文/姜長雲，國家發改委宏觀經濟研究院產業所副所長
加快發展農業農村服務業，發揮其對加快農業農村現代化的引領、支撐和帶動作用，有利於夯實重要農產品供給保障，優化農業農村營商環境，促進農業農村經濟結構優化升級；也有利於帶動農村培育便民生活圈、完善服務圈、繁榮商業圈、優質就業圈和活躍創業圈，夯實農村民生保障，提升廣大農民的獲得感、幸福感和安全感。但總體而言，當前農業農村服務業仍是我國農業農村發展的短板和弱項，總量不足、結構不優、質量不高、機制不暢、布局不合理等仍是其面臨的突出問題。面對當前複雜嚴峻的全球經濟形勢，統籌推進農村乃至全國穩增長、促改革、調結構、惠民生、防風險、保穩定，確保2020年全面建成小康社會並完成決戰決勝脫貧攻堅目標任務，待2020年全面建成小康社會後全面建設社會主義現代化國家，都需要從戰略上重視發展農業農村服務業。當前我國發展面臨的風險挑戰前所未有，新冠肺炎疫情對全球經濟的衝擊影響仍在發酵並呈現較大的不穩定不確定性。為維護經濟發展和社會穩定大局，要把發展農業農村服務業放在突出地位，藉此推動紮實做好「六穩」工作、全面落實「六保」任務。構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局，對發展農業農村服務業提出了新的更高要求。
一、後小康社會推進鄉村振興和城鄉融合發展，對農業農村服務業賦予新的使命和時代要求到2020年全面建成小康社會、打贏脫貧攻堅戰是我們黨對全社會的莊嚴承諾。今年突如其來的新冠肺炎疫情給我國經濟社會發展帶來了嚴峻挑戰，但中央仍反覆強調要「確保完成決戰決勝脫貧攻堅目標任務，全面建成小康社會」。（為表述方便，我們將全面建成小康社會後的經濟社會發展階段簡稱為「後小康社會」）
在後小康社會，我國「三農」工作重點將轉入全面實施鄉村振興戰略。農業農村服務業發展，作為發展鄉村產業的重要內容，有利於激發農業農村的多重功能價值，可以為豐富鄉村振興內涵提供堅實支撐，可以為協調城鄉、銜接工農提供橋梁紐帶。要按照推進城鄉融合發展的戰略需要和現實需求，推進鄉村產業融入本土化、區域化、都市圈一體化的區域生產網絡；要有效引導和承接城市人才、要素下鄉參與鄉村振興，都需要發揮服務業的引擎和「粘合劑」作用，積極培育產業融合帶動城鄉融合新格局：通過城市服務業引領和帶動農業農村服務業發展，通過農業農村服務業發展更好地引領、帶動農業農村產業轉型升級和農村一二三產融合發展，為改善民生和加快農業農村生產生活方式轉變提供支撐。
除此之外，農業農村服務業發展，要順應發展階段變化，結合實施鄉村振興戰略，努力實現三方面的目標任務。一是進一步鞏固全面建成小康社會和脫貧攻堅成果，推動建設更高水平的全面小康社會，建立穩定脫貧、防止返貧和積極解決相對貧困問題的長效機制，努力使廣大農民的獲得感、幸福感、安全感更加充實、更有保障、更可持續；二是面向到2035年基本實現社會主義現代化的戰略需求，圍繞推進由全面小康社會向富裕社會跨越的「重點突破」和「局部質變」，紮實推進加快實現農業農村現代化新徵程；三是順應城鄉居民收入和消費水平提高後人民群眾對美好生活要求不斷提高的趨勢，更好地引領支撐農業和鄉村產業發展，將推動經濟發展、增進民生福祉和防範化解重大風險有機結合起來。
具體來說，推進農業高質量發展和農業現代化，日益要求發揮農業生產性服務業對推進農業提質增效、節本降險的積極作用，幫助農業更好地解決「誰來種地，如何種地；誰來養豬，如何養豬」等農業發展方式轉變難題（姜長雲，2016）；把農業生產性服務業作為現代農業的戰略性新興產業，引導其培育創新力、競爭力和可持續發展能力；結合打造本土化、區域化、都市圈一體化的農業供應鏈，加強區域農業生產性服務網絡建設，減少農產品大範圍、長距離運輸導致的農業資源浪費、環境汙染、疫病傳播風險，增強本地化農產品基本供給保障（姜長雲，2020a）。後小康社會農業農村現代化的發展，還日益要求農業農村服務業成為吸納優質資源、人才和要素植入農業農村的通道，成為凝聚、引導和激發城鄉需求特別是服務需求的平臺，更好地滿足人民群眾日益增長的個性化、多樣化、服務化、體驗化消費需求，成為建設更高水平的全面小康社會的堅實支撐。激發農業農村多重功能和價值，也要求農業農村服務業更好地提升農業農村的生產功能，激活農業農村的生活、生態、文化功能，提升農業農村的科技內涵和人文魅力、生活氣息，進而增進農業農村人氣和對人才的吸引力。後小康社會城鄉消費需求的加速分化，也日益要求通過農業農村服務業發展更好地呼應供給側結構性改革的需求，在繼續推進大眾型產業供求銜接的同時，更好地推進小眾型產業的供求匹配和風險防控。加強農村基本公共服務，推進城鄉應急體系和應急能力建設的一體化，也需要農業農村服務業提供載體。
二、後小康社會農業農村服務業發展環境的新變化及需求（一）農村人口老齡化提速疊加農村勞動力老弱化，給農業農村發展帶來嚴峻挑戰和新的需求自2000年開始進入老齡化社會以來，我國人口老齡化加速推進。尤其是進入「十三五」以來，我國人口老齡化進一步提速，老年人口（即65周歲及以上）佔總人口的比重提升幅度拉大，帶動老年撫養比提升幅度明顯擴大。與此同時，少兒撫養比在經歷進入本世紀以來的逐年下降後，從2014年開始逐年回升。因此，繼本世紀初總撫養比逐年下降後，2011年特別是進入「十三五」以來，我國總撫養比又開始步入回升軌道，且近年來回升步伐加快（表1）。人口快速老齡化，雖然抑制勞動力供給的增加，容易推高產業發展的勞動力成本，但可以為健康產業、養生養老、文化旅遊等產業發展帶來新的需求（姜長雲，2020b）。
近年來，隨著工業化、信息化、城鎮化的加快推進，農村青壯年勞動力大量進城，帶動我國農村勞動力老弱化、農村人口老齡化加快發展，其程度明顯高於城市。根據第六次全國人口普查數據，老年人口佔總人口的比重，全國為8.92%，鄉村為10.06%；高齡人口（即80周歲及以上）佔總人口的比重，全國為1.57%，鄉村為1.80%；鄉村老年人口、高齡人口佔總人口的比重分別高出全國平均水平1.14個百分點和0.23個百分點。同期，6歲及以上人口中，高中及以上文化程度的人口數佔比，全國為24.55%，鄉村僅為9.78% 。2018年老年人口佔總人口的比重，城市為10.36%，鄉村為13.84%，鄉村高於城市3.48個百分點，相比之下，2010年城市為7.68%，鄉村為10.06%，鄉村高於城市2.38個百分點。從2010—2018年，鄉村老年人口佔總人口的比重高於城市的幅度，擴大了1.1個百分點（魏後凱、杜志雄等，2020）。可以預見，由於近年來我國農村人口老齡化、農村勞動力老弱化程度進一步提高，高於城市的幅度也將進一步拉大。這從2017年全國人口抽樣調查數據與2010年第六次全國人口普查數據的比較，也可以看得非常清楚。
