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理論特刊
學習貫徹習近平總書記在深圳經濟特區建立40周年慶祝大會上的重要講話精神
提要：作為重要治理理論的「全周期管理」，就其時間維度來說，它包含了前期規劃與預警、中期建設和應對、後期維護和總結等完整的時間發展鏈條，避免「今朝有酒今朝醉」「腳踩西瓜皮，滑到哪裡算哪裡」等問題；就其空間維度來說，它包含了一事物與他事物的諸多聯繫，避免「頭痛醫頭，腳痛醫腳」「鐵道警察，各管一段」等問題；就其生命維度來說，它把管理和服務對象當作活生生的有機體，遵其內在發展規律為其提供溫暖的人文關懷。
在深圳經濟特區建立40周年慶祝大會上，習近平總書記指出：「深圳是改革開放後黨和人民一手締造的嶄新城市，是中國特色社會主義在一張白紙上的精彩演繹。」同時也指出：「經過40年高速發展，深圳經濟特區城市空間結構、生產方式、組織形態和運行機制發生深刻變革，面臨城市治理承壓明顯、發展空間不足等諸多挑戰。」為了更好地適應新變革，應對新挑戰，深圳要樹立全周期管理意識，加快推動城市治理體系和治理能力現代化，努力走出一條符合超大型城市特點和規律的治理新路子。
一
全周期管理是治理理論的重要創新
「全周期管理」或「全生命周期管理」，從提出伊始便體現出鮮明的問題導向。早在上世紀50年，為使成本管理更加科學化，美國在會計準則中增加了固定資產費用等項目，形成了全周期成本管理理論。60年代，為解決人們對高昂設備維護費用的忽視——人們想當然地以為設備採購費用是花費最大的，沒想到維護費用竟是採購費用的10多倍，美國國防部提出了包含設備採購、使用和維護等在內的資產全生命周期評價方法。這種資產全生命周期的評價方法，推動了管理的科學化、精細化，極大降低了成本，提供了績效。此後，全生命周期評價的方法延伸到民用領域，並逐步擴散到美國以外的其他國家，從而使企業的設備管理從僅包含維護和使用階段，擴展至全生命周期進行全過程管理。
在我國治國理政語境中的「全周期管理」，不但包含了西方全周期管理強調的系統化、協同化、動態化、精細化等基本元素，而且更加突出了有機性。換句話說，我國的「全周期管理」不但強調物的績效性，而且強調對人的生命有機體的尊重。2016年，習近平總書記在全國衛生與健康大會上指出：「要堅定不移貫徹預防為主方針，堅持防治結合、聯防聯控、群防群控，努力為人民群眾提供全生命周期的衛生與健康服務。」2017年，黨的十九大明確將「全周期管理」的理念寫進大會報告，指出「完善國民健康政策，為人民群眾提供全方位全周期健康服務」。今年的3月10日，習近平總書記赴湖北省武漢市考察疫情防控工作時指出，「要著力完善城市治理體系和城鄉基層治理體系，樹立『全周期管理』意識，努力探索超大城市現代化治理新路子」。9月8日，習近平總書記在全國抗擊新冠肺炎疫情表彰大會上再次強調，「要完善城市治理體系和城鄉基層治理體系，樹立全周期的城市健康管理理念，增強社會治理總體效能」。
作為重要治理理論的「全周期管理」，就其時間維度來說，它包含了前期規劃與預警、中期建設和應對、後期維護和總結等完整的時間發展鏈條，避免「今朝有酒今朝醉」「腳踩西瓜皮，滑到哪裡算哪裡」等問題；就其空間維度來說，它包含了一事物與他事物的諸多聯繫，避免「頭痛醫頭，腳痛醫腳」「鐵道警察，各管一段」等問題；就其生命維度來說，它把管理和服務對象當作活生生的有機體，遵其內在發展規律為其提供溫暖的人文關懷。
二
城市治理現代化呼喚全周期管理
2010年上海世博會打出了「城市，讓生活更美好」的響亮口號，鼓舞人心。然而，要把城市建設好著實不易，城市治理是一項綜合工程，涉及理念、制度、資源、機制、方法的關係集合，任何一個領域或一個要素發生缺失、出現短板，都會影響整個城市制度體系運轉之效能，因此必須實施全周期管理來系統診斷和應對各種公共問題。對深圳來說，對「全周期管理」的呼喚更加強烈。
