文：恆大研究院 任澤平 羅志恆 賀晨 華炎雪
摘要
美國憲法規定三權分立，立法權、行政權與司法權分別歸國會、總統和最高法院所有，其實質為權力制衡，但兩黨政治鬥爭明顯。其中，總統的主要職責為忠實執行法律法案，內閣及相關部門輔助總統行使行政權。
當前直隸於美國總統的重要機構主要有內閣、總統行政辦公室及特定獨立職能部門三類，內閣級別核心成員達24名。內閣主要由美國副總統和15個行政部門組成；總統行政辦公室獨立於內閣，是對總統的貼身幕僚、直接向總統負責的各級助理及機關的總稱；特定職能部門直接受總統指揮、管理與控制，包括中央情報局等。除副總統外，川普可直接解聘內閣及行政辦公室人員。川普就任總統以來，頻繁更換內閣及白宮高級官員達42人。
與外貿及經濟直接相關的主要高層已基本轉為鷹派，與其他內政、外交相關的副總統彭斯、國務卿蓬佩奧等多次指責中國的南海、一帶一路問題，對華批評從貿易上升到意識形態層面，是極端鷹派。僅財長姆努欽相對溫和。貿易代表萊特希澤主張在貿易上保持對中國的強硬姿態，認為中國是對全球貿易體系最大的破壞者。貿易與製造業辦公室主任納瓦羅認為中國利用貿易補貼和匯率操縱，將產品傾銷到美國。白宮首席經濟顧問庫德洛對華態度由鴿轉鷹，認為301調查的核心是科技問題，不能讓中國扼殺美國的未來。商務部長羅斯認為首要任務是降低貿易逆差，對實行不公平貿易政策的國家予以反擊。國家安全顧問波頓在外交問題上是極端鷹派，鼓動美國放棄「一中原則」。
1979年中美建交至今，中美關係可劃分為三個階段：合作共贏（1979-2000）、競爭合作（2000-2008）、戰略遏制（2008-今），兩黨對華態度從對華友好的共識到分歧，再到形成遏制中國的共識。整體上共和黨更為務實，重實際利益輕意識形態，民主黨重意識形態強調中國的人權問題，共和黨對華負面評價佔比高於民主黨。兩黨對華態度整體上取決於中美關係、世界政經格局變化。第一階段，中美有共同對抗蘇聯的利益基礎，其後為促進中國走向西方的自由經濟、民主政治、獲得中國市場，美方拉攏中國，支持中國加入WTO。兩黨對華整體友好，對華接觸是共識。第二階段，中美有競爭也有合作，2000年共和黨政綱提出「中國是美國的戰略競爭對手，而非戰略合作夥伴」，但911事件後美國需要與中國合作對抗恐怖主義等，美國對中國實施「接觸」與「遏制」戰略。兩黨在此階段對華定位出現分歧，共和黨對華態度轉為強硬與拉攏交織，民主黨主張繼續與中國接觸，認為中美關係惡化會損害美國國家安全利益，但也關注中國的人權問題。第三階段，美國受金融危機重創、貧富差距拉大，反全球化抬頭，同時中國超越日本成為世界第二大經濟體、提出「一帶一路」倡議、南海衝突加劇。美國重返亞太，實施「亞太再平衡」，對華全面遏制。兩黨對華重新走向共識，即遏制中國。美方認為中國是政治的威權主義，經濟上的國家資本主義，貿易上的重商主義，國際關係上的新擴張主義。
美國對華貿易摩擦向投資限制、技術封鎖和人才交流中斷全面升級，貿易逆差只是幌子，遏制中國的戰略意圖明顯。
目錄
1 美國權力的主要架構
1.1總統、國會、最高法院：三權分立，相互制衡
1.2美國行政部門組織架構
1.2.1 內閣
1.2.2 總統行政辦公室
2 川普內閣主要成員及思想
2.1川普頻繁調整內閣成員，逐步集聚鷹派官員
2.2當前內閣成員主要觀點
2.2.1 經貿領域核心官員主要觀點：全面鷹派
2.2.2 內政及外交領域核心官員主要觀點：基本鷹派