多年前人們常說的「386199」部隊，就是農村人口老齡化、農村勞動力老弱化的生動寫照。近年來，許多地方外出務工的婦女、隨父母到就業地生活的兒童明顯增加，推動農村人口老齡化、農村勞動力老弱化步伐進一步加快。2019年全國農民工總量29077萬人，本地農民工和外出農民工分別為11652萬人和17425萬人，分別佔農民工總數的40.1%和59.9%；與2015年相比，2019年農民工總量、本地農民工、外出農民工分別增加1330萬人、789萬人和541萬人，本地農民工和外出農民工總量分別佔農民工總增量的59.32%和40.68%。在2019年全國外出農民工中，年末在城鎮居住的進城農民工13500萬人，佔77.47%。
農村人口老齡化提速，疊加農村勞動力老弱化加快，給後小康社會實施鄉村振興戰略、發展農業農村服務業帶來兩方面嚴峻挑戰。第一，導致農業農村自生能力和自我保護能力很容易迅速弱化，推動加強農業農村基本公共服務的需求迅速凸顯。農村人口老齡化和農村勞動力老弱化的推進，容易破壞農村社會傳統的穩定性和自組織機制，加劇農業農村發展的蕭條衰敗，甚至增加農業農村服務業發展的成本和風險。在此背景下，加強農村基本公共服務的需求迅速凸顯，不僅因為城鄉公共服務差距較大甚至還在不斷擴大，需要通過加強農村基本公共服務，促進城鄉基本公共服務均等化來解決這一問題，還因為需要藉此重構農村社會穩定和協調機制，幫助農業農村增強自生能力、自我保護能力和可持續發展能力（姜長雲，2011）。加強農業農村基本公共服務，不僅有利於強化農業農村服務業發展的內涵、特色，還會為增強農業農村內生發展能力持續注入新動力。第二，導致推進鄉村振興特別是農業農村服務業發展，容易面臨農村人力資本質量下降和農村居民內生需求增長困難的困擾。對此問題如果注意不夠、應對不當，不僅會影響鄉村產業振興，妨礙農業農村多重功能價值的有效激發，還會導致農村留守人口增收困難加重，甚至致貧返貧的可能性明顯增加。在此背景下，實施鄉村振興戰略、發展農業農村服務業，更加需要吸引城市人口和人才下鄉參與鄉村振興，帶動休閒農業、鄉村旅遊等部分城市需求向農村轉移並在農村實現。農業農村服務業發展，也更加需要做好「以城帶鄉、城鄉互促、共生共融」文章，更加需要通過創新發展、提質升級，疏通吸引城市人口、人才下鄉的渠道，搭建集聚城市需求轉移的平臺。
（二）數字經濟及其與服務業的融合發展不斷深化，推進農業農村服務業數位化轉型日趨緊迫數字經濟是使用數位化知識和信息作為關鍵生產要素，依託現代信息網絡等重要載體，通過有效使用現代信息通信技術引導、促進資源優化配置和經濟社會進步的經濟形態，包括數字產業化和產業數位化兩種類型，具有高技術、高滲透、高融合、高增長等特徵。當今世界，數字經濟迅速發展，日益推動數據成為關鍵性的新生產要素，甚至是經濟活動的基礎性要素，有效驅動生產要素網絡化共享、集約化整合、協作化開發和高效化利用。數字經濟產業日益成為經濟發展的新增長點甚至戰略引擎，數位技術推動的產業融合日益成為經濟發展新動能，對經濟發展的貢獻程度持續提高和深化（金江軍，2019；藍慶新，2020）。數字產業化擴大了要素供給範圍和選擇空間，拓展了服務業發展路徑，為實現經濟節本增效、提質降險提供了可能，為分工深化、供求匹配、城鄉融合、供應鏈協同和經濟社會網絡化發展提供了便利。產業數位化轉型，往往帶動新產業新業態新模式加快成長和傳統產業改造升級，促進產業融合、城鄉融合、產城融合和區域之間、都市圈內部分工協作關係的深化，有利於推進新舊動能順暢轉換，並重構社會生產生活方式。許多發達國家將發展數字經濟作為推進經濟社會繁榮發展和增進產業創新力、競爭力的戰略舉措。我國推進高質量發展、建設現代化經濟體系，也必須注意搶佔全球發展數字經濟的重要契機，著力推進數字經濟發展及其與服務業融合發展的深化。發展農業農村服務業也是如此。
近年來，隨著數字農業、數字鄉村建設的推進，農業農村服務業數位化轉型提速。這在農業生產託管服務、農村電子商務、鄉村智慧旅遊，甚至部分地區農村智慧養老、智慧公共衛生服務等方面，表現得最為直觀。這不僅促進了數字經濟對農業農村服務企業的賦能發展和網絡聯動，還帶動了農業農村服務業甚至鄉村產業行業治理和政府監管的優化，對於優化鄉村治理、改善鄉村民生、化解城鄉「數字鴻溝」和促進城鄉融合發展，其重要性和緊迫性不斷凸顯。
但總體而言，當前我國農業農村服務業數位化轉型仍然滯後，與推進農業農村服務業乃至鄉村振興高質量發展的要求有很大差距。尤其是在現有政策文件中，對統籌推進農業農村服務業發展與其數位化轉型仍然薄弱，相關支持政策偏少仍是一個突出問題。在後小康社會，發展農業農村服務業需要數位化技術和設施，但藉此增進服務能力和服務惠及面，並增強市場化、產業化發展能力才是最重要的。至於如何引導農業農村服務業藉助大數據、人工智慧等手段，增強農業農村服務業乃至農村經濟社會風險防控能力，有效提升跨市場、跨業態、跨區域、跨城鄉融合和風險識別、預警、處置能力，創新行業治理、監管和支持方式，引導數位化農業農村服務業科學處理增長速度、服務質量與風險防範，創新發展與共享發展，城鄉協同或融合發展等關係，更是需要引起重視。比如，在農業生產性服務業的發展中，如何順應網絡平臺型企業的產業屬性和發展要求，對其實行與普通農業生產性服務企業的差別化支持和治理，引導其與普通農業生產性服務企業更好地實現優勢互補，並對後者賦能發展？如何引導、支持小農戶和農村普通居民增強與數位化農業農村服務業的對接能力？這仍是現行農業農村服務業支持政策的重要盲點，在後小康社會發展農業農村服務業的過程中，需要特別引起重視。
（三）建設高標準市場體系和更高水平開放型經濟，要求創新農業農村服務業支持方式近年來，建設高標準市場體系和更高水平開放型經濟，日益引起黨中央、國務院的高度重視。2020年5月發布的《中共中央 國務院關於新時代加快完善社會主義市場經濟體制的意見》進一步要求「在更高起點、更高層次、更高目標上推進經濟體制改革及其他各方面體制改革，構建更加系統完備、更加成熟定型的高水平社會主義市場經濟體制」「堅持以供給側結構性改革為主線」「堅持擴大高水平開放和深化市場化改革互促共進」「建設高標準市場體系」「建設更高水平開放型經濟新體制」「促進更高質量、更有效率、更加公平、更可持續的發展」，並就全面完善產權制度、全面實施市場準入負面清單制度、全面落實公平競爭審查制度、推進商品和服務市場提質增效、全面對接國際高標準市場規則體系等進行了決策部署。這對後小康社會完善農業農村服務業支持政策、創新其支持方式，提出了新的要求和緊迫任務。