一是時空壓縮的城市發展歷史。深圳用40年時間走過了國外一些國際化大都市上百年走完的歷程。這種時空壓縮的城市發展方式，一方面體現了深圳的巨大發展成就，但另一方面也使得農業社會、工業社會、後工業社會等不同社會形態中的問題在深圳共域出現。儘管深圳利用後發優勢，已經減少和規避了很多問題，但這種超強度的時空壓縮會對人們思想觀念、行為習慣、交往方式，以及城市的空間結構、生產方式、組織形態和運行機制等造成巨大衝擊，不免讓人應接不暇，感慨一切變化得太快了。快速推進的城市化，讓深圳的「城中村」問題，異常突出，這些城中村不是在城市的邊緣，而是在城市的中心，村民蜂擁建起的「握手樓」雖然為流動人口提供了居住空間，但也誘發了諸多治安事件，留下了大量質量和安全隱患。由於牽涉到巨大的利益博弈，使得深圳城市拆遷改造升級，困難重重。因此，深圳城市治理特別需要以全周期管理理念為指導，把深圳城市治理放到整個中國和世界城市治理的歷史大格局中予以考慮，明晰深圳城市發展的時空坐標，學習和借鑑其他城市好的做法和成功經驗，以應對和解決共域出現的問題。
二是超大規模的城市發展現狀。2014年國務院發布的《關於調整城市規模劃分標準的通知》將我國城市按照人口規模劃分為超大城市、特大城市、大城市、中等城市、小城市。其中超大城市是指城區常住人口1000萬以上的城市。統計數據顯示，2019年深圳市常住人口達到1343.88萬人，全市實際管理人口超過2000萬人，並且是北上廣深四大一線城市中，每年人口淨流入最多的城市；而土地面積，北京16410.54km ，上海6340.5km ，廣州7434.4km ，深圳則只有1997.47km ，是四者中面積最小的城市，因此，深圳發展空間不足問題極為突出。此外，儘管深圳每年的基本公共服務投入都大幅度增加，但基本公共服務的缺口仍然較大，醫療資源總量不足，每千人醫療床位數不足全國平均水平的三分之二；基礎教育承載力不足，從幼兒園到高中，學位緊張貫穿始終。值得一提的，雖然不少專業人才不斷湧入，但人口年齡偏低、低學歷佔比高等問題仍然非常凸顯，人口結構尚難以支撐深圳打造全球創新高地，並引領率先實現社會主義現代化。如何破解超大城市治理的難點、痛點，要求樹立全周期管理意識，從更高層次、更廣領域，運用更多手段尋找解決之道，才能避免「按下葫蘆浮起瓢」。
三是先行示範區的城市發展定位。從落後的邊陲小鎮到經濟特區、粵港澳大灣區中心城市，再到中國特色社會主義先行示範區，中央對深圳的發展給予厚望，確定深圳戰略定位為高質量發展高地、法治城市示範、城市文明典範、民生幸福標杆、可持續發展先鋒。希望深圳到2025年，深圳經濟實力、發展質量躋身全球城市前列，研發投入強度、產業創新能力世界一流，文化軟實力大幅提升，公共服務水平和生態環境質量達到國際先進水平，建成現代化國際化創新型城市。到2035年，深圳高質量發展成為全國典範，城市綜合經濟競爭力世界領先，建成具有全球影響力的創新創業創意之都，成為我國建設社會主義現代化強國的城市範例。到本世紀中葉，深圳以更加昂揚的姿態屹立於世界先進城市之林，成為競爭力、創新力、影響力卓著的全球標杆城市。在此背景下，深圳已不能再是普通的試驗，摸著石頭過河，而必須加強頂層設計，總結出一套完整的城市發展經驗和模式，為其他城市發展提供借鑑。40年來，深圳從世界城市的邊緣走向中心，從追趕者、模仿者轉變為引領者、創造者，深圳城市發展在很多方面已進入開拓創新的「無人區」，將鮮有城市再為深圳進行「一次試錯」，因此，風險和挑戰將更為嚴峻，必須全盤考慮、行穩致遠，而與之相適應的則是人民對美好生活的向往日益廣泛和多樣，必須統籌兼顧、綜合平衡，這些都要求深圳更加重視全周期管理。
三
以全周期管理推進城市治理現代化
探索符合超大型城市特點和規律的治理道路，需要把全周期管理意識貫徹到城市治理的各領域各方面各環節，實現全流程管理、全過程聯動、全要素整合。
一是要明確推動城市治理現代化的目的。「全周期管理」所秉持的生命有機體思想要求我們在推進城市治理現代化過程中，不能只見物不見人。城市不是冷冰的鋼筋水泥，而是人們詩意棲居的溫馨家園。城市現代化要考慮物的向度，但更要考慮人的向度。為了誰的問題始終是城市治理現代化首要的和基本的問題。當年在深圳設市很重要的原因就是要解決人民逃港問題，讓人民不用冒生命危險逃港也能過上好日子。今天我們推進城市治理現代化也必須確立人的主體地位，始終堅持以人民為中心，全心全意為人民服務。習近平總書記指出，要「堅持重心下移、力量下沉，著力解決好人民群眾關心的就業、教育、醫療、養老等突出問題，不斷提高基本公共服務水平和質量，讓群眾有更多獲得感、幸福感、安全感。」在衡量城市治理現代化時，要突出人民群眾滿意度的指標，讓城市的規劃、建設、運行和管理始終圍繞人民、依靠人民、為了人民，讓城市真正成為人民的城市。
