一、概述
《曼德拉規則》是最新修訂的《聯合國囚犯待遇最低限度標準規則》（以下簡稱「《規則》」）的簡稱。2015 年3 月2 日至5日在南非開普敦召開的第四次專家組會議上，形成了《規則》最新的修訂文本，並簡稱《曼德拉規則》，以紀念南非前總統納爾遜·曼德拉的精神遺產。該《規則》的修訂文本已獲得了第13屆預防犯罪大會和委員會第24屆會議審議通過，待經社理事會核准後正式頒布。
《聯合國囚犯待遇最低限度標準規則》於1955年8月22日至9月3日在日內瓦舉行的第一屆聯合國防止犯罪和罪犯待遇大會上獲得通過。[1]雖然該《規則》僅具有指導意義，而不具有法律約束力，但是在近50年的時間裡仍然成為各國刑事立法和司法改革的重要參考依據。
近些年來，隨著各國經濟社會和刑事司法實踐的發展，該規則也面臨修改和完善。聯合國預防犯罪和刑事司法委員會為此設立專家組，就最佳做法、國家立法和現行國際法交流信息，以及對現行《規則》進行修訂，以使其反映出懲教領域科學的發展和良好經驗的積累。
此次《規則》的修訂，正逢我國《監獄法》修改之時，對我國《監獄法》發展具有非常重要的參考價值。本人參與了聯合國預防犯罪和刑事司法委員會第24屆屆會對該《規則》修訂的審議工作，下面對《規則》修訂的情況進行簡要介紹，並與我國《監獄法》等相關法律進行對比，以期對我國《監獄法》的發展、刑罰執行一體化的改革以及司法人權保護起到積極的促進作用。
二、四次專家組會議成果
自決定對《規則》予以系統修訂後，專家組分別在維也納（2012 年1 月31 日至2 月2 日）、布宜諾斯艾利斯（2012 年12月11 日至13 日）、維也納（2014 年3 月25 日至28日）和南非開普敦（2015 年3 月2 日至5日）召開了四次會議。
前兩次會議決定對《規則》的以下幾個領域進行修訂：尊重囚犯作為人所固有的尊嚴和價值；醫療和保健服務；紀律行動和懲處；對所有監禁中死亡及囚犯受到酷刑或者不人道或有辱人格的待遇或處罰的調查；對被剝奪自由的弱勢群體的保護及其特殊需要，同時考慮到境況困難的國家獲得法律代理的權利；申訴和獨立檢查；過時用語的替換；培訓有關工作人員實施《規則》。
第三次會議對上述部分內容並沒有達成一致意見，但是確定了如下修改原則：重申對《規則》的任何改動都不得降低現有的任何標準，而應反映懲教領域科學的發展和良好經驗的積累，以增進囚犯的安全並改善其人道狀況；修訂要考慮到各會員國的社會、法律和文化具體情況以及人權義務；修訂進程應當維持現有的《最低限度標準規則》適用範圍。
第四次專家組會議在南非開普敦舉行。美國、俄羅斯、日本、英國、德國、法國、印度、巴西、加拿大及中國等41 個會員國的90 名代表出席，聯合國人權事務高級專員辦事處、聯合國預防犯罪和刑事司法方案網、世界衛生組織、歐洲委員會歐洲防止酷刑和不人道或有辱人格的待遇或處罰委員會和紅十字國際委員會等機構也派代表出席了會議。
第四次專家組會議在原有成果的基礎上形成了新的修改報告，該報告被提交第13屆預防犯罪大會和委員會第24屆會議以供審議。報告建議委員會將全部修訂後的《囚犯待遇最低限度標準規則》提交經濟及社會理事會批准，隨後由大會以《聯合國囚犯待遇最低限度標準規則》為題予以通過，簡稱《曼德拉規則》，以紀念南非前總統納爾遜·羅利赫拉赫拉·曼德拉的精神遺產，銘記其一生為努力創建一個無種族歧視、無性別歧視的民主的南非而身系囹圄多年，為國際範圍爭取民主的鬥爭和在全世界推動和平文化作出的獨特貢獻。