以往對農業生產性服務業發展的研究顯示，建設高標準市場體系、更高水平開放型經濟，要求強化競爭政策的基礎和優先地位，推進農業生產性服務業發展更好地堅持市場導向、公平競爭，為此要積極營造有利於企業家成長的營商環境和產業生態，創新農業生產性服務業支持方式。農業生產性服務業發展，就總體而言仍處於幼稚期，政府提供必要的支持保護可望產生較強的外部性；但對幼稚產業的支持保護不能限制競爭，不能定向支持特定企業，應該更多通過普惠支持促進企業間優勝劣汰，引導農業生產性服務組織通過公平競爭培育自身創新力、競爭力和可持續發展能力；在農業生產性服務業發展中，對於健全外商投資國家安全審查和反壟斷審查制度也應超前謀劃、前瞻應對（姜長雲，2020c）。關於農業生產性服務業的這種研究結論，對於農業農村新興服務業或農業農村服務業新產業新業態新模式，應該是適用的。
但是，根據《國務院關於在市場體系建設中建立公平競爭審查制度的意見》，科學建立公平競爭審查制度也包括一些例外規定，屬於以下情形的，如維護國家經濟安全、文化安全或者涉及國防建設的，為實現扶貧開發、救災救助等社會保障目的的，為實現節約能源資源、保護生態環境等社會公共利益的，雖然具有排除和限制競爭的效果，只要政策制定機關能夠說明相關政策措施對實現政策目的不可或缺，且不會嚴重排除和限制市場競爭，並能明確實施期限，可按公平競爭審查的例外規定實施。在引導農業農村服務業優化布局並與都市圈或區域城鎮體系有效銜接的同時，考慮部分農業農村服務業對促進農業農村資源要素本地化利用、增進農村民生福祉、擴大鄉村就業、推進農業鄉村產業轉型升級等特殊重要性，對於農業農村服務業適度給予財稅、金融等傾斜支持有其合理性。當然，這種支持應該注意兩個方面。第一，要謹慎使用，注意把握好力度。過急過猛或過輕過緩，都有可能導致城鄉服務業支持政策在不同方向的失衡，加劇城鄉企業之間的不公平競爭。此外，過急過猛，容易出現拔苗助長的問題，影響農業農村服務業內生發展、可持續發展能力的成長；過輕過緩，難以體現其公益性，併兼顧其在增進社會保障和社會公共利益等方面的作用，也難以適當彌補其在基礎設施、融資環境等方面的相對劣勢。第二，應採取普惠而非特惠方式，防止政策畸輕畸重，導致農業農村服務企業之間的不公平競爭。
（四）推動形成以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局，要求農業農村服務業發揮更大作用習近平總書記多次強調，要推動形成以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局，並將其上升到建立疫情防控和經濟社會發展工作中長期協調機制、統籌中華民族偉大復興戰略全局和世界百年未有之大變局的戰略高度。推動形成新發展格局，關鍵是要暢通國民經濟循環，包括產業循環、市場循環、經濟社會循環，也包括農業農村經濟循環、農村經濟和城市經濟的循環。在此方面，農業農村服務業發展具有重要作用，也應該發揮更大作用。
比如，有些地方發展鄉村產業，初衷是藉此帶動農民就業增收。但由於農業農村服務業發展不足，導致鄉村產業難以有效集聚資金、人才，難以有效應對和防控風險，影響產業質量、效益、競爭力的提高，甚至容易集聚大量風險，影響農民就業增收的可持續性，成為導致農業或鄉村產業循環不暢的重要堵點。近年來，農產品或農村電子商務的發展日益受到重視，一個重要原因是它有較強的連結和匹配功能，藉此可有效暢通農業或鄉村產業產品供給與外地需求的循環，並能面向消費者的多樣化消費需求進行有效的多源供給匹配，促進農業或鄉村產業轉型升級、農民就業增收進入良性循環軌道。農業農村服務業的發展，不僅為城市服務業向農業農村延伸服務能力提供了載體，還通過發展休閒農業和鄉村旅遊等途徑，暢通了城市人口、人才和需求下鄉的通道，有利於促進農業農村經濟和城市經濟的良性循環、相互促進。發展農業農村服務業，增強城市服務業對農業農村服務業的引領帶動功能，對於推動形成國內循環與國際循環相互促進的發展格局，也有重要的積極意義。在一些農產品或鄉村特色產業出口密集區，這方面表現得尤為突出，一些地方農產品跨境電商的發展及跨境電商運行系統中城鄉聯繫的加強，也為此提供了生動詮釋。
推動形成新發展格局，要以國內大循環為主體，農業農村經濟循環、農村經濟與城市經濟的循環在其中佔據重要地位。2019年我國城鎮化率已達60.6%，未來十年城鎮化率仍將每年提高1個百分點上下。可以預見，到2025年和2030年，我國農村人口仍將分別在5億人上下和4億人以上。屆時，農業農村服務業的發展狀況，不僅將在很大程度上決定著廣大農村人口的民生質量和獲得感、幸福感、安全感，還在很大程度上影響著對城鎮化運行的支撐能力，甚至城市近10億人口農產品供給的保障程度。隨著新型城鎮化和鄉村振興戰略的推進，以國內大循環為主體推動形成新發展格局，對發展農業農村服務業的要求也將逐步提高並迅速深化、複雜化。實現更高質量、更有效率、更加公平、更可持續、更為安全的發展，統籌考慮規模、速度、質量、結構、效益、安全，更加要求通過發展農業農村服務業、暢通城鄉服務業發展的良性循環關係，為推進新型城鎮化和鄉村振興「雙輪驅動」提供堅實支撐。這從農村應急管理體系和能力建設中可以看得更為清楚。
應急管理體系和應急能力，是觀察服務業發展狀況的一個重要窗口。從2020年暴發的新冠肺炎疫情及其防控過程可見，在當前城鄉經濟相互聯繫、相互作用日趨密切，甚至城鄉之間日益呈現「你中有我，我中有你」發展格局的背景下，城市公共衛生應急管理體系和能力建設不可能成為游離於農村之外的「孤島」，它與農村應急管理體系和能力建設之間具有密切的互動甚至互相滲透關係。因此，加強農村應急管理體系和能力建設，也是發展農業農村服務業面臨的重要任務。雖然應急管理服務在本質上是一種公共安全服務，應該發揮政府的主導作用；但加強農村應急管理體系和能力建設不僅需要政府準政府組織提供的基本公共服務，也離不開政府對市場化、經營性服務的組織動員和鼓勵支持。此外，加強農村應急管理體系和能力建設，並非簡單的投入問題，其中許多機制性問題更難解決。如在公共衛生應急管理體系和能力建設中，重視預防預警的理念往往難以有效落地，預防預警很容易成為公共衛生應急管理體系的薄弱環節，這有一些重要的機制性原因（姜長雲、姜惠宸，2020）。迄今為止，許多國家加強應急管理體系和能力建設的探索，對於有效防控、及時應對公共衛生等突發事件發揮了重要作用，但很難說哪個國家加強應急管理體系和能力建設的探索真正做到了盡善盡美。從國內外歷史經驗來看，結合發展農業農村服務業，完善農村公共衛生應急管理體系和能力建設的發展機制，需要經歷不斷探索、逐步完善甚至在波浪式前進中有所反覆和試錯的過程，很難做到「畢其功於一役」。這也涉及到結合發展農業農村服務業，在農村甚至城鄉公共衛生應急管理體系和能力建設中暢通循環的問題。
