來源：中國新聞周刊
原標題：一邊企業外遷，一邊全球招商，深圳土地「騰挪術」迎來考驗
原創： 蘇傑德 中國新聞周刊
深圳三季度經濟增速放緩引發關注
建設中的深汕特別合作區。圖/新華
深圳全球招商背後的土地「騰挪術」
本刊記者/蘇傑德
發於2019.12.2總第926期《中國新聞周刊》
深圳大友鋼鐵有限公司，正在面臨成立26年來的最大難題。
1993年，深圳市光明區新湖街道公常路10號，深圳大友鋼鐵有限公司（下稱大友鋼鐵）建立了號稱當時中國最大的鋼鐵線材二次加工生產基地。那時，光明區還叫公明鎮，歸屬寶安區管轄。
26年後，尚在營業的大友鋼鐵面臨去留的問題。今年11月5日，深圳市宣布：史無前例地一次性拿出30平方公裡土地用於全球招商。其中，光明區4塊地塊入選，大友鋼鐵就位於光明科學城啟動區地塊。在大友鋼鐵腳下的土地上，光明區準備打造世界一流科學城和深圳北部中心，像大友鋼鐵這樣的傳統產業需要騰出土地，給新興產業讓路。
「整個片區就剩下我們跟隔壁的一個廠。」大友鋼鐵一位負責人崔明（化名）告訴《中國新聞周刊》：「我們公司是三證齊全的。」手握產權證的大友鋼鐵，並不滿意政府的補償方案，也成為這個片區沒有搬遷的最後兩家公司之一。
近些年，深圳一直在探索轉型升級路徑，而此次集中推出連片優質產業用地用於全球招商，意在「推動形成新一輪招商引資產業發展的高潮」。但可開發土地資源不足，一直是困擾深圳轉型升級的緊箍咒。早在2012年，深圳市規劃和國土資源委員會的統計數據就已經提出預警：行政轄區面積僅有不到2000平方公裡的深圳，預計到2020年新增可建設用地僅58平方公裡。
土地供應的紅燈早就亮起，深圳的土地「騰挪術」將持續迎來考驗。
製造業承壓
「這次我們史無前例地一次性拿出30平方公裡土地，面向全球進行產業招商，就是為了讓更多的優質企業參與深圳發展。」 深圳市發展和改革委員會主任聶新平11月5日在新聞發布會上介紹。
深圳這次招商，可供產業用地一共是35塊，總面積超過30平方公裡，其中深圳市域範圍內可供應產業用地約25平方公裡，深汕合作區可供應產業用地約5平方公裡。
這些地塊零散分布在各個區縣，深圳給它們劃定了較為明確的產業發展方向。按照產業門類，以新興產業、先進位造業為主導的片區主要分布在寶安、龍崗、龍華、光明、坪山和深汕合作區；以總部基地為主導的片區主要分布在南山、福田；以科技研發為主導的片區主要分布在光明、大鵬；以高端物流為主導的片區主要分布在寶安、鹽田。除了羅湖區之外，深圳其他各區都參與了此次產業用地集中供應。
深圳的這次全球招商的力度不可謂不大。有統計顯示，從2008年到2016年，深圳工業用地主要採取掛牌方式出讓，年均出讓50餘宗，年均出讓用地規模約1.9平方公裡。粗略計算，這次招商的面積相當於過去十年工業用地面積之和。
橫向對比來看，深圳市域總面積1996.85平方公裡，而上海市域面積是深圳的三倍，但上海整個「十三五」的新增產業用地才25~30平方公裡。
深圳大學經濟學院教授鍾堅告訴《中國新聞周刊》，「根據產業發展需要，深圳這次屬於主動出擊，過去很少有這種大規模的招商。」
深圳市委黨校（社會主義學院）巡視員、副院長譚剛對《中國新聞周刊》表示，30平方公裡產業用地招商政策的推出可能跟當前深圳經濟形勢相關。
就在這次發布會前一天，11月4日，深圳市公布第三季度經濟數據，今年前三季度生產總值18689億元，同比增長6.6%，前三個季度經濟增速分別為7.6%、7.2%、5.2%，第三季度增速的突然放緩格外引人關注。
特別值得注意的是，第三季度中，深圳第二、三產業增加值增速分別為2.4%和7.2%。中金對此解讀稱：「第二產業增速的放緩是拖累深圳經濟增速下滑的主要因素。」