專家組還建議委員會考慮向大會提出建議，擴大納爾遜·曼德拉國際日的範圍（7 月18 日），也將其命名為曼德拉囚犯權利日。
三、修改內容
（一）基本原則的修改
此次修訂對第6條「基本原則」進行了極大的豐富：
一是在原有「公正平等」的基礎上，增加「人格尊嚴」作為首要原則，規定「在對待所有囚犯時，均應尊重其作為人所固有的尊嚴和價值。任何囚犯均不應遭受且應免於遭受任何酷刑或其他殘忍、不人道或有辱人格的待遇或處罰，並且不得援引任何例外情形為理由。任何時候都應確保囚犯、工作人員、服務提供者和探訪者的安全」作為第一款。
二是增加「不歧視原則」作為第三款，規定：「為將不歧視的原則付諸實施，監獄管理部門應當考慮到囚犯的個人需要，特別是在監獄中最脆弱的幾類人。需要制定保護和促進有特殊需要的囚犯權利的措施，而且這種措施不應被視為具有歧視性。」
三是將「消除監禁弊端」（原第57條）、「保護社會和促進再次融入社會」（原第58條）、「個性化改造」（原第59條）、「減少監獄內外差別」[原第60條第(1)款]的位置進行調整，納入「基本原則」項下，同時增加「照顧病殘犯」的原則，規定：「監獄管理部門應作出所有合理的通融和調整以確保身心殘疾或其他殘疾囚犯能夠在公正基礎上充分有效地融入監獄生活。」這些修訂充分體現了50年中刑事司法及人權保護理念的更新和進步。
（二）醫療和保健服務
此次修訂將第22條增加至6款，強調「為囚犯提供保健是國家的責任。囚犯應享有與在社區中能夠得到的相同標準的保健，並應能夠免費獲得必要的醫療服務，不因其法律地位而受到歧視。」要求監獄對愛滋病、毒癮、肺結核及其他傳染病提供治療。將原有的「每個監所最少應有一位合格醫官」擴大為「每一監獄都應有醫務處」，注重醫療團隊建設、能力要求和職業道德。
在第23條中要求允許兒童在監獄與父母同住，並提供相應的條件。在第24條中進一步強調醫生在囚犯入獄時檢查的職責，增加了檢查囚犯入獄前可能受到的虐待，監禁對心理的影響，毒品、藥品或酒精的依賴等職責。在第25條中進一步強調醫生在例行醫務檢查中的職責，增加了對心理疾病的注意義務和對囚犯體檢的保密義務，特別強調了「醫生或其他醫務專業人員與囚犯之間的關係應當遵守適用於社會上患者的道德標準和專業標準」。
戒具使用的修改被列在了囚犯醫療保健的內容下。第33條戒具的使用增加了戒具使用時的最低限度、最小侵害性和最短時間的三項原則，以及「對處於生產、分娩過程和分娩不久後的婦女」禁止使用戒具的規定。同時要求當局增加對監獄工作人員使用戒具的培訓。
此外，還刪除了第52條、第62條，對第71條監獄內的勞動進行了部分修改。
（三）紀律行動和懲處
此次修訂進一步限制了監獄內紀律行動和懲處的任意性。第27條被擴張成為4款，規定了監獄內違紀行為及懲處法定化的原則；明確了違紀行為、懲罰種類和期限、懲罰機關以及非自願隔離的程序都要由法律或主管機關的規章予以核准；鼓勵監獄管理部門儘可能利用預防衝突機制、調解機制或解決爭端的任何其他替代機制，來防止違紀行為或解決衝突。
新增加的第27條之二（含3款），規定了非依正當程序不得處罰、一事不二罰、違紀行為與處罰相適應、處罰記入檔案、精神病犯和殘疾犯減輕或免除處罰等幾項原則。
第31條被擴張成為4款，規定了一般居住條件適用於所有囚犯；嚴格限制酷刑，並列明應禁止的獄內處罰的種類；要求戒具不應為處罰之一種；處罰可以在有限時間內合理地限制罪犯與家人的聯繫，但不應完全剝奪。