三、推進農業農村服務業高質量發展的戰略思路基於後小康社會發展環境的變化和需求，我們認為，推進農業農村服務業高質量發展的戰略思路應該是：以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹黨的十九大以來中央重要會議精神，牢固堅持新發展理念和以人為本思想，順應發展階段轉變和社會主要矛盾變化，以協同推進鄉村振興戰略和新型城鎮化戰略為依託，以推進其市場化、產業化、社會化和網絡化、集約化發展為動力，以滿足城鄉居民特別是農村居民日益增長的美好生活需要為目標，以推進農業農村服務業供給側結構性改革為抓手，以提升其創新力、競爭力和可持續發展能力為導向，強化底線思維，夯實政府戰略引導和保基本功能，重點增強多層次多樣化供給能力；統籌推進農業農村服務業增加有效供給、提升服務質量、優化行業結構和空間布局、增強創新供給引導需求能力、完善行業治理體系，統籌發揮農業農村服務業穩增長、促改革、調結構、惠民生、防風險、保穩定作用，著力構建優質高效、親民體驗、布局合理、安全可控、網絡聯動、區域城鄉協調的農業農村服務業體系，加快推進農業農村服務業高質量發展，為加快建設現代化經濟體系、推進鄉村振興、增進人民群眾獲得感、幸福感、安全感提供堅實支撐。
科學把握後小康社會推進農業農村服務業高質量發展的戰略思路，需要注意科學處理以下幾個關係。
（一）提升質量、效率與推進安全發展的關係，切實做到立足當前、著眼長遠發展農業農村服務業是推進鄉村振興高質量發展的重要途徑，農業農村服務業自身也要堅持高質量發展，提高質量、效率和競爭力。為此，要注意面向農業農村發展和城鄉居民消費水平提高的需求，推進農業農村服務業「抓重點、補短板、強弱項」，增強其系統性、整體性和協同性。但是，發展農業農村服務業，推進其「抓重點、補短板、強弱項」，還要注意統籌考慮當前和未來需求的變化，注意從戰略上培育農業農村服務業創新力、競爭力和可持續發展能力。以農村養老服務業為例，按照現行趨勢，到2022年我國老年人口佔總人口的比重將會超過14%，進入老年社會，老年人口總數將會超過2億人。考慮到隨著農村青壯年人口和勞動力的繼續外流，農村人口老齡化程度高於城市的狀況還將進一步擴大，導致農村對加強養老服務的需求更加凸顯、農村養老服務供不應求的問題更加突出。在此背景下，對於加強農村養老服務體系和服務能力建設，以及高齡、失能老人的養老服務能力建設應引起重視。考慮到農村推進養老服務智能化、數位化的條件差於城市，養老服務能力不光取決於硬體設施，養老服務軟實力和體制機制建設更加重要。對此必須超前謀劃，否則未來供給缺口將進一步拉大，更遑論提高農村養老服務質量。
要注意當前措施的長遠影響，急事緩辦、急於求成和戰略性問題擱置辦，抑或熱衷於短期的修修補補，都可能影響長效機制的建立，不利於推進農業農村服務業高質量發展，甚至容易影響當前提質增效與長遠防範風險的平衡。以農業服務業為例，如何健全外商投資國家安全審查和反壟斷審查制度，儘管其當前在多數地區並不迫切，但這是一個重要的戰略問題，應該超前謀劃、前瞻應對、冷靜觀察、謀定後動，並同國家服務業發展中健全外商投資國家安全審查和反壟斷審查制度更好地對接起來，將其作為完善服務業開放風險評估和重大風險防控機制的重要內容。可以預見，隨著對外開放的擴大，外商對農業服務業的投資熱情將會迅速增加。對此，如果沒有前瞻意識和超前應對，待國內部分地區建成本土化、區域化的農業生產性服務網絡後，部分外資企業可能會瞅準有利時機，對相關內資企業兼併收購，進而通過對相關地區農業生產性服務業的壟斷和控制，形成對現代農業產業體系的壟斷和控制，影響我國農業產業安全。類似問題在農村服務業發展中也是需要注意的。
推進農業農村服務業高質量發展，要注意堅守發展底線，加強風險防範和化解工作，當前更應同推進「六穩」「六保」工作結合起來。加強農業農村基本公共服務，保障農業農村服務業基本供給，這既是保障農村基本民生、夯實重要農產品供給保障的基礎，也是推進農業農村服務業高質量發展必須堅守的底線。現代社會本是高風險社會，突發事件多發頻發，具有影響面廣、不確定性強和破壞性大等特徵，且往往多種致災因素複合疊加。以人和動植物重大傳染性疫情為代表的突發事件，更容易形成跨區域甚至跨國家快速傳播擴散的現象，增加農業農村服務業推進安全發展的重要性和緊迫性，要求在農業農村服務業發展中把防控安全風險放在突出地位。基於安全方面的考慮，今後在發展農業農村服務業的過程中，固然要注意追求規模經濟、範圍經濟和網絡效應，但從防範風險和增強服務供給體系彈性的角度來看，也要防止片面追求規模擴張，甚至「把雞蛋放在一個籃子裡」，影響服務供給對服務需求的動態、柔性適應能力。如北京新發地農產品批發市場作為亞洲交易規模最大的專業農產品批發市場，承擔著北京地區70%的蔬菜供應、80%的水果供應任務，因新冠肺炎疫情病例的出現，導致市場一度被迫暫時關閉，給保障北京市生鮮農產品供給和相關供應鏈農民增收增加了空前困難，也給北京市新冠肺炎疫情防控帶來了新的重大階段性難題。雖然新發地農產品批發市場早已實現由農村服務業向城市服務業的轉型，但仍然屬於農業服務業。農業農村服務業中農產品產地批發市場與此也有部分相似性。這再次警示我們，推進農業農村服務業安全發展要警鐘長鳴，注意防範「灰犀牛」「黑天鵝」現象的發生。
（二）發展農業服務業與農村服務業的關係，從推進農業農村現代化的高度綜合把握農業農村服務業發展隨著農業現代化的發展和實施鄉村振興戰略的推進，從推進農業農村現代化的整體要求出發，綜合把握農業農村服務業發展日益重要而緊迫。從法國、英國促進鄉村振興的經驗來看，鄉村生態宜居吸引大量人口到鄉村居住和旅遊、度假，許多鄉村居民不是以從事農業為主，甚至「在城市工作、在農村生活」。許多遊客特別是收入水平較高、從事靈活就業的人口和中老年人口，有效帶動了農村服務需求的擴張。法國、英國的經驗顯示，促進鄉村發展轉型應該跳出「只搞農業」的局限，把綜合開發鄉村發展的比較優勢作為重要目標，推進鄉村跨產業跨行業發展。長期以來，我國臺灣地區在發展農業農村服務業方面進行了積極探索，有效引領和支撐了農業轉型升級，激發了農村人氣活力，提高了農民收入和生活品質。臺灣發展農業農村服務業的一個重要經驗是，基於農業、農村、農民「三位一體」和生產、生活、生態「三生並重」的理念，將農業農村服務業發展置於建設「富麗農村」的框架之中統籌考慮，將發展效率與安全的現代農業、建設富裕與自然的「富麗農漁村」、培育有文化有尊嚴的現代農民有機結合起來。
