【摘要】推進國家治理體系和治理能力現代化，必須深化對治理現代化內在規律與變革之道的認識。要深化對黨的全面領導規律的認識，實現黨的全面領導邏輯與各領域自主運作邏輯的兼容與協調；要進一步推動形成公共權力與公民權利的合理關係架構，使得公共權力既邊界明確又運行有效，公民權利既普遍確認又切實落實；要進一步推動公共權力內部合理關係架構的形成。縱向而言要進一步推動中央、地方、基層之間責權利劃分的明確化與合理化，橫向而言要進一步完善決策權、執行權和監察權相對獨立又相互合作的制度架構。
【關鍵詞】國家治理 黨的全面領導 公共權力 公民權利 關係架構
【中圖分類號】D602 【文獻標識碼】A
國家治理現代化是現代化的重要維度，改革開放以來特別是黨的十八大以來，國家治理現代化的問題日益成為一個焦點問題，受到高度重視。黨的十八屆三中全會第一次提出國家治理體系和治理能力現代化的重大命題，黨的十九屆四中全會又審議通過了《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》。幾十年的改革發展實踐中，中國國家治理體系不斷健全、國家治理能力不斷提升，所謂中國奇蹟就是對此最好的證明。然而，還要看到，當今世界正面臨百年未有之大變局，國際形勢複雜多變、波雲詭譎，國內改革發展穩定任務艱巨、各種問題矛盾相互交織、不可測因素大為增加、風險挑戰之多前所未有。在這樣一種時代條件和階段形勢下，要應對危機、化解風險、破解難題、實現目標、擔負使命，我們國家治理的理念還需要進一步現代化，治理體系還需要進一步健全，治理能力還需要進一步提升。在此意義上，必須深化對國家治理現代化內在規律與變革之道的認識。
要深化對黨的全面領導規律的認識
中國的國家治理現代化是在中國共產黨領導下進行的，中國共產黨的領導是中國特色社會主義制度的最大優勢，黨政軍民學、東西南北中，黨是領導一切的。在國家治理現代化的推進過程中，要建立健全和加強黨的全面領導的組織體系、制度體系、工作機制，切實把黨的領導落實到改革發展穩定、內政外交國防、治黨治國治軍等各領域各方面各環節。但應看到，在黨的全面領導制度的健全過程中，也可能存在一個問題，即黨的全面領導如何與各領域各方面各環節的自主邏輯與發展規律實現有效協調與內在一致。一方面，無論從歷史上的成功經驗看，還是從今天的挑戰難題看，無論從政黨自身使命擔當看，還是從民族復興的歷史重任看，黨的領導只能加強而不能削弱，這一點毫無疑義。另一方面，在現代化的進程中，原先統一的各個領域逐漸分離，不僅政治、經濟、文化、社會等領域相對獨立性逐漸增強，自身運作規律逐漸凸顯，而且每一領域自身也是一個複雜系統，內部各要素各方面亦開始高度分化。這種情況下，如何理解全面領導的涵義，特別是全面指什麼？全面領導的邊界在哪裡？如何避免黨的領導影響各領域各方面各環節的自主運作邏輯與自身運作規律？如何在制度和政策設計上做到不同運作邏輯之間的有效兼容、並行不悖，等等，這些問題既是新時代國家治理的重大理論問題，也是重大現實問題。堅持和加強黨的全面領導是一個必須堅持的大的原則，這一原則在今天的新形勢下到底如何實現並不是已經完全解決的問題，仍需要理論的深入研究與實踐的持續探索。對於共產黨的領導規律，我們的認識比過去當然清楚、深刻得多，但實事求是講仍有許多未知領域，仍在許多方面處於必然王國，在此意義上，建立相應的試點機制與實際效果的總結反饋機制十分必要。
要進一步推動形成公共權力與公民權利的良性關係架構
改革開放以來，中國現代化所發生的最為重要的變化之一就是公民權利的生長。市場經濟的利益啟蒙、民主法制的制度啟蒙、文化思潮的理念啟蒙，共同推動了公民權利的啟蒙與成長。在此過程中，公共權力與公民權利的關係架構也在逐步調整與合理化，公共權力的邊界在很多領域開始收縮，大眾的自由流動資源和自由活動空間逐步增加，一個相對獨立於公共權力的經濟領域和社會領域開始出現並迅速成長。而經濟領域與社會領域成長的前提與基礎就是公民權利的確認、維護與實現。在此意義上，所謂國家與社會的關係、政府與市場的關係，在當代中國語境下實質就是公共權力與公民權利的關係。