第32條從3款擴張成6款，將禁閉定義為「對囚犯實行一天內22 小時或超過22 小時的監禁且沒有有意義的人際接觸」；同時將「長期單獨監禁」界定為「連續超過15 天」。該條強調了禁閉僅在「不得已」的情況下才可使用，並不能危害罪犯的身心健康，醫生應例行檢查被禁閉的罪犯的身心健康，並對禁閉的不利影響向監獄長匯報和提出建議。
修訂文本增加了第34條之二「搜查囚犯和囚室」。規定搜查在確保監獄安全的同時要有相稱性、合法性和必要性，要符合國際義務和標準，並應尊重罪犯的尊嚴和隱私。搜查不應被濫用，搜查應在管理部門留有記錄，強調「侵入性搜查」應在「絕對必要」時進行。
（四）監獄管理的細化中突出對罪犯權利的保護
第7條「囚犯檔案管理」大幅度擴張，特別強調了電子信息系統對於檔案管理的重要性，詳細地列舉了需要計入檔案的各種信息類別，賦予監獄的保密義務和罪犯查閱部分檔案的權利，強調檔案系統對於犯罪研究和循證研究的價值。
修訂文本對第44條「通知」的規定進行了細化，一方面罪犯有權利將自己被收監、轉移、疾病、受傷等情況告知家人；另一方面監獄有將罪犯死亡、罪犯健康狀況、住院情況通知罪犯及其親屬或聯繫人的義務，還有將罪犯親屬或其他重要人員病重或死亡的情況通知罪犯的義務，還應儘量批准罪犯前往探視或參加葬禮。
修訂文本還在第44條之後增加了「調查」一條，形成了第44條之二。該條規定了在發生罪犯死亡、失蹤或嚴重傷害事件，以及發生酷刑或其他不人道待遇的情況時，監獄長應立即向監獄管理機關之外的主管機關報告，啟動外部調查程序。
此外，修訂文本還大幅度擴充了第47條，豐富了對監獄工作人員的培訓的要求；對整部法律中過時用語進行了替換。
（五）罪犯獲得法律代理的權利、申訴和獨立檢查
對第35條和第30條的修改進一步明確了罪犯入監時獲得法律、權利、義務告知的權利。規定了對罪犯違紀行為的調查應由主管機關進行，並應告知罪犯其被控告的性質，保證罪犯準備辯護的時間。罪犯可以自行辯護或者通過法律援助辯護，可以獲得免費翻譯，可以主張對自己所受的處罰進行司法審查。如果違紀行為涉嫌犯罪，則可以受到刑事訴訟的所有正當程序保障。
原有第37條罪犯通訊會見的權利被大幅度擴充。罪犯在監視下與親友聯絡的方式被明確為書面聯絡（包括電信、電子、數字等）和探監；罪犯應儘可能被分配至離其家庭和原生活地點近的監獄。對監獄探視者檢查做出了一定程度上的限制，比如探視者可以隨時拒絕監獄對其的搜查，避免體腔搜查，不對兒童搜查。
新《規則》在新增的第37條之三及第93條特別強調了監獄和看守所應當向囚犯或犯罪嫌疑人提供適當機會、時間和設施，依法在不被拖延、監聽或審查並完全保密的情況下接受自己選擇的法律顧問或法律援助提供者的探訪並就任何法律問題與之溝通和諮詢。該諮詢可在監獄工作人員視線範圍內但聽力範圍外進行。囚犯還可以獲得有效的法律援助。如果囚犯不講當地語言，監獄管理部門應當幫助獲得有能力的獨立口譯員的服務。
原第36條規定了囚犯可以向監獄長及其代表、檢察官、中央監獄管理部門、司法當局或其他主管機關申述的權利。此次修改，將這項權利的行使主體擴大到了律師、親屬以及其他了解案情的人。同時要保證申述的保密性，避免囚犯或其他提出申訴的人受到報復。