（三）發展農業農村服務業與堅持「雙輪驅動」的關係，打造以本土化、區域化、都市圈一體化為重點的農業農村服務圈農業農村服務業的發展質量，與其區域布局和服務業城鄉分布關係很大。堅持新型城鎮化與鄉村振興「雙輪驅動」，有利於優化農業農村服務業區域布局和城鄉分布格局。都市圈則是堅持新型城鎮化與鄉村振興「雙輪驅動」的戰略平臺，是「以城市群為主體構建大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮格局」「推進大中小城市網絡化建設」落地生根的戰略依託。推進都市圈中心化提升、網絡化發展，將推進中心城市的集約型、緊湊化發展並提升城市品質和創新能級，同培育由都市圈中心城市、梯級增長極核（依託都市圈內梯級節點城市）、都市圈伸展軸形成的都市圈城鎮體系網絡化格局結合起來，引導都市圈梯級節點城市增強功能特色、推進錯位發展和互補共生，有利於發揮區域中心城市和都市圈城鎮網絡對鄉村產業乃至鄉村振興高質量發展的輻射帶動效應，也有利於增強廣域鄉村對區域城鎮體系的支撐功能，更好地推動新型城鎮化與鄉村振興「雙輪驅動」，加快構建城鄉融合發展的體制機制和政策體系。長期以來，德國空間規劃和區域政策引導工業企業向小城市和鎮布局，導致德國的城市分布和規模結構非常均衡，小城市和鎮成為非農人口主要承載空間，且大部分城市和鎮以都市圈形式聯結起來。德國的經驗證明，重視都市圈和區域城鎮體系的網絡化發展，特別是注意發揮小城市和鎮的作用，有利於更好地推進鄉村振興。實際上，這種方式也有利於農業農村服務業發展。由此引出的一個結論是，農業農村服務業發展要注意打造以本土化、區域化、都市圈一體化為重點的農業農村服務圈，推動農村構建便捷生活圈、完善服務圈、繁榮商業圈、活躍創業圈。
打造農業農村服務圈，要以本土化、區域化、都市圈一體化為重點，歸根到底基於以下四方面原因：第一，有利於充分利用本地化資源、地緣、人文、市場和社會網絡優勢，增強農業農村服務業的本土根植性和對客戶需求的快速響應能力，有利於推進農業農村服務業組團發展和集聚集群集約發展，提升農業農村服務業的創新力、競爭力和可持續發展能力。這不僅有利於支撐農業和鄉村產業的本地化發展，對於改善民生質量和用戶體驗也是有利的。以本土化、區域化、都市圈一體化為重點打造農業農村服務圈，還有利於發揮龍頭企業、行業協會、產業聯盟等對農業農村服務業轉型升級的引領帶動作用。第二，有利於更好地支撐打造以本土化、區域化、都市圈一體化為重點的重要農產品或鄉村特色產業供應鏈，夯實重要農產品供給保障，避免因重大疫情或自然災害導致交通和市場分割，並影響農產品有效供給或加劇農產品價格波動。新冠肺炎疫情警示我們，在都市圈特別是大中城市，對於重要農產品應該有基本的自給率要求；包括農業農村服務業在內的農業農村產業布局，不僅要考慮經濟效率和產品質量，還要把增進安全供給放在重要地位。第三，有利於規避農產品大跨度、長距離運輸帶來的疫病傳播、資源浪費、環境汙染、產品損耗和風險失控問題，提升農業或鄉土特色產業供應鏈的食品安全和綠色發展水平，優化供應鏈風險和機遇管理，規避牛鞭效應對農產品供求和價格波動的放大效應。從2018年的非洲豬瘟到2020年的新冠肺炎疫情，給我們提供的一個重要啟示是：跨區域甚至覆蓋全國的農業農村服務業網絡建設，只有在本土化、區域化、都市圈一體化的農業農村服務網絡形成較好基礎後，才能更好地發揮作用並穩健運行。第四，有利於更好地發揮都市圈內中心城市對梯級節點城市和廣域農村、城市服務業對農村服務業的引領帶動功能，更好地凝聚本地化的農業農村服務業需求，培育以城帶鄉、城鄉融合、產業融合的服務業發展新格局。
當然，強調以本土化、區域化、都市圈一體化為重點打造農業農村服務圈，並不否認要用開放思維發展農業農村服務業，只是強調農業農村服務業發展主要應從立足本地化優勢、滿足本地化需求做起，待夯實基礎並形成可持續發展能力後，再穩健拓展服務邊界，培育跨區域、跨行業集成服務能力。在此方面，有必要科學區分當前與長遠、局部與整體、快變量與慢變量的關係，既要看到長期趨勢，避免盲目「趕路」；又要注意穩健前行，紮實運作，統籌提升農業農村服務業發展質量。在發展農業農村服務業的過程中，既要保持對發展趨勢的信心和敏銳性，又要保持必要的耐心和韌勁，更要謹防透支未來。少數行業龍頭企業在推進跨區域農業農村服務網絡建設方面已形成良好基礎，有條件、有能力對本地化農業農村服務企業賦能發展，對此應該允許和支持，鼓勵其成為農業農村服務商的服務商。但對此應該更多地冷靜觀察、審慎應對，尊重企業自主選擇，並在必要時通過政府採購公共服務等方式適當給予支持，如鼓勵支持其為農業農村服務商提供人力資本培訓等。要避免倉促出臺政策形成對市場的誤導和拔苗助長，加劇農業農村服務業發展風險。
此外，科學處理發展農業農村服務業與堅持「雙輪驅動」的關係，還要注意超前把握新生城市培育、收縮型城市瘦身強體和推進縣城城鎮化補短板強弱項對農業農村服務業的影響。從「十四五」開始，農業農村服務業發展布局的優化，應該更好地同推進這些工作結合起來，推動搭建城鄉產業協同發展平臺、打造城鄉融合發展重要載體或關鍵紐帶，為增強城市發展對農村發展、城市服務業對農業農村服務業發展的輻射帶動作用創造條件。引導農業農村服務業向區域中心鎮、特色小鎮、產業園區和人口集聚中心適度集中。
（四）發揮政府、市場、社會組織作用的關係，協調推進創新發展與普惠公平、賦能發展發展農業農村服務業，也要注意發揮市場對資源配置的決定性作用，更好發揮政府作用，努力培育市場、政府、社會組織各就其位、各展其長、優勢互補的氛圍。要按照建設高標準市場體系的要求，全面完善產權、市場準入、公平競爭等制度，鼓勵企業增強適應市場、面向市場和創新供給引導需求、凝聚需求的能力。要注意完善創新創業環境和營商環境，鼓勵企業家成為推進農業農村服務業創新發展的中堅力量。更好發揮政府作用，要夯實政府對農業農村服務保基本功能，加強普惠性、基礎性、兜底性服務，注意發揮政府在農業農村服務業布局優化調整中的作用。要借鑑國際經驗，把完善商會、行業協會、產業聯盟等行業性組織和非營利組織成長機制放在突出地位，鼓勵其培育參與農業農村服務業行業治理、推進行業轉型升級的能力。國際經驗表明，行業協會、商會和產業聯盟等在協調行業與政府關係、提升行業自律與誠信水平、維護行業權益並優化行業治理、促進行業交流合作、推進行業標準化和信息化、加強行業培訓和創新能力建設，甚至吸引人才參與行業發展等方面，可以發揮不可替代的重要作用。我國臺灣地區很早就將休閒農業列入農業發展政策，主動推動相關規劃、建設，並區分休閒農業區、休閒農場和民俗。休閒農業區由地方政府參考當地居民需求規劃建設，整合其中的農場、農園、民宿和景點由點連成線再擴到面，通過相關企業之間組成同業、異業或區域策略聯盟的方式，組成帶狀農業園區。藉此實現優勢互補、產銷銜接、節本增效並提升核心競爭力。