而新時代中國國家治理現代化的一個核心內容就是在經濟、政治、文化、社會、生態等各領域調整公共權力與公民權利的關係，約束、規範公共權力，維護、保障公民權利，推動形成公共權力與公民權利的合理關係架構，使得公共權力既邊界明確又運行有效，公民權利既普遍確認又切實落實。這一問題帶有根本性與全局性，當前中國改革發展穩定中各種各類問題不是包含著這一核心問題，就是與之密切相關，應以核心問題的突破為自身問題解決的前提條件。完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化很大程度上針對的正是這一核心問題。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》、黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關於全面推進依法治國若干重大問題的決定》、黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》，貫穿其間的一條主線就是進一步規範公共權力、進一步確認與保障公民在各個領域的應然權利，推動兩者關係的架構更為合理化。在此意義上，國家治理現代化是一個以公民權利為基礎的範疇。當前，在中國國家治理現代化的推進過程中，進一步解決公民權利的相對貧困問題，更好確認、保障與實現公民權利仍然是重點任務。這種公民權利的相對貧困既體現在公民某些應有的權利尚未上升為法定權利，也體現為法定權利由於缺乏保障或救濟而無法落實為現實權利。
在經濟領域，要推動經濟發展由權力主導轉向權利驅動。黨的十八大以來，中央強調要處理好政府和市場的關係，使市場在資源配置中起決定性作用，更好發揮政府作用。而要使市場在資源配置中起決定性作用，就必須進一步打破計劃體制的慣性與惰性，切實尊重市場經濟本身的規律與機制，真正按市場規律辦事。具體到制度層面，就是要將市場經濟運作的自身規律與內在要求化為公民明確的經濟權利而禁止公共權力的任意幹預。市場經濟運作的基本制度要素是公民權利，成熟的市場經濟是公民權利驅動的，現代化經濟體系是由公民權利支撐的，科技進步、勞動者素質提高、管理創新都是尊重與實現公民經濟權利的結果。所謂市場經濟是法治經濟，主要就是指此而言。按照這一理念，中國的經濟轉軌與體制改革就不能僅僅局限在資源配置方式的層面來理解，其實質是國家經濟權力與公民經濟權利關係的重大調整，是國家高度集中的經濟權力向分散化的公民經濟權利的復歸。特別是在改革攻堅階段與發展關鍵時期，更是要進一步確認公民經濟權利、更好維護公民經濟權利、有效救濟公民經濟權利，通過制度與政策的改革與創新充分釋放大眾中蘊藏的創造潛能與巨大活力。儘管東亞國家被稱為發展型國家或發展型政府，政府作用的發揮遠比很多西方國家都大，但畢竟公民才是經濟活動的真正主體，隨著經濟市場化的推進，政府作用遞減與調適是一個必然趨勢。當前，隨著中國國家治理現代化在經濟領域的推進，公民的財產權利、經濟自由權利尤其應該得到有效保障與實現。產權保障的意義毋庸贅述，經濟自由權利對於中國經濟發展而言同樣極為重要。經濟自由包括創業自由、競爭自由、創新自由等，這既是中國經濟幾十年來迅速騰飛的根本原因，也是中國經濟接續高質量發展的關鍵所在，特別是創新自由的重要性現在愈益凸顯。中國經濟由大到強、由量到質，創新至為關鍵，在美國等西方國家加大對中國經濟遏制與封鎖的情況下，自主創新能力成為實現民族復興與國際競爭的關鍵性硬實力。當前，要保障公民的創新自由權利，一是要解決公權力的越位問題，反思、打破中國當前依然存在甚至在個別領域較為嚴重的官僚主義與計劃思維，在經濟、社會與文化等諸領域創造一個公民能夠作為自主主體而存在，能夠充分發揮自身能力與創造性的良好制度環境與適宜客觀條件。如果公共權力不尊重客觀規律，對個別領域管束太多、幹預不當，沒有開放、寬鬆而公平的制度環境，一切創新源泉很難充分湧流。二是要解決公權力的缺位問題。比如要加快推進創新要素市場建設、加快保護創新者利益的制度建設、加大財政金融方面的支持等。