對第55條的修改擴張了對監獄檢查的制度，主張建立中央監獄管理部門的內部檢查和獨立於監獄系統的外部檢查，並賦予檢察人員一定的檢查權，包括查閱各種信息、隨機探訪某個監獄或囚犯、會見時的保密權等。通過這種檢查制度確保執法的合法性和罪犯權利的保護。
四、比較及借鑑
我國的《監獄法》自1995年頒布已經實施了20年尚未進行系統的修訂，由於社會環境、司法理念、法律制度都發生了很大的變化，該法的一些制度在實踐中遇到了一些困難，其中一些問題有體制和理念上的深層次原因，非經系統修改不能解決。目前相關部門已經著手對《監獄法》進行修訂，其時間窗口與此次《規則》的修訂不謀而合，這給我國《監獄法》以及刑事司法制度和司法人權的發展帶來了重要的參考依據。
（一）基本原則和指導思想上的變革和發展
目前我國《監獄法》實施採用的是「懲罰和改造相結合、教育和勞動相結合的原則」，應該說該原則在《監獄法》實施的過程中貫徹的還是比較好的。然而《監獄法》尊重和保護罪犯權利的原則[2]落實的並不理想。這種不理想並非表現在歧視、監獄內的虐待以及不尊重人權等方面，而是表現在訴訟權利、知情權等普通權利保護的不力，以及監獄管理重點的偏差。
比如，此次《規則》的修訂規定了罪犯入監時相關法律規定和權利義務的告知，罪犯將自己被收監、轉移、疾病、受傷等情況告知家人，監獄向罪犯及其親屬通知重大情況的義務等方面的內容。而我國《監獄法》缺少監獄將罪犯疾病、轉移、受傷等情況告知家屬的規定，也缺少罪犯入監時權利義務的通知的規定。雖然實踐中出現這些情況，監獄根據內部管理規定通常會通知罪犯家屬，但是沒有將其作為監獄的一項義務在法律上予以規定，這在罪犯權利保護的意義上是不一樣的。此外，罪犯訴權保護制度的缺失也是一大遺憾，這將在後文予以論述。
在過去一段時間，我國監獄工作的重點放在了維護監獄安全穩定上。從總體上看，我國監獄長期以來安全穩定形勢一直比較良好，極少發生監獄騷亂、暴力越獄、劫獄等情況，雖偶有個別罪犯脫逃，但也在正常範圍內，與其他國家相比，比例已經很低。原則上講，維護監獄安全穩定非常重要，但是將過多的精力投入到監獄安全穩定工作中，沒有太大的必要。在未來的工作中，反而可以更加著眼於罪犯權利的保護制度和環節的設計，吸收《曼德拉規則》中部分有益的內容為我所用，將一些有利於罪犯權利保護的內部規定上升到法律的層面，將罪犯人權的保護上升為一項基本原則，還要將罪犯的人權保護落實到可操作性的制度中。
（二）建立系統的監獄罪犯訴訟制度，保障罪犯訴權的行使
我國《監獄法》強調辯護、申訴、控告、檢舉等權利不受侵犯，並在第三章第二節「對罪犯提出的申訴、控告、檢舉的處理」中規定了罪犯可以對生效判決提出申訴，監獄應當及時轉遞罪犯的控告檢舉材料等內容，但實際上這些規定問題較多。
一是沒有區分罪犯訴權的種類，籠統地說「申訴、控告、檢舉」不能對應罪犯具體的權利救濟途徑。比如說罪犯的「控告、檢舉材料」不是法律上的用語，控告是針對入獄前的事件還是入獄後的事件，控告的種類屬刑事自訴、行政訴訟、民事訴訟還是國家賠償、信訪、刑事報案，控告的對象是社會普通人、司法工作人、罪犯，還是公安機關、檢察院、法院、監獄。這些不同的情況都對應不同的程序，有些控告、檢舉甚至針對監獄本身，不加區分的籠統規定，並沒有程序上的可操作性。
二是《監獄法》沒有設計罪犯對監獄的訴訟制度。罪犯被剝奪人身自由，其訴訟權的行使有賴於監獄。《監獄法》雖然規定了監獄的「處理」或「轉遞」義務，但是如果監獄不處理、不轉遞，甚至打擊報復時，或者監獄違規執法時，罪犯並沒有權利救濟途徑，特別是無法針對監獄提起訴訟。沒有針對監獄執法行為的訴訟救濟程序，罪犯的權利就很難得到保護。