在此基礎上，按照功能導向、普惠公平、技術賦能、創新優先原則，積極穩健地推進農業農村服務業轉型升級和新產業新業態新模式成長。需要指出的是，支持農業農村新產業新業態新模式的成長，要注意防止兩種傾向。一是片面追求標新立異，推動政策支持過度向新技術新業態新模式傾斜，形成對傳統技術、業態、模式的變相歧視；二是片面追求形式上的「顛覆」和「迭代」，甚至「為創新而創新」，變相縱容假創新、偽創新。這兩種傾向不僅影響農業農村服務業有效供給的增加和結構升級，甚至容易導致其質量、效益、競爭力的下降，影響其可持續發展能力的成長。
支持農業農村服務業創新發展，應在不妨礙公平競爭的前提下，以增進便利化、精細化、品質化為導向，同等優先地加強對賦能型創新的支持。如加強對農業農村服務業數位化轉型的支持，著力推進數字經濟與農業農村服務業融合發展，加快農業農村服務業與農業產業、文化、科技等融合發展，引導農業農村服務業增強瞄準、凝聚、引導和創造用戶需求，並改善用戶體驗的能力。通過推進農業農村服務業數位化轉型，更好地為農業農村產業鏈、產業集群和農村社區發展賦能，更好地幫助小農戶和農村居民聯合起來協同解決發展中的困難和問題；支持平臺型企業主導構建產業生態圈，並在優化行業治理中發揮作用；堅持包容審慎監管原則，鼓勵通過大數據、雲計算等推廣應用和對接平臺型企業、供應鏈組織，增強服務業風險防控和治理能力，完善農業農村服務業跨行業、跨領域、跨城鄉、跨部門失信聯合懲戒機制。
四、推進農業農村服務業高質量發展的政策建議（一）加強規劃、戰略和政策統籌，強化對農業農村服務業發展的綜合統籌和宏觀管理農業服務業與農村服務業各有其功能、屬性和產業邊界。選擇發展農業服務業或農村服務業的戰略思路和對策建議，應該基於其各自的產業屬性、功能作用和需求。但是，隨著產業融合的深化，有些農業服務業與農村服務業的邊界日益模糊，典型表現是休閒農業和鄉村旅遊。就總體而言，休閒農業和鄉村旅遊屬於農村服務業，但是為休閒農業提供服務的服務業又屬於農業服務業。有些農業服務業雖然不屬於面向農業產中環節的服務業，但卻是為農業生產過程提供服務，如一般的農資銷售，屬於廣義的農業服務業。況且，農業服務業與農村服務業往往居於具有相同自然、社會、經濟特徵和生產、生活、生態、文化功能的地域綜合體。因此，將農業農村服務業統籌管理，有利於更好地滿足統籌推進農業農村現代化和提高城鄉居民消費水平的需求。
在現行體制下，許多服務業支持政策的制定，儘管考慮普惠原則，在本意上沒有歧視農業農村服務業，甚至鼓勵對此適度傾斜。但為了引導服務業提升質量、效益和競爭力，相關政策往往在企業規模、效率效益、服務標準甚至稅收貢獻、品牌影響力等方面設置了門檻要求。相對於城市，多數農業農村服務企業規模小、投資少、稅收貢獻和品牌影響力弱，難以達到相關支持政策的門檻要求。因此，很容易形成政策執行中對農業農村服務業的事實歧視，有必要將農業農村部農業服務業或農業社會化服務宏觀管理部門拓展職能，形成對農業農村服務業發展的綜合統籌指導，整合相關宏觀管理職能，統籌擬定並協調實施農業農村服務業發展的戰略、規劃和政策。這有利於統籌加強農業農村服務業，針對相關政策執行中農業農村服務業容易陷入邊緣地位的問題，形成補充性的加強方案。
相對於工業、農業，服務業發展更需要通過與其他產業融合的方式擴大市場並增強發展能力。在農業農村部設立專門機構對農業農村服務業進行宏觀統籌管理的同時，農業農村部甚至科技部、國家衛健委等相關部委仍有必要保留現有相關專業機構，在各自職責範圍內從事農業農村服務業特定領域的宏觀管理工作。因為就總體而言，當前農業農村服務業，特別是農業農村公共服務供給不是需要減弱，而是需要加強。但是，農業農村部農業農村服務業宏觀統籌管理機構應該聚焦重點，在加強基本公共服務的基礎上，主要聚焦市場化、經營性農業農村服務業發展的統籌協調、宏觀指導和監督檢查，包括引導公共服務利用市場機制。通過農業農村服務業的戰略、規劃和政策統籌，面向推進農業農村現代化的需求，推動構建優質高效、布局合理、城鄉協同、安全可控、網絡聯動的現代服務產業體系。
（二）加強財政金融支持，鼓勵拓展融資渠道並強化人才和要素支撐從當前乃至中長期來看，推進農業農村服務業高質量發展，日益具有重要性和緊迫性。中央已經明確健全鄉村振興「投入保障制度，創新投融資機制，加快形成財政優先保障、金融重點傾斜、社會積極參與的多元投入格局，確保投入力度不斷增強、總量持續增加」的方向。要堅持農業農村優先發展總方針，推動「在幹部配備上優先考慮，在要素配置上優先滿足，在資金投入上優先保障，在公共服務上優先安排」加快落地。在此前提下，應該加強對農業農村服務業發展的財政金融支持，鼓勵相關財政金融支持向農業農村服務業適度傾斜。近年來，黨中央、國務院和相關部委出臺的系列重要文件，圍繞強化鄉村振興投入保障包括拓展投融資渠道、創新投融資機制，有很多重大決策部署。要在推動其有效落地的同時，突出重視以下方面：
第一，加強對農業農村服務業的中長期資金支持。這主要有兩方面的原因，一是相當一部分農業農村服務業項目具有重資產特徵，對基礎設施、固定資產投資或用於市場培育等長期資金需求較大，投資回收期明顯長於通常的農業和鄉村製造業項目。這在鄉村旅遊中尤為顯著。二是相對於經濟高速增長時期，近年來隨著經濟下行壓力加大，之前長期存在的企業「短債長用」現象，容易加大企業出現流動性危機和資金鍊斷裂的風險。因此，要鼓勵國家開發銀行、中國農業發展銀行利用其資金規模和中長期資金優勢，加強對農業農村服務業的中長期信貸支持，鼓勵通過健全多層次資本市場、設立鄉村振興產業發展基金、鼓勵工商資本和社會資本進入農業農村服務業等方式，加強對農業農村服務業的中長期資金投入。
第二，結合完善金融差異化監管體系，推動建立健全多元化、多層次、廣覆蓋、商業可持續的農村金融服務體系，鼓勵不同類型的金融機構分工協作、優勢互補、合作共贏，形成對農業農村服務業金融需求的系統解決方案，更好地滿足農業農村服務業發展對資金的多元化、多層次、多期限需求。尤其要鼓勵農村金融機構與保險機構、農業農村數位化服務企業合作，幫助農業農村服務業有效降低和分散風險。
第三，將推動農業農村服務企業化解融資困境與培育農業農村服務業發展的「領頭雁」和提升企業家素質結合起來。農業農村服務業的資金困境有多種原因，但企業家素質的提高，可以通過企業提質增效升級，幫助企業更好地化解「融資難、融資貴、融資繁」的問題。