在政治領域，要進一步落實公民的政治權利，提高民主參與的實效性。新時代，市場經濟、民主政治，民眾的主體意識、權利意識、參與意識不斷增強，在公共事務上要求進行觀點表達、民主參與與利益博弈，特別是在涉及個體利益時更是如此。不論是利益衝突的有效化解也好，政策制度的科學制定也好，還是對公共權力的監督制約也好，公民政治權利的確認與實現都是極為必要的，民主政治的推進都是極為必要的。也正是在這樣一種推進中，政治領域公共權力與公民權利的關係結構才得以不斷實現合理化調整。在當前中國特色社會主義民主政治的推進中，基於中國現實國情和文化傳統，我們將選舉民主和協商民主視為兩種不同的民主實現形式予以發展。在選舉民主的各種具體形式中，必須要努力提高人民代表大會制度的實際效能，切實發揮其民意表達主渠道的作用。必須認識到，通過黨的群眾路線自上而下採集到的民意與形成的政策取向，在有些情況下與通過人民代表大會自下而上匯集到的民意與形成的政策取向未必會完全一致，不同途徑整合的民意與形成的政策取向相互交流與碰撞更有利於真正民意的呈現與科學政策的制定，這種交流與碰撞也是黨的領導與人民當家作主相統一的具體實現形式。黨的領導要加強，人民代表大會制度也要健全完善，兩者應並行不悖。對於人民代表大會而言，可更突出其民意的匯集、表達與整合這一功能，切實實現好憲法賦予的各項職權，儘管其作為一個平臺也擔負著既定大政方針自上而下的宣傳教育功能，但這一功能不應影響其民意匯集、表達與整合功能的發揮。協商民主是實現黨的領導的重要方式，是我國社會主義民主政治的特有形式和獨特優勢，特別是黨的十八大以來，更是受到特別重視與強調。但要看到，儘管近年來協商民主在我國發展迅速，有不少成功經驗與典型範例，相關制度建設也在不斷推進，但協商的規範性與有效性仍需要進一步增強。必須看到，協商形式化的問題根源還在於公共權力，因為協商民主一般是在公共權力主導下進行的，這裡凸顯的實際上仍是公共權力與公民權利的關係問題，根本上還是個別權力部門或機關不重視，不願受到規範約束。在這種情況下，如何進一步健全完善協商民主，使之真正落地極為重要。我們既然將協商民主作為中國特色社會主義民主的特有形式和獨特優勢，就要通過切實舉措使之真正富有實效。
在社會領域，要進一步改善民生，推進社會公平，創新社會治理體制，而這些都涉及到公共權力與公民權利關係結構的合理化調整，用流行的學術話語表述，就是涉及到國家與社會的關係問題。教育、醫療、就業、收入分配與社會保障等民生問題的逐步解決，本身就是公民社會權利不斷實現的過程。而要切實改善民生，公共權力就必須規範自身、避免與民爭利，規範資本、避免資本侵害社會進行不當牟利，就必須轉變政策與制度偏好，從原來側重做大蛋糕轉向在做大蛋糕的同時注重分好蛋糕，推進社會公平，尤其是要注意解決好群體、階層間的收入差距問題。2020年是全面建成小康社會的收官之年，脫貧攻堅任務要如期完成，換言之，絕對貧困現象必須要徹底消除，但相對貧困與較大的收入差距問題如何解決，將會是此後社會建設的重頭戲，也是國家治理在社會領域的難點和重點。就社會治理體制的創新而言，則需要進一步賦予公民相應的組織權利與有效的參與權利。社會組織的健康發育不僅可以推進社會自治，增強社會本身的自組織與自調節能力，而且可以同公權力一道實現對社會的協同治理。而推進社會組織依法自治，實現公民、社會組織與公權力的協同治理正是現代治理的基本內涵。要實現這種自治基礎上系統化的協同治理，前提毫無疑問是公共權力對於社會的適度放權與賦權，也即公共權力與公民權利關係結構的規範化調整。必須認識到，隨著中國現代化程度的逐步提高，整個社會系統的複雜性將會進一步提高，各種風險因素與不可測因素將進一步增加，民眾的自主意識與組織意識將進一步增強，在這種情況下，社會本身自組織性的增強既具有必要性，又具有必然性。公共權力如何順應這一規律與趨勢，適度賦權社會，並在此基礎上加強管理，將是必須認真考慮的一個問題。
要進一步推動公共權力內部合理關係架構的形成
中國國家治理現代化最為關鍵的是要推動公共權力內部合理關係架構的進一步形成。在中國這樣一個國家主導型現代化的國家，公共權力的現代化程度特別是其內部關係架構的合理與否極為重要。這種內部關係架構的合理化包括縱向與橫向兩個維度。