二是要完善推動城市治理現代化的方略。「全周期管理」所秉持的整體思維要求我們把城市的常規治理和非常規治理結合起來，做到兩手抓、兩手都要硬。一方面要處理好日常事務，保證城市正常運轉；另一方面也要做好應急演練，提升應對潛在突發重大事件的能力。要以常規治理為基礎，把問題和矛盾化解在平時，同時要兼顧非常規治理，不能本末倒置，把主要精力放在「迎接」非常規治理上，總想幹大事、立奇功。要把局部性治理和全局性治理結合起來，一方面堅持整體思維，著眼大事、把握大勢，加強城市發展的頂層設計和宏觀規劃，為城市發展提供5年、10年，乃至20年、30年的規劃和設計；另一方面也要堅持過程思維，著眼小事，立足當下，加強城市發展的過程管理和微觀治理，把握城市治理的階段性要求，推動階段性任務的落細落小落實，實現積小勝為大勝。要把「治未病」和攻難病結合起來，一方面要從事物發生、發展的全周期出發，把握超大型城市的特點和治理規律，加強研判，增強預見性，防患於未然或者消除隱患於初始，達到「上工治未病」的效果；另一方面針對已經產生和存在的住房、教育、醫療等老大難問題，要迎難而上，下大氣力攻克頑障痼疾、打贏攻堅戰。要把權力賦予和責任擔當結合起來，一方面要堅持目標導向、結果導向，探索全周期授權，減少不必要的過程性幹預，對於城市治理主體給予充分的信任，讓其充分行使被賦予的權力；另一方面權責對等，權力授予到哪裡責任擔當也要跟進到哪裡，實行全周期問責，激勵廣大幹部擔當作為，以守土有責、守土負責、守土盡責的責任擔當，在其位、謀其政、幹其事、求其效，切實推進城市治理現代化。要把前期規劃與預警、中期建設和應對、後期維護和總結結合起來，形成一個有機的閉環，做到環環相扣、協同配合、權責清晰、系統有序、運轉高效。
三是要抓住推動城市治理現代化的主體。貫徹全周期管理意識以推動城市治理現代化，關鍵在人。因此要調動一切可以調動的力量參與到城市治理中，完善黨委領導、政府負責、民主協商、社會協同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系，建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體。在中國，治理共同體集中表現為「一核多元」的城市治理主體體系。「一核」，即堅持黨的領導，超大城市應提升社會風險治理「一盤棋」的意識，在黨的集中統一領導下，明確部門權責，加強分工協調，推進城市社會風險治理綜合執法，形成職能優化、協同高效、權責明確、運轉靈活的超大城市社會風險治理體制。「多元」，即充分發揮政府、經濟組織、社會組織、社區工作者、志願者和廣大人民群眾的積極性，共同參與超大城市社會風險治理，打造共建共治共享的社會治理格局。此外，正確的組織路線確定之後幹部就是決定性因素，要「加快培養一批懂城市、會管理的幹部，用科學態度、先進理念、專業知識去規劃、建設、管理城市」，提高治理主體的能力和水平，不斷克服本領恐慌，使之成為合格的城市治理主體。
四是要優化推動城市治理現代化的工具。古人云：「工欲善其事，必先利其器」，所以，落實全周期管理意識來推動城市治理現代化，也必須選好工具、用好工具，尤其要充分用好兩個工具：一是法治。法律以其根本性、全局性、穩定性和長期性，確保城市治理不因主政者的改變的而改變，不因主政者看法和注意力的改變而改變。因此，習近平總書記強調：「強化依法治理，善於運用法治思維和法治方式解決城市治理頑症難題，讓法治成為社會共識和基本準則。」要像創建全國文明城市、衛生城市那樣，爭創全國法治城市，全面推進科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法各環節和全流程建設，不斷完善城市治理體系，增強城市治理能力。二是科技。當今社會已經進入風險頻發的複雜性社會，尤其像深圳這樣的超大城市，需要處理的問題異常繁雜，必須藉助科技的手段，而深圳恰好又在科技發展方面具有優勢，因此要充分運用5G技術、物聯網、大數據、雲計算、人工智慧等科技手段，建立和完善超大城市社會風險大數據信息監測預警平臺，實現信息採集的全面化、實時化、準確化；建立和完善超大城市信息決策系統，從而為政府科學決策提供參考；建立和完善超大城市政策實施跟蹤系統，有效採集反饋信息，為新的決策提供參考。藉助科技手段，把城市治理的各個環節打通，將極大地推進智慧城市建設，從而讓城市運轉更聰明、更智慧。（作者系深圳市建設中國特色社會主義先行示範區研究中心南方科技大學基地特約研究員）
圖片：深圳特區報
編輯：莊媛