疫情就是命令，防控就是責任。始於2019年12月湖北省武漢市的新冠肺炎疫情，已經成為全球性公共衛生事件，正在對中國經濟社會產生廣泛而深遠的影響。疫情防控成為最高層決策議程中的核心事項，也成為各級決策者所面臨的主要挑戰。
面對突發的疫情，中國各級地方政府再次開啟了「政策實驗」和「政策競爭」，各種「硬核」政策、舉措和手段相繼上演。疫情防控成為地方治理體系和治理能力的大考，如何尋找與風險相匹配的政策手段，成為治理難題。
有些地方政府在這次大考中脫穎而出，治理能力和水平似乎可以作為疫情防控的檢驗指標。越是地方治理能力和水平比較高的地方，越是能夠根據情景採取靈活性和多樣性的策略，更能夠切實保護民眾的生命安全和身體健康。
在經過慌亂的應對和政策試驗之後，除了湖北省和武漢市之外，各級政府都需要考慮下一步的防控政策選擇。在沒有找到解藥和疫苗，以及疫情可能全球擴散的情況之下，我們需要思考：一個社會如何在一種緊急狀態之下運行？這種緊急狀態的社會是一種疫情防控和生產生活恢復並行不悖的情景，社會面臨著多目標和多任務的平衡。一方面，疫情防控還是最主要的任務，要將疫情降低到最低限度，通過時間換空間，為緊急狀態的社會向正常狀態的社會過渡爭取機會。另一方面，恢復生產生活也將成為最重要的任務，要在保證疫情防控安全性的前提之下，讓社會最大程度復工，為正常狀態的社會運行積累力量。
在這樣非常複雜的情勢之下，我們應該採取什麼樣的防控措施？這是一個典型的政策分析議題，給定問題和目標，求解解決方案。作為一名公共政策研究者，可能並不能夠提供馬上切實可行的措施，但是可以針對解決方案的設計中，提出一些應該遵循的原則。這些原則既可以作為設計政策的「啟示法」和「指引」，又可以作為方案科學性的檢驗判斷。
所有的疫情防控都可以看作是一種政策幹預，它是人類通過集體行動阻礙、隔離疫情傳播的手段和方法。從政策分析的理論看，人們會對政策問題有不同看法，對實現政策問題的解決方案有不同看法，政策問題空間和解決方案空間的認知差異，使得政策選擇呈現「五花八門」的特徵。
當然，人類也是理性的動物，總是希望用最小的代價實現最大收益。因此，不同地區疫情防控水平差異，也是政策競爭的結果。政策競爭不僅在常態社會中會發揮作用，也會在應急社會中產生影響。究其原因，只要我們給予不同決策單元自主性權力時，就存在選擇空間和可能性。
對於政策分析的方法，有很多理論模型。當前，經濟學者從事政策分析時，主要是從反事實框架（Counterfactual framework）或潛在結果模型（potential outcome framework）出發，來討論政策選擇問題，評估政策效應。
所謂反事實框架，它類似於一種思想實驗，需要估計如果沒有政策幹預會發生什麼的結果？如果採取不同類型的政策幹預，會發生什麼的結果？在政策沒有發生時，它是對政策預測的一種推斷。在政策已經發生的時候，它是對政策評估的一種推斷。嚴格的反事實框架，需要同時觀察接受幹預或不接受幹預時的社會狀態，但是現實中不可能觀察到兩種同樣的社會狀態。於是，對於經濟學者而言，進行政策分析最根本性的問題是尋找反事實。
反事實框架提供了一種思考政策選擇的方法，它成為政策分析的理論基礎。在人們觀察到足夠多的政策實踐時，人們就可以總結一些經驗來設計科學的政策。由於不同地區面臨著不同的防控情景，這使得防控政策沒有「萬能藥」，必須針對多樣性情景尋找多樣性的解決方案。儘管如此，我們仍然可以通過各地實踐的觀察，結合理論研究，為各地設計自身的防控政策提出一些設計原則。在此，我們提出10項設計原則，供政策選擇者參考。
