作,有權調動使用下級檢察院的人員和裝備。因此,構建公益訴訟檢察一體化辦案制度有明確的法律依據。
(二)有較充分的實踐基礎
2019年12月11日,最高檢對萬峰湖流域生態環境受損問題直接立案辦理,抽調廣西、貴州、雲南三省(區)相關檢察機關辦案人員成立專案組。專案組採用以最高檢為「龍頭」、省級院與市州院為「樞紐」、基層院為「支點」的一體化辦案模式,最高檢統一負責案件線索管理、關鍵環節把關、辦案人員調度、對外協調宣傳以及技術後勤保障,破解了萬峰湖「上下遊不同行、左右岸不同步」的治理難困局,不到一年就推動解決了多少年沒有解決的「老大難」問題,辦案效果顯著。萬峰湖專案的辦理,凸現了一體化辦案模式在公益訴訟檢察辦案中的價值,為檢察一體化辦案制度的構建提供了範本。
(三)契合公益訴訟檢察辦案的需要
檢察機關辦理公益訴訟案件需要收集摸排案件線索,調查核實相關證據,啟動立案、磋商、制發檢察建議或公告、提起訴訟、跟進監督乃至出庭起訴等辦案程序,這就要求辦案團隊要具備多方面的辦案能力。一體化辦案模式,能夠最大限度強化團隊在案件辦理各個節點的優勢,高度契合公益訴訟檢察辦案的需要。
(四)與檢察官獨立辦案並行不悖
司法體制改革後,明確了檢察官獨立辦案的地位。司法責任制要求權責統一、權責明晰。公益訴訟檢察辦案一體化要求各級檢察機關不同分工,辦案檢察官和檢察官助理各負職責,共同組建高效運轉的辦案體系。可以說,辦案一體化、檢察官獨立辦案、司法責任制三者相輔相成,辦案一體化模式與司法責任制並不衝突。
構建一體化辦案模式的設想
(一)建立三級辦案指揮中心
建立最高檢、省級院、市級院三級辦案指揮中心,加強對轄區內公益訴訟大要案工作的統一領導。一是直接辦理轄區內的公益訴訟大要案,通過成立專案組對辦案工作進行組織、指揮、協調。二是交辦、督辦下級檢察機關辦理的重大疑難案件線索,一方面,統一管理轄區內公益訴訟大要案線索,將重點案件交下級辦理;另一方面,對下級檢察機關的辦案工作進行督導,增強辦案力度。三是形成高效的辦案指揮系統,強化轄區內大要案辦理綜合協調能力,實現上下一體、區域聯動、指揮有力、協作密切、運轉高效的工作格局。
(二)建立三級人才庫
建立最高檢、省級院、市級院三級人才庫,解決辦理大要案人員所遇到的辦案力量不足、專業能力不足、理論研究不足等問題。一是建立辦案人才庫,解決某一個檢察院辦案力量、辦案水平不足問題,通過深挖內潛推動公益訴訟檢察辦案工作的發展。二是建立辦案專家庫,注重與行政機關、專家學者、鑑定評估機構的協作,爭取對公益損害鑑定、生態修複方式及賠償數額評估等專業問題給予支持,助力公益訴訟檢察辦案工作順利推進。三是建立師資庫。以辦案骨幹、專家學者為主體,組建培訓團隊,針對不同層級的辦案人員,進行不同的課程設置和師資配備,切實提升培訓效果。
(三)建立辦案培訓研究實踐基地
以「辦案+培訓+研究」新型培訓方式為依託,每個省建立2至3個辦案實踐基地,定期、分片區以輪訓的方式組織實施,達到以案代訓、以訓促案、以實踐引領理論研究的目的,從而推動公益訴訟檢察辦案工作全面發展。
構建一體化辦案模式的路徑
(一)試點探路,穩妥推進
在現行檢察體制下以及法律規定框架內,以最高檢名義選擇基礎較好的省份為試點,開展公益訴訟檢察辦案一體化試點,通過試點探索,總結積累經驗,形成可複製、可推廣的模式,逐漸構建公益訴訟檢察一體化辦案制度。需要注意的是,試點探索不僅是一項重要任務,更是一種重要方法,試點能否邁開步子、蹚出路子,直接關係一體化辦案模式能否順利推行。為此,建議試點省級院、市級院既要以最高檢的頂層設計為綱,還要結合本地區實際,構建符合地區特點的一體化辦案模式。以地方試點為基礎,經充分論證,最高檢才可正式形成公益訴訟檢察辦案一體化制度,在全國檢察機關推行。
(二)分頭開展,最終整合
最高檢、省級院、市級院要根據各地實際,有什麼條件探索什麼機制,引導、支持相關檢察機關單獨建立指揮中心、人才庫或辦案實踐基地。試點檢察院要領會辦案一體化頂層設計與分層實施的對接關係,分層次落實指揮中心、人才庫和辦案基地建設。在把握一體化辦案模式基本原則的前提下,靈活發揮各自的資源優勢,成熟一項推出一項,最終將指揮中心、人才庫和辦案實踐基地整合在一起,實現公益訴訟檢察辦案一體化制度的構建。
(作者單位分別為最高人民檢察院、廣西壯族自治區隆林各族縣人民檢察院、貴州省黔西南州人民檢察院)
【來源：煙臺市人民檢察院】
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