作者：西北政法大學檢察公益訴訟研究中心教授 李瑰華
2017年全國人大常委會修訂行政訴訟法，增加了檢察院提起行政公益訴訟的規定，行政公益訴訟作為一種新的行政訴訟類型被正式確立。自此，行政訴訟法既調整以保護私益為目的的行政私益訴訟，也同時規範以監督行政機關依法行政、維護公益為目的的行政公益訴訟。行政公益訴訟作為行政訴訟的一種新類型，其制度特殊性更多地體現在訴訟目的、當事人身份、舉證責任等方面。作為劃分法院對第一審行政案件分工權限的管轄制度的特殊性並不顯著。便利訴訟、節約成本和不同級別法院職能定位等行政訴訟管轄制度的一般價值考量依然適用於行政公益訴訟。行政審判體制改革背景下，法院對行政公益訴訟的管轄與法院對一般行政訴訟案件的管轄權配置保持基本一致、做到內在銜接。
《最高人民法院、最高人民檢察院關於檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（下稱《檢察公益訴訟若干解釋》）第5條第2款規定，基層檢察院提起的第一審行政公益訴訟案件，由被訴行政機關所在地基層法院管轄。《檢察公益訴訟若干解釋》第26條規定，本解釋未規定的其他事項，適用民事訴訟法、行政訴訟法以及相關司法解釋的規定。即無特別規定的情形下，行政公益訴訟適用行政訴訟法的規定。實質上，以司法解釋的形式明確了行政訴訟法對行政公益訴訟案件的一般法效力。《檢察公益訴訟若干解釋》第5條第2款只是重申了行政訴訟法被告所在地基層法院管轄的一般原則，對跨區域管轄、特殊地域管轄、中級以上法院管轄範圍缺乏明確規定。行政訴訟法中有關一般行政訴訟案件的管轄規定基本可以適用於行政公益訴訟案件，相關制度之間在內容和形式上需要進一步有效銜接。
地域管轄銜接方面：（1）由於行政公益訴訟不涉及行政複議程序，《檢察公益訴訟若干解釋》第5條第2款所規定的被訴行政機關所在地法院管轄與行政訴訟法第18條所規定的「行政案件由最初作出行政行為的行政機關所在地人民法院管轄」實質內容是一致的，可理解為行政訴訟法第18條有關一般地域管轄在行政公益訴訟中的具體化。（2）對於行政訴訟法第18條第2款所規定的行政案件跨行政區域管轄，《檢察公益訴訟若干解釋》並沒有作相應規定。由於行政公益訴訟也應被理解為行政案件的一種，理應受該條款約束和規範。實踐中，在某些實施行政案件跨行政區域管轄的地區，行政公益訴訟案件管轄也相應實行跨區域管轄。有些地方為適應行政公益訴訟案件法院跨區域管轄對檢察院跨區域提起行政公益訴訟作出相應調整，行政公益訴訟案件管轄的銜接有向檢察院起訴案件管轄延伸的趨勢。（3）對於行政訴訟法第19條所規定的「對限制人身自由的行政強制措施不服提起的訴訟，由被告所在地或者原告所在地人民法院管轄」，該類訴訟直接以保護公民人身自由為訴訟目的，不符合行政公益訴訟的起訴要件，屬於典型的行政私益訴訟類型。該條款僅適用於行政私益訴訟，行政公益訴訟法院管轄無需適用該條款，不存在管轄銜接問題。（4）對於行政訴訟法第20條規定「因不動產提起的行政訴訟，由不動產所在地人民法院管轄」，結合《最高人民法院關於適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第9條的規定，行政行為導致不動產物權變動邏輯上可以成為行政公益訴訟的案由。行政機關違法行使職權或不履行法定職責可能導致國有不動產物權的變動，可能造成國有不動產的流失，從而侵害國家和社會公共利益。因此，該條款既適用於行政私益訴訟，也適用於行政公益訴訟。