黨中央、國務院在研究疫情防控時，提出了按照「堅定信心、同舟共濟、科學防治、精準施策」的要求進行防控。隨後，在中央全面依法治國委員會第三次會議中，黨中央提出:「始終把人民群眾生命安全和身體健康放在第一位，從立法、執法、司法、守法各環節發力，全面提高依法防控、依法治理能力，為疫情防控工作提供有力法治保障。」根據這些要求，我們認為
疫情防控首先要遵循的三項原則是：科學化、法治化和人性化。原則1:堅持科學化防控，強調防控要講究理性和專業主義，讓專業的人員和知識在防控中發揮更大作用。疫情防控科學是由公共衛生科學、流行病科學、治理科學、心理科學等多種科學組成，要讓防控政策有科學性，就需要發揮多科學的作用。例如小區層面的消毒通道就不要建立了，應該重點把工作放在貫徹和落實本地小區管理的工作中，做好「最後一公裡」防控。各個地方可以根據實際儘快成立公共衛生決策諮詢委員會，讓防控建立在堅實的科學基礎之上。
原則2:堅持法治化防控，強調防控要按照法律規則和精神來進行，使得防控有法可依、有法必依、違法必究。防控政策一定要貫徹國家法律和法規，如《傳染病防治法》《突發事件應對法》，以及本地的規章制度，使得整個疫情防控在法治限度來運行。上級政府也需要進行法律審查，對於一些不符合國家法律精神的措施要進行「依法審查」，如有一些地方的高速公路不允許車主下車，一些小區不允許租戶或者醫護工作者返回，這些都需要及時糾正。
原則3:堅持人性化防控，強調防控要體現對人民生命和身體健康的真正關懷，從關心人和將心比心出發，做好各項防控工作。防控既要講科學和法治，也要講情感和溫度，要在防控中體現人類的大愛，避免以鄰為壑。例如，一家三口打麻將被處理，男主人遭連扇耳光，這些既違法，又沒有體現人性關懷。疫情防控應該激發人類的利他主義，真正實現「同舟共濟」，而不是自私自利。
三，堅持信息公開、因地制宜和全場景防控的原則任何防控政策的制定，都是基於一定的信息，在一定的情景之下，結合具體場景而展開。這使得防控政策需要考慮信息、情景和場景等因素，實現三者的有機融合。信息是防控政策的依據，情景是防控政策發揮作用的時間和空間基礎，場景是防控政策的作用對象。在這裡，場景既可以個人，也可以是單位，還可以是公共空間，沒有場景，防控政策是沒有載體和對象。為此，防控政策需要堅持信息公開、因地制宜和全場景防控的原則。
原則4:堅持信息公開，強調第一時間將權威、可靠、真實的信息傳遞給社會，調動全社會的智慧來進行防控。只有疫情信息全面、充分、真實地向社會傳遞，才能夠讓社會更好地理解各種政策的出發點，讓個人更好地採取防護措施，減少政策遵從的交易成本。更多信息，也方便社會參與政策制定，為政策出臺更科學化的政策提供建議。越是信息公開透明，防控政策的可信度和有效性越強，因為政策本身是建立在信息基礎之下，信息成為檢驗政策的重要標準。
原則5:堅持因地制宜，強調各個地方需要根據自身疫情實際情況採取成比例的防控措施，並且需要根據情勢對防控措施進行動態調整。因地制宜首先意味著分類管理，需要區分疫情重點防控地區和一般地區。對於重點防控地區，要採取更嚴格的措施來管控，實現外防輸出，內防擴散，避免疫情蔓延。如湖北省和武漢市、浙江省溫州市等地。對於一般地區，要採取嚴格防控的同時，需要做好正常生產生活保障，努力向正常社會過渡。當然，對於疫情不嚴重的地區，也不能夠掉以輕心，要做好基礎性工作。
原則6:堅持全場景防控，強調需要根據人們生產、生活、移動等不同場景，設計全場景的有針對性防控措施。越是接近戰時防控的措施，其場景越少，所需要的防控措施也少，但是對社會運行造成的影響越大。越是接近正常社會的防控措施，其場景越多，所需要的防控措施也越多，但是越有利於恢復社會的正常運行。無論是決策者採取哪種策略，全場景的防控原則都可以幫助減少防控的短板和漏洞，有利於防控的精細化。例如，一個大連的日本企業復工，就針對工廠的場景制定了非常詳細的防控措施。因此，場景是一個多尺度的概念。