深圳市委常委、常務副市長劉慶生在發布會上特別提到了第二產業對深圳的意義。「第二產業、第三產業的比例總體是4比6，也就意味著深圳的發展結構以工業為代表的第二產業在發揮著支撐性、基礎性的作用。」劉慶生說，工業佔比所發揮的價值不言而喻，「所以是我們工作的重中之重」。
在北上廣深四個一線城市中，深圳的第二產業佔比最高。以2019年前三季度第二產業佔GDP比重為例，北京、上海、廣州、深圳分別為17.4%、27.5%、27.6%和39.3%。在產業用地緊缺的情況下，是否要保留這麼高的二產比例，也曾在深圳引發過探討和爭論。
鍾堅認為，深圳應該進一步提高服務業比重，向新加坡看齊，因此短期的製造業增速放緩導致「失速」並不值得擔心。
「轉型過程中還能猛跑嗎？就比如，我們開汽車要掛擋，不剎車你能掛擋嗎？」在鍾堅看來，一般的產業周期是20年，上一波周期從上世紀90年代開始，深圳領跑全國。現在已經開啟新的周期，深圳也面臨向第二個20年產業轉型，這可能需要經過一個痛苦的過程，「所以深圳現在急著補短板，這對深圳服務業的發展至關重要。」
向存量動刀
對於深圳來說，「地荒」是個老話題。
深圳想過向周邊城市要地。2011年，在廣東省政府協調下，深圳和汕尾兩市聯合成立了深汕特別合作區。2018年，深汕特別合作區的經濟社會事務由深圳全面主導，總面積468.3平方公裡的飛地成為深圳的第「10+1」區。
不過，這塊飛地的產業要素優勢遠遠比不上深圳本土，這也意味著深圳土地開發利用需要在存量上下功夫。
「深圳做得最好的地方，就是政府和市場相向發力。」 深圳大學產業經濟研究中心主任魏達志告訴《中國新聞周刊》：「在政府控制、主導土地資源的情況之下，能夠儘可能地發揮市場的作用。」
深圳在土地制度改革與土地資本化路徑摸索的問題上，一直處於先鋒的位置。1987年，深圳模仿香港的土地批租制，敲出「中國土地拍賣第一槌」，第一次突破了無償、無限期使用的土地行政劃撥制度，邁出通過市場機制配置土地資源的第一步，這種模式極大緩解了大規模城市基礎設施建設對資金需求的壓力。
但是，深圳早期粗放的土地利用模式為後來的很多問題埋下了伏筆。2013年，廣東工業大學教授謝滌湘發文稱：「由於注重以價格低廉的土地吸引資本，導致土地利用粗放，土地利用效益不高……工業用地效益最高的福田區是最低的光明新區的20倍左右……深圳幾個國家級開發工業園區的工業用地效益是這些低效益工業用地的1000倍左右。」
直至今日，深圳在土地利用效益方面，與世界一流城市仍有不小的差距。深圳市副市長劉慶生在發布會上表示，從地均產出的角度來看，深圳每平方公裡的產出大約為13億元，香港大約為21億元，新加坡大約為33億元，紐約接近90億元；從人均產出的角度，深圳大約是28000美元左右，香港、新加坡、東京、紐約等城市都大幅超過深圳。他坦言：「這種現狀，支撐不了（深圳成為）全球標杆城市，我們必須要進一步努力，使深圳發展的能級更高、更強。」
此外，深圳土地遺留問題也比較多。謝滌湘撰文稱：「土地歷史遺留問題是指，曾經省市區政府或各開發區管理部門批准但未辦理合法用地手續的、未經各級政府審批、但已實際投入資金進行土地開發的土地。」
深圳很早就意識到「地荒」問題，並開始探索新的發展路徑。深圳市規劃和自然資源局相關負責人告訴《中國新聞周刊》，「早在2011年，深圳就主動改革、大膽創新，在傳統土地徵收模式的基礎上，提出了土地整備的新模式。」2012年，深圳在全國第一個成立了土地整備局，推進土地的二次開發利用。
以2012年為拐點，深圳存量用地供應首次超過新增用地，進入以存量用地為主的發展新階段。深圳市規劃和自然資源局相關負責人告訴《中國新聞周刊》，當時，深圳就開始面對產業騰籠換鳥的問題。
但在實踐中，深圳也遇到了不少挑戰。深圳市規劃國土發展研究中心李嘉瑜曾撰文指出，2013年版的《深圳市城市規劃標準與準則》，對工業用地新型產業類型並未有明確規定，直接導致了新型產業用地供應模糊。歷年出讓的虛擬性產業用地中，存在著不少的用地權利主體為房地產或金融投資公司等。