三是缺少關於律師會見的權利保護。罪犯在監獄中，難以自己行使訴權，只能通過律師或親友代理。然而《監獄法》沒有關於律師會見的規定，律師入獄會見僅根據2004年《律師會見監獄在押罪犯暫行規定》執行，罪犯會見律師並不是其法定權利。而且律師與罪犯會見時，監獄可以派員在場，其交談不僅無法保密，而且有被打斷的可能。[3]這就大大限制了罪犯訴權的行使。
《曼德拉規則》大幅度增加罪犯訴權方面的保障，這對我國《監獄法》的發展具有很重要的啟示。在十八大之後全面建設法治國家的進程中，公民權利的保護是重要內容。《監獄法》起草年代較早，中間沒有經過系統性的修改，[4]對罪犯權利的保護制度規定較為籠統，可操作性不強，在日後的修訂中可以適當借鑑《曼德拉規則》的合理之處，並結合我國法律制度予以修改：
一是將原較為籠統的「申訴、檢舉、控告」權利，進一步具體化，並納入民事訴訟、刑事自訴、公訴刑事案件的報案、行政訴訟、行政複議、信訪、仲裁等具體程序。
二是建立罪犯對監獄的訴訟制度，並將其納入行政訴訟程序中，使罪犯可以對監獄的違法行為予以起訴並獲得救濟。
三是進一步提升和細化監獄會見時罪犯和律師的權利，特別是要規定罪犯可以隨時會見律師，並規定委託，會見內容不被監聽。會見律師除恐怖犯罪、重大貪汙腐敗案件、黑社會犯罪等極特殊情況外，無需審批。
四是建立在押罪犯訴權法定代理制度，即在押罪犯的親屬可以為在押罪犯的利益提起訴訟，特別是提起刑事再審申訴，國家賠償案件，對監獄的訴訟，以及對原案公安機關、檢察機關、審判機關及其工作人員的違法行為的起訴、控告和申訴中，應明確規定可以由罪犯近親屬代理。
（三）對罪犯強制及處罰方面法治化的發展
《曼德拉規則》將「紀律行動」和「懲處」作為重要的內容予以大篇幅的規定。與之相比我國的《監獄法》由於制定時間較早，沒有「紀律行動」的概念，但第四章第三節「戒具和武器的使用」屬於「紀律行動」範疇；其「懲處」的概念放在「獎懲」一節，但實際上只用了一條規定了「處罰」，[5]其篇幅與重要性不相適應。
「紀律行動」的概念在我國《監獄法》雖然沒有體現，但2011年通過的《行政強制法》可以包含監獄中「紀律行動」這一概念。《行政強制法》第2條規定：「行政強制措施，是指行政機關在行政管理過程中，為制止違法行為、防止證據損毀、避免危害發生、控制危險擴大等情形，依法對公民的人身自由實施暫時性限制，或者對公民、法人或者其他組織的財物實施暫時性控制的行為。」
監獄為預防和制止罪犯實施違法犯罪行為而搜查，徒手格鬥，使用警棍、電擊棒、束縛帶、催淚瓦斯等或採取的暫時措施，將正在實施違法犯罪的罪犯控制起來的行為都屬於行政強制措施。《監獄法》「戒具和武器的使用」僅屬於針對嚴重違法犯罪的高強度強制措施，並沒有包含低強度強制措施，因此是不完整的。此外，目前《監獄法》缺少關於使用強制措施的原則和程序的規定，這不僅與《曼德拉規則》的要求有很大差距，而且也不符合《行政強制法》的要求。
現行《監獄法》第58條規定了「警告」、「記過」和「禁閉」三種監獄內的處罰，並列舉了規定8種處罰的情形。然而實踐中，監獄內的處罰要超過這3種，比如臨時禁止會見、通訊，在計分考核中降低分數等。目前《監獄法》規定的這幾種處罰缺少明確的處罰強度、執行程序、決定程序、抗辯程序，缺少處罰適用的基本原則，這不僅與《曼德拉規則》有較大的差距，也與我國《行政處罰法》的要求不符。