第四，鑑於在支持實體經濟的相關項目中，農業農村服務業容易陷入邊緣地位，為規避這個問題，應引導相關財政、金融支持措施向農業農村服務業或鄉村產業項目適度傾斜，如切塊支持農業農村服務業或鄉村產業。在此方面，美國實行新市場稅收減免（The New Markets Tax Credit，簡稱NMTC）計劃的經驗值得我國借鑑。從歷史上看，低收入社區往往經歷投資缺乏；美國國會從2000年開始建立的新市場稅收減免計劃，旨在通過吸引必要的私人投資重振陷入困境的地方經濟，來打破對低收入社區的撤資循環。NMTC計劃通過允許個人和公司投資者獲得聯邦所得稅稅收抵免，以換取其對被稱作社區發展實體的專業金融中介提供股權投資。實施NMTC計劃，顯著降低了資金成本乃至項目總成本。社區發展實體開發的項目，通常給之前被忽視的城鄉社區帶來新的活力，支持當地商業發展並在服務不足的地區創造就業機會。但在實施NMTC計劃時，農村社區與其對應的城市社區相比，往往面臨諸多不利條件，因而在經濟發展融資方面面臨獨特挑戰。2004年，美國國會和財政部認識到這一點並修正了NMTC計劃，以確保其一定份額能定向支持非大都市的縣。從那時起，NMTC計劃將20%的資金分配給農村社區。此後，NMTC計劃為美國農村的投資擴張鋪平了道路，導致美國農村在爭取新的製造業投資支持低收入地區發展方面取得顯著進步。
推進農業農村服務業發展，強化人才和要素支撐是基本要求，但創新相關制度和激勵機制，又是強化人才和要素支撐的基本保障。如在堅持反腐倡廉的前提下，能否借鑑國際經驗並在相關制度上適當有所創新，鼓勵退休官員或專業技術人員到農業農村服務業創新創業。能否借鑑國際經驗，在加強耕地用途管制的同時，允許達到一定條件的城市居民在農村購買二套房，藉此推動城市人口和人才下鄉，帶動城市資金和技術下鄉。在符合國土空間規劃的前提下，根據不同類型地區實際，明確通過村莊整治、土地整理等方式節餘的農村集體建設用地必須拿出超過一定下限的比例，專門用於鄉村產業發展項目。鼓勵鄉村通過土地或資源入股、使用權出讓等方式，同相關企業或工商資本聯合開發不包括銷售型商品住房開發的農業農村服務業項目。
（三）引導農業農村服務業增加多層次多樣化供給，推進因地制宜、分類指導發展農業農村服務業，需要在發揮政府保基本作用的前提下，進一步聚焦支持農業農村服務業市場化、產業化、社會化、網絡化和集約化，重點加強對市場化、經營性服務業的支持，並鼓勵公共服務供給利用市場機制。要堅持以人為本、需求導向、功能優先、龍頭引領原則，引導農業農村服務商培育服務思維和以用戶為中心的發展理念；鼓勵發展個性化、特色化和規模化、定製化服務業，完善服務業品牌培育和標準化推進機制，提升其功能和發展潛能。為此可實施農業農村服務業發展旗艦行動、農業農村服務業創新創業行動和標準化、品牌化領軍企業培育工程，發揮其對推進農業農村服務業高質量發展的引領作用，引導農業農村服務業提升品位、品質、品牌。
要注意引導農業農村服務業發展突出因地制宜，強化分類指導。結合優化其區域布局，鼓勵農業農村服務業發展綜合考慮需求規模、需求密度、主導需求變化和資源稟賦、要素約束，推進差異化、特色化發展，打造各具特色的農業農村服務業區域發展或消費中心。不同類型的農業農村服務業有不同的產業屬性和發展要求，因而在提升質量、效率方面有不同的評價標準，其發展過程中的制約因素也可能有很大不同。因此，推進農業農村服務業高質量發展必須建立在尊重其產業屬性和基本要求的前提下，注意因勢利導，分清輕重緩急，有效瞄準不同類型農業農村服務業發展中的痛點、難點並培育興奮點。引導農業農村生產性服務業推進專業化、差異化、高端化發展，鼓勵發展服務規模經營，助力打造富有創新力、競爭力的農業和鄉村產業。鼓勵具備條件的地方面向區域優勢特色產業（集群、園區），打造現代農業或鄉村產業服務集聚區，培育富有競爭力的涉農總部經濟基地。以滿足城鄉居民美好生活需要為目標，推進農村生活性服務業精細化、多樣化、便利化發展，助推美麗鄉村建設和農村人口素質的提升。鼓勵貼近民生需求、改善服務體驗，實施農村生活性服務業開心放心工程和幸福惠民行動，打造富有區域特色的農村區域消費中心。著力推動鄉村旅遊、健康養老等幸福產業提質擴容，並與城市相關服務業協調對接。順應農村人口老齡化趨勢，鼓勵農村養老服務業重點加強面向高齡、失能老人的養老服務能力建設。鼓勵農業農村服務業技術、業態和商業模式創新，優先支持其數位化、智能化、網絡化轉型。
（四）創新農業農村服務業支持方式，著力引導其增強創新力、競爭力和可持續發展能力按照建設高標準市場體系和更高水平開放型經濟的要求，支持農業農村服務業發展要注意引導其通過公平競爭，增強創新力、競爭力和可持續發展能力。
1. 探索推進由補貼服務供應商轉向補貼服務消費者，通過服務市場的公平競爭引導督促服務商提升服務質量和消費體驗
對農業生產性服務業的研究顯示，通過面向服務需求者發放農業生產性服務消費券的方式，鼓勵各地將補貼資金由補貼服務組織（服務供應商）轉向補貼服務消費者，通過農業生產性服務消費者的自由選擇和服務市場的公平競爭，可望激勵和督促服務主體更好地堅持用戶導向，推進貼近農業經營主體——服務消費者需求的服務創新，提升農業生產性服務質量和消費體驗。發放農業生產性服務消費券，既可以支持農業生產性服務供應商培育市場，又規避了對農業生產性服務供應商的選擇性支持和由此形成的對部分服務供應商的事實歧視，並且可以同推進農業補貼政策轉型較好地結合起來。類似辦法可以從農業服務業拓展到整個農村服務業，甚至可將加強政府扶危濟困等公共服務職能同支持農業農村服務業新技術新業態新模式培育市場、推進標準化品牌化建設結合起來。結合建立服務主體名錄製度、推進農業農村服務業誠信體系和品牌建設等方式，通過面向具備特定條件的服務消費者發放公共服務消費券的方式，鼓勵服務消費者自由選擇貼近其市場需求的服務，藉此引導市場主體（服務供應商）推進服務提質增效升級。當然，實施服務消費券政策，要在總結國內外經驗的基礎上，注意優化制度設計，一方面，要借鑑國外實行中小企業、科技型企業創新券等經驗，規避農戶將服務消費券折價倒賣或轉化為金融衍生品的問題；另一方面，要注意激發其對擴大農業農村服務消費的乘數效應，努力促進政策實施節本增效。面向小農戶發放農業生產託管服務消費券，容易面臨交易成本高的困擾。藉助本土化家庭農場和農民合作社的載體作用和對小農戶的連結能力，有利於降低服務消費券政策的運行成本。
2. 加強對行業協會、商會和產業聯盟的引導支持，鼓勵其培育對行業發展和轉型升級的引領帶動能力