無論是在正常社會狀態，還是在應急社會狀態之下，都不可能只依靠政府來運行社會狀態。整個社會的運行，仍然需要發揮市場機制、社會機制和個人機制的作用。行政機制、市場機制、社會機制等多種機制的有效協調運行，才能夠幫助人類克服難關，重新回到正常的社會狀態。為此，我們認為，疫情防控需要堅持個人責任、社區主體和合作防控的原則。
原則7:堅持個人責任的防控，強調個人是防控出發點和落腳點，讓個人在防控中承擔主體責任。個人在防控中至少可以發揮如下幾方面作用：
一是個人要做好自身的防護，做好防護就是為社會作出貢獻；
二是個人要避免給社會造成負外部性，如果存在疫情感染的風險，要及時救治，不能成為移動的傳染源；
三是個人要為社會作出正面貢獻，在力所能及的情況下為疫情防控提供支持；
四是個人要成為政府疫情防控政策的遵循者，減少政策執行的交易成本。
原則8:堅持社區防控，強調社區作為防控的最後一公裡，要避免社區感染，切斷疫情傳播的社區通道。當一個社會的整體運行受到限制時，各種壓力和活動就會集中到基層，社區是基層治理的空間和載體。
農村社會是一個熟人社會，其防控相對容易，只要沒有輸入性病例的情況之下，其防控可以有效展開。而城市社會是一個陌生人社會，其社區防控難度更大。目前很多地方，都實現社區封閉管理，就是認識到社區防控的重要性。目前，社區防控的重要性受到各方重視，2020年2月16日湖北省發布的防控公告中，提出了最嚴格的社區管控措施。
原則9:堅持合作防控，強調發揮市場、社會組織、志願機制、自主治理等多樣性組織力量，實現政府與社會合作疫情防控。我們可以看到，即便在武漢這樣疫情嚴重的地方，快遞小哥搞定金銀潭醫護難題，實現了醫護人員的接送、用餐等問題解決，快遞小哥汪勇指出，「我沒有任何資源，但一呼百應」，這背後正是市場機制、社會機制和志願機制等支撐。
政府在正常社會運行中，其職能和權力是有限的，在緊急社會或應急社會中，其職能和權力同樣是有限的。例如，有一個公務員在接受採訪時指出，他本以為政府獲得口罩等醫療資源很容易，結果最後還是通過社會資本而非行政權力來獲得這些資源。當前，我們在利用市場力量和社會力量的防控中，仍然存在廣闊的空間。
五，堅持防控與復工協調的原則一個社會可以在短時間內將所有精力和資源集中到疫情防控中，只實現單任務運作。但是長期而言，不可能實現單任務運行，一定是多目標和多任務的運行。在疫情防控中，當疫情需要持續半年甚至更長時間時，我們就需要思考緊急狀態之下社會運行的新規則。而在緊密狀態之下，就需要實現防控與復工的協同發展。
原則10:堅持防控和復工協調，就是強調疫情防控和恢復生產「兩手抓」和「兩手硬」，要在疫情不嚴重地區，逐步恢復生產和生活，實現兩者協同發展，最終戰勝疫情。從前面的全場景防控原則看，防控和復工相協調，實際上是防控場域的擴大，從維持最低生活狀態下的防控措施，到增加恢復生產的防控措施。要實現防控和復工相協調原則，其根本還是要分別在生活場景、生產場景、以及生活場景與生產場景相連接的場景之間做好防控工作。在防控和復工協調發展中，整個社會仍然要探索「最低限度接觸」的原則，即要將交往和接觸降低到最低水平，從而將風險減少到最低程度。
要恢復生產，除了做好防護之外，還需要給予中小企業更多的政策支持，以幫助他們渡過難關。這就涉及財稅政策、社保政策、金融政策、扶持政策等一系列政策組合，當前很多部門和地方開始出臺針對不同主體的政策菜單，為企業恢復生產創造條件。
（作者李文釗為中國人民大學首都發展與戰略研究院副院長、國家發展與戰略研究院研究員、公共管理學院教授）
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