級別管轄銜接方面：（1）《檢察公益訴訟若干解釋》第5條第2款雖然明確了由基層法院管轄的一般原則，但與行政訴訟法第14條「基層人民法院管轄第一審行政案件」還存在一定的區別。第14條僅從法院內部分工權限加以規範，和檢察機關的管轄沒有建立聯繫。而《檢察公益訴訟若干解釋》第5條第2款所規定的由基層法院進行管轄是附條件的，即基層檢察院提起的第一審案件。結合《檢察機關行政公益訴訟案件辦案指南（試行）》的規定才能確定基層法院對行政公益訴訟案件具有一般管轄權。體現出法院在管轄行政公益訴訟案件中主動尋求與起訴檢察院級別對等的謙抑。儘管從公益訴訟人身份來看，這種級別對等的法理依據並不充分，但司法工作慣例所蘊含的體制機制方面的現實合理性也同樣不應忽視。因此，可以將《檢察公益訴訟若干解釋》第5條第2款視為行政訴訟法第14條在行政公益訴訟中的具體化。（2）《檢察公益訴訟若干解釋》缺乏對中級以上法院管轄行政公益訴訟案件的規定，如果就此認為中級以上法院不審理第一審行政公益訴訟案件顯然理由和依據均不充分。如果行政訴訟法的一般法地位和效力得以成立或達成共識，行政訴訟法第15條有關中級法院管轄的第一審案件的範圍應適用於行政公益訴訟案件管轄。儘管實踐中行政公益訴訟被訴的多是基層監管部門，但是邏輯上不能排除一些特殊部門和特殊案件的存在，可見，行政公益訴訟管轄排除適用行政訴訟法第15條、第16條、第17條級別管轄規定的特殊性不足。隨著檢察公益訴訟改革的深入推進，行政公益訴訟案件類型呈擴大趨勢，無疑能為改革提供更好的法治保障。
對於銜接方式存在不同看法。（1）認為應該通過立法方式進行銜接。其主要理由是管轄屬於訴訟制度，根據立法法第8條第8項的規定，訴訟制度應屬於立法保留事項，包括管轄在內的訴訟制度應由全國人大制定法律或修改法律的方式對需要銜接的內容進行規定。（2）認為應該通過司法解釋的方式進行銜接。2018年《檢察公益訴訟若干解釋》第1條規定：「為正確適用《中華人民共和國民事訴訟法》《中華人民共和國行政訴訟法》關於人民檢察院提起公益訴訟制度的規定，結合審判、檢察工作實際，制定本解釋。」可以看出最高法、最高檢的基本思路是：通過司法解釋方式謹慎地推動包括行政公益訴訟在內的檢察公益訴訟制度的逐步完善。儘管行政訴訟法是按照行政私益訴訟的類型進行制度建構的，但行政訴訟法在法律解釋的巨大空間也是事實。故此，雖理論上主張全面重新建構包括管轄在內的行政公益訴訟制度的呼聲較高，但司法解釋的簡便可行較之重新立法的巨大成本更容易被選擇和得以實施。重要的是，從前述銜接內容可以看出，「兩高」司法解釋在對行政公益訴訟管轄的一般原則做具體解釋的同時，對跨行政區域管轄、特殊地域管轄、中級以上法院管轄未作規定，從法律適用的角度進行明確，並不屬於法律的重新創製。而立法法有關法律保留的規定是針對法律創製而言的。因此，可以通過司法解釋方式補充明確行政公益訴訟案件管轄適用行政訴訟法第18條第2款、第20條、第15條、第16條、第17條。當然，還有一種漸進方式是以個案進行推動，當實踐中出現《檢察公益訴訟若干解釋》所未規定的特殊管轄問題時，法院通過適用行政訴訟法第18條第2款及相關批覆文件、第20條、第15條、第16條、第17條的方式作出司法回應，再將此類案件上升為指導性案例從而具有事實上的法律約束力。
[ 責編：劉夢甜 ]