我們建議在未來修訂《監獄法》時，吸收《曼德拉規則》關於監獄內違紀行為及懲處法定化的原則、正當程序原則、一事不二罰原則、以及違紀行為與處罰相適應原則。依照《行政強制法》和《行政處罰法》的規定，結合監獄內的管理實踐，明確違紀行為、懲罰種類和期限、強制措施的種類、執行程序、決定程序、抗辯程序等問題，特別是要擴大強制措施的種類，將搜查，徒手格鬥，使用警棍、電擊棒、束縛帶、催淚瓦斯、佩戴鐐銬等規定為強制措施；擴大處罰的種類，將臨時禁止會見、通訊，在計分考核中降低分數等規定為對違紀行為的處罰；明確規定禁止將體罰、佩戴鐐銬、剝奪與律師和親屬會見的權利作為處罰的一種。
（四）建立可操作性的監獄法律體系
我國現行《監獄法》與聯合國法律文件，或是其他國家和地區的法律規範相比，一個重要的缺憾就是過於籠統，可操作性不強。我國《監獄法》一共78條，其中有59條都只有1款，且「監獄法實施條例」長時間沒有制定出來，配套規定過於分散，導致《監獄法》實施中操作性不強。而《囚犯待遇最低限度標準規則》多達95條，絕大部分條下都有多款多項，而且《規則》不涉及監獄主體組織方面的內容。此次修訂，又將大量條款擴充，很多原先的單款條文被擴充為多款多項。
就細緻程度而言，我國《監獄法》原則性規定過多，可操作性不強。比如《監獄法》第17條對收監時的身體檢查的規定是：「罪犯被交付執行刑罰，符合本法第16條規定的，應當予以收監。罪犯收監後，監獄應當對其進行身體檢查。經檢查，對於具有暫予監外執行情形的，監獄可以提出書面意見，報省級以上監獄管理機關批准。」
而《曼德拉規則》第24條對入獄時醫學檢查的規定是：「醫生或無論是否要向該醫生匯報的其他合格醫務專業人員，應於囚犯入獄後，儘快會晤、交談並予以檢查，以後於必要時，亦應會晤、交談和檢查。應當特別注意：(a)查明醫療需求，並採取所有必要措施予以治療；(b)查明被送來的囚犯在入獄前可能受到的任何虐待；(c)查明因被監禁而產生的任何心理壓力或其他壓力的跡象，包括但不限於自殺或自殘的風險，以及使用毒品、藥品或酒精所造成的戒斷症狀；並開展一切適當的個別措施或治療；(d)將懷疑患傳染病的囚犯臨床隔離，並為處於傳染階段的囚犯提供充分治療；(e)斷定各名囚犯是否適合勞動、鍛鍊和視情況參加其他活動。」
經比較，我們可以看出，《曼德拉規則》對收監時醫生的義務規定的非常詳盡，列舉了各種需要醫生檢查的事項，而我國《監獄法》的規定卻非常簡單。雖然我國監獄在實際操作中可能檢查的比較仔細，但是檢查的內容和醫生的義務是否體現在法律中，對於監獄實際的執法行為操作的合規性，對罪犯權利義務的保障，以及對司法人權的保護具有完全不同的意義。
因此，我們建議，在未來修改《監獄法》時，應對法律文本儘可能完善、細化和擴充。特別是要注意與《刑事訴訟法》《律師法》《行政強制法》《行政處罰法》《行政訴訟法》等法律的銜接和協調，將這些法律的相關規定轉化為《監獄法》本身的條文。
還要大幅度強化法律條文的可操作性，特別是涉及到罪犯權利的執法行為時，要對執法原則、決定主體、決定程序、執法行為的內容、時間和強度，以及罪犯抗辯程序進行較為細緻而全面的規定。對於確實難以寫入法律的，應及時以行政法規或者部門規章的方式規定下來，從而建立其科學、細緻、完整、具有可操作性的監獄法律體系。