行業協會、商會和產業聯盟等作為農業農村供應商的行業組織，對其支持要聚焦於鼓勵其幫助服務供應商解決單靠自身「解決不了，解決不好，解決得不經濟合理」的問題。在許多地方農業農村服務業的發展中，行業協會、商會、產業聯盟發展不足，有的甚至處於空白狀態或有名無實，缺乏具有行業整合能力的領軍人才或龍頭企業。要在鼓勵培育農業農村創新創業帶頭人的同時，引導鼓勵行業龍頭企業或領軍人才參與興辦行業協會、商會或產業聯盟，鼓勵領軍企業和行業協會、產業聯盟等在推進農業農村服務業標準化、品牌化、人才培訓、數位化轉型、誠信環境和市場培育能力建設中發揮引領帶動作用。
3. 加強面向農業農村服務商的服務體系和能力建設，推進對服務商賦能發展
許多農業農村服務企業發展到一定程度後，都會面臨規模小、實力弱、科技含量低、服務供給能力不足、質量和效益不高的困擾。因此，加強面向農業農村服務商的服務能力建設，幫助其克服這些困擾，實現賦能發展並增強抗風險能力，越來越成為推進農業農村服務業高質量發展的客觀要求。這包括引導保險公司與農業農村服務商合作，開闢適應農業農村服務業特點的保險險種，幫助其降低發展農業農村服務業的成本和風險；甚至引導督促網絡平臺型企業發揮自身優勢，為農業農村服務商賦能發展。這些平臺型企業往往比較看重用戶規模經濟、範圍經濟和網絡效應，可以直接服務於農業農村服務商，並為其提供增值服務；也可以通過其系統化、專業化、集成化的服務為服務商賦能，解決單個服務商自身「幹不了，幹不好，幹得不經濟合理」的問題，如整合資源、集成要素、連結中高端市場，發揮人才培養培訓和信息共享平臺作用。這些平臺型企業在取得自身商業利益的同時，越來越成為重要的新型基礎設施，不同程度地發揮著農業農村公共服務供給者的重要作用。要注意引導其興利去弊，在獲得自身合法商業利益的同時，兼顧社會責任和政府政策導向，通過公平公正服務，更好地為農業農村服務商賦能發展，並增進民生福祉、促進農業鄉村產業轉型升級。鼓勵平臺型企業在推進農業農村服務業數位化、智能化轉型中發揮引領支撐作用。
（五）激發開放—改革—創新聯動提升效應，完善體制機制和產業生態農業服務業或稱農業生產性服務業是振興鄉村的大產業，農村服務業更是如此。但是，諸多體制機制和政策約束，影響其發展潛能的釋放及其對推進鄉村振興的貢獻。要順應建設高標準市場體系、發展更高水平開放型經濟的要求，抓緊落實分類推進放寬服務業準入限制、消除制約服務業發展的行政壁壘、構建高效協同的服務業監管體系、深化重點領域改革開放等新時代推進服務業發展的政策措施在農業農村服務業有效落地。全面實施市場準入負面清單制度和內外資企業公平競爭政策，積極解決農業農村服務業發展中「準入不準營」和「玻璃門」「彈簧門」問題。結合農業農村服務業特點，加快現有服務業改革開放發展及試點經驗的推廣、集成和轉化。建議結合加強農業農村服務業發展的政府統籌，按照因地制宜、多方案比較原則，開展創建農業農村服務業改革發展綜合試驗區工作，探討統籌推進農業農村服務業發展的體制機制和政策創新模式，創新培育新技術新業態新模式、支持農業農村服務業數位化轉型的有效路徑，總結可複製可推廣的經驗。鼓勵結合實施區域層面、產業鏈層面的農業農村發展重大項目，推進農業農村服務業開放—改革—創新聯動發展，引導農業農村服務主體融合發展，加強相關服務能力建設。
要把推動農業農村服務業價格形成機制的改革創新，作為完善農業農村服務業發展體制機制和政策環境的重要內容。推動[2017]41號、農辦財[2019]54號文件關於「因地制宜確定資金補助標準」「防止幹擾市場機制」「根據農民的認知和接受程度，以及服務市場的發育成熟度，補助標準可相應逐步降低」等政策，從農業社會化服務項目適當拓展到農業農村服務業領域。結合推進相關項目由「誰安排項目任務誰負責績效評價」，轉向形成較完善的第三方獨立評價機制，推動公平競爭政策和普惠原則在農業農村服務業發展政策中更好落地，推動相關政策向支持小農戶和普通農戶更好聚焦。面向小農戶或普通農戶的服務，與面向新型農業經營主體、鄉村企業等規模化服務需求主體的服務，在補助標準上也要進一步拉開差距，以激發農業農村服務商服務帶動小農戶或普通農戶的積極性。
要把探索農業農村服務業行業協會、商會、產業聯盟等發展機制，作為推進農業農村服務業改革創新的重要內容，鼓勵農業農村服務業行業協會、商會、產業聯盟完善發展機制和城鄉協同發展機制，引導其在優化農業農村服務業行業治理中發揮作用。
（六）實施農業農村服務業培訓行動和「頭雁」工程，完善利益聯結機制近年來，農業農村服務業相關培訓活動很多，要注意整合相關培訓資源，統籌開展農業農村服務業培訓行動，健全農業農村服務業培訓體系和農村職業教育體系，夯實農業農村服務業發展的人才支撐。要把農業農村服務業企業家培訓放在突出地位，通過實施農業農村服務業「頭雁」工程，創新企業家培訓方式，鼓勵通過人才融合帶動產業融合、城市退休企業家下鄉等方式，促進農業農村服務業企業家素質和創新創業能力的提升，為推進農業農村服務業提質增效升級創造條件。要注意發揮行業協會和骨幹企業在農業農村服務業人才培訓中的作用，並同引導農業農村服務業人才專業化、職業化發展結合起來。鼓勵不同類型培訓機構分工協作、優勢互補、公平競爭，將發揮政府主導型培訓在大眾化、普惠性、中低端領域培訓中的比較優勢，同激發市場化培訓在個性化、特惠性、高端化培訓中的發展潛能結合起來。鼓勵通過培訓服務券等方式，引導不同類型培訓機構公平競爭、優勝劣汰。
發展農業農村服務業，完善聯農帶農的利益聯結機制至關重要。在此方面，要注意拓寬視野，將促進農民增收與帶動農民就業提能結合起來，推動聯農帶農從強調建立緊密型利益聯結機制向建立穩定、可持續的利益聯結機制轉變。對財政支持項目的績效評價，要把鼓勵形成聯農帶農的內生機製作為重要內容。結合今後實施《鄉村振興促進法》，將鼓勵農業農村服務主體完善聯農帶農的利益聯結機制，同禁止損害農民和農村集體合法權益結合起來，禁止來農業農村投資或經營的市場主體對農村資源環境甚至農民生產生活環境形成不可逆轉的破壞。與此同時，鼓勵產業鏈核心企業發揮表率作用，圍繞培育供應鏈戰略夥伴關係，引導不同類型經營主體、服務主體之間加強聯合合作，推進利益聯結機制改造升級。
在農村中，類似電子行業協會、家庭農場協會、農民合作社聯合會等行業組織，作為農業農村服務的需求方，在推動農業農村服務商完善聯農帶農的利益聯結機制方面，還可以發揮以下兩方面的特殊作用：一是示範帶動農戶或同業企業聯合起來，形成對服務商憑藉壟斷力量和市場強勢提高服務價格、降低服務質量的制衡效應，幫助農村小微企業、小農戶增強市場談判能力。二是探索推進由補貼服務供給者轉向補貼服務消費者的農業農村服務業補貼政策轉型，提供更為可行的路徑，有利於降低實施服務消費券政策的成本。