就縱向而言，要進一步推動中央、地方、基層之間責權利劃分的明確化與合理化。這其實不是一個新問題，而是一個老問題，但在現實中卻始終沒有得到特別理想的解決。現在，地方尤其是基層作為單純執行角色的作用凸顯，嚴格的約束機制、問責機制給一些領導幹部帶來壓力。現在地方與基層領導幹部常常忙於各種既定任務的貫徹落實，忙於應付眼前的問題與訴求，忙於迎接檢查、評估、評比，難有足夠的精力與時間來考慮本地區本部門的發展大事與戰略規劃，並且也因怕擔責，沒有多少動力去主動開展工作，進行創新探索。這種狀況是很難長期持續的，必須在治理現代化的推進過程中予以認真解決。儘管中共中央辦公廳2018年印發了《關於進一步激勵廣大幹部新時代新擔當新作為的意見》，2019年印發了《關於解決形式主義突出問題為基層減負的通知》和《黨政領導幹部考核工作條例》，2020年印發了《關於持續解決困擾基層的形式主義問題為決勝全面建成小康社會提供堅強作風保證的通知》，都強調要完善考評機制和激勵機制，但問題的解決遠不是發幾個文件就能實現的，而是需要通過制度規定推動公共權力縱向關係架構的調適與優化。隨著中國治理現代化的不斷推進，必須選擇性地賦權於地方、賦權於基層，明晰中央、地方與基層各自的責權利，使地方和基層權力與責任相匹配，具有幹事創業的制度條件與客觀環境，具有足夠的自主權限來有效推進本地區、本部門的治理，這樣地方與基層廣大領導幹部才能想幹事、能幹事、幹成事，而考評機制和激勵機制的完善也必須伴隨這種縱向關係架構的調整並以這種調整為基礎才能真正取得實效。與這種向地方與基層的選擇性放權與賦權相關聯，要進一步推動廣大民眾對地方治理的民主參與，這不僅能形成對地方與基層權力部門的有效制約，也可以更好實現協同治理。換言之，對於公共權力的縱向關係架構而言，在自上而下保持一定壓力的前提下，要推動形成地方、基層一方與民眾一方的民主合作型體制。
就橫向而言，黨的十八大以後，公共權力內部的結構性變化愈益明顯，逐步形成了知名學者鄭永年所說的在黨政體制下公共權力「內部三權分工合作」，即決策權、執行權和監察權相對獨立又相互合作的制度架構。決策權集中在黨委和人大，執行權集中在政府和公檢法機關，監察權則集中在紀檢監察部門。應該說，這種權力內部的分工合作符合現代政治發展的基本規律，順應了中國治理現代化的發展趨勢，但是在具體實踐運作中，還需要進一步調整優化。一方面，決策權相對過於集中，改革決策出臺相對過於頻繁密集，時間要求過緊過快，對於決策執行的條件、難度、成本等的認識有待進一步深化，某些領域改革的效果有待於觀察與總結。另一方面，監察權的邊界有待進一步釐清。比如說，在實際工作中，哪些問題是應該監察的？哪些問題是不應該監察的？有沒有大致的清單？頻繁的監察如果影響到正常工作應該怎麼辦？監察機構的職責是發現問題，但如果為了發現而發現，最終會出現什麼後果？因領導幹部作為而利益受損的人去告狀，監察權如何處理，會不會影響幹事創業者的積極性？實際上，監察權一旦運用過度，就會影響執行權，導致執行者無法作為，甚至不願作為。可見，不論是決策權的過於集中，還是監察權的過度使用，都會影響到決策權的正常行使。此外，高度集中的決策權如何避免對監察權的過度幹預，反過來，監察權對於決策權又如何有效監察，特別是如何有效監督「關鍵少數」都是需要進一步研究與探索的問題。綜合而言，三權之間如何分工？它們之間的邊界是什麼？它們之間如何合作？三權中各權在內部如何建設？如何不對其他權力造成不必要的幹預？所有這些問題都必須在理論上進一步深化研究，在治理現代化的推進實踐中進一步探索解答。
（作者為中共中央黨校（國家行政學院）馬克思主義學院教授）
【參考文獻】
①習近平：《堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現代化》，《求是》，2020年第1期。
責編/潘麗莉 美編/李祥峰
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