針對漏洞，深圳也進行了彌補。2017年，深圳市發布「十三五」規劃，明確指出：深圳需提高「工改工」比例，並嚴格控制工業區塊線範圍內的「工改商」和「工改居」項目，保證到2020年深圳工業用地比重不低於30%，劃定了270平方公裡的「工業紅線」。
然而，時至今日，土地遺留問題仍客觀存在。深圳市規劃和自然資源局介紹，「深圳還存在大量已完成徵轉，但經濟關係未理順、存在歷史遺留問題的低效建設用地，這些地塊一般比較規整、區位條件較好，但是由於經濟關係複雜、土地遺留問題多、處置規則不明確等，盤活利用較困難。」
土地整備難題
這次用於全球招商的30平方公裡產業用地，基本上都屬於二次開發，也牽出了已有產業的去留問題。
光明區有四塊土地進入此次招商範圍，最大的兩塊土地都屬於光明科學城。其中的一地塊上，至今仍有兩家公司未與當地政府部門達成協議。
光明區位於深圳市的西北部，地處粵港澳大灣區和廣深港澳科技創新走廊重要節點，準備打造世界一流科學城和深圳北部中心。其中，光明科學城是深圳建設綜合性國家科學中心的核心承載區，光明區政府正不遺餘力地推動該地區的土地整備。
今年2月25日，光明區公布科學城啟動區項目補償安置方案。3月1日，項目正式啟動籤約，計劃於3月31日完成籤約任務。4月，光明科學城啟動區正式啟動現場清拆。當時媒體報導：一支近500人的土地整備隊伍，在「幾間簡陋鐵皮廠房改造而成的辦公區域內，不分日夜推動著科學城啟動區土地整備工作的高效推進」。
「整個片區就剩下我們跟隔壁廠還在，我們是三證齊全的。」大友鋼鐵一位負責人崔明告訴《中國新聞周刊》，其他已經被徵收的土地很多都是沒有產權證的。大友鋼鐵官網顯示，公司1993年2月成立，同年12月份正式投產，佔地面積10.6萬平方米，是中國地區最大的鋼鐵線材二次加工生產基地。
崔明介紹，一般來說，政府徵地會採取「三步走」方案：先友好協商；談不攏，會走第2道程序，即先開聽證會，然後公示補償意見書；公示後再談不成，政府會出一個強制徵收決定書，公示之後還有6個月的申訴期。
9月底，光明區曾召開光明科學城啟動區項目「國有出讓土地上房屋徵收補償方案」的聽證會，參加的企業就有大友鋼鐵等幾家企業。企業提出，希望採取「土地置換+貨幣補償」的徵收補償方式，置換光明區精華地段或者在科學城項目地區進行就地改造。政府的最終方案是：屬鼓勵發展項目的可以按「工業進園」的規定給予安排用地。
此次徵求意見，雙方對於補償內容仍然沒有達成一致。「補償已經協商過了，還是談不攏。」 崔明說，對於大友鋼鐵的土地置換訴求，區政府的回應是：「光明新區沒有什麼太多的地給你選擇了。」
崔明堅持，大友鋼鐵有自己的難處，「我們有考慮過搬到其他地方，但是第一需要時間，第二要有合適的地方，第三也需要錢。這邊沒有貨幣補償，那邊我就沒法買地蓋廠房。」
除了被迫搬遷騰退，近幾年，由於土地成本、廠房租金、原材料價格、人力薪酬等要素價格的上漲，以華為為代表的企業主動外遷現象逐漸增加，不少都溢出到了周邊的東莞等地。
根據《深圳市2018年中小企業發展情況的專項工作報告》，2018年，深圳有91家規模以上工業企業出現外遷情況。該報告還指出，近三年外遷的192家企業中，電子信息製造企業共計27家，佔全部外遷企業的37.5%。
深圳產業騰籠換鳥的工作正在進入攻堅期。鍾堅告訴《中國新聞周刊》，深圳鼓勵發展未來跟城市競爭力相結合的產業，「一般加工貿易產業的土地，它是不會供給你了。」
但對好的項目，深圳表示會有充足的土地。深圳市常務副市長劉慶生在這次發布會上表示，「只要是符合深圳未來發展定位的產業，願意到深圳來，我們非常歡迎，用地予以保證，要多少地滿足多少地……如果是傳統的低端產業，或者說不符合深圳未來發展方向的產業，確實沒有空間。」