3 美國及兩黨對華態度的轉變
3.1互利互惠的合作共贏時期（1979-2000）：中美關係在波折中前進，兩黨對華接觸達成共識
3.2合作與競爭並存的過渡期（2001-2008）：貿易合作領域更趨廣泛但摩擦增多，兩黨對華定位分化
3.3漸行漸近的戰略遏制期（2008年至今）：中美關係重新定義，美國兩黨對遏制中國重新達成共識
4 中美經貿關係的未來走勢
4.1美國對華貿易摩擦向投資限制、技術封鎖和人才交流中斷等全面升級
4.2傳統對華友好的美國政商人士普遍對中國改革開放的進程緩慢表示不滿，認為要重新調整中美關係
4.3中美貿易戰的演變
正文
1 美國權力的主要架構
1.1 總統、國會、最高法院：三權分立，相互制衡
美國憲法將權力一分為三，指出「所有立法權力皆由美國國會所有」、「行政權力則由美國總統所有」、「司法權力由美國最高法院和一些可以由國會隨時下令設立的次級法院所有」，其實質為權力制衡，防止權力的集中與濫用。
美國國會作為國家最高立法機構，由參議院、眾議院構成，兩院相互制衡。美國憲法規定國會具有立法、代表選民發言、監督、公眾教育、調解衝突等任務，其中立法和代表權是最重要的兩個法定職責。在制定政策中國會擁有的權力主要體現為四大方面：徵稅與財政赤字、國防、建立法院系統以及規範聯邦政府。出於權力制衡的考慮,美國參議院、眾議院的職能不同。其中，眾議院主要享有提出並發起法案的權力，而參議院單獨行使「建議與同意權」，即對眾議院發起的各項提議批准或否決。
美國總統擁有行政決策權，其主要職責為忠實執行法律、法案，內閣及相關部門輔助總統行使行政權。美國總統除擔任國家元首和武裝部隊總司令外，還享有行政決策權，負責執行國會通過的法案、任命包括內閣在內的聯邦機構負責人等。此外，總統可以否決任何獲國會通過的法案，如果被否決法案再次獲國會兩院三分之二票數通過，總統的否決權將會被推翻。
最高法院享有審判案件與爭論的司法權，法官的政治思想信仰將影響其司法投票裁定。1789年《美國憲法》第三條規定，最高法院是在其管轄範圍內對聯邦法律的最終解釋者。最高法院通常由一位首席大法官和八位大法官組成，法官均是由美國總統提名，並需在參議院投票通過後方可任命。一旦獲參議院確認任命，法官享有終身任期，他們的職位將被保留直到去世、辭職、退休或彈劾。由於每位法官在司法裁決時均享有一票投票權，因此法官本身政治思想信仰將影響其投票裁定。
雖然美國長期奉行三權分立，但實際上各部門互相影響、滲透與制衡，且在國會、總統及內閣、最高法院之間黨派政治鬥爭明顯。例如，美國最高法院大法官由總統提名，經國會參議院通過任命，提名程序具有強烈的政治色彩。一般而言提名人選主要符合總統黨派理念，一旦提名成功將影響美國未來幾十年內司法裁定，因此國會參議院投票一般呈現共和黨、民主黨投票涇渭分明情況。如2018年10月川普提名大法官卡瓦諾（Brett · Kavanaugh），因其為保守派法官，一旦通過參議院投票，將對未來幾十年美國司法在墮胎、同性戀、雙性戀和變性者權利、總統權力範圍以及宗教在社會中的作用等最具爭議的問題產生影響。因此最終投票結果為50對48，其中參議院51名共和黨議員幾乎都投了贊成票，1人棄權（女性），1人未參加投票（因故未能參加投票）；49名民主黨議員中幾乎都投了反對票，只有1人投贊成票（為尋求連任做出的政治妥協）。
1.2 美國行政部門組織架構
美國行政決策權主要集中於總統，國會對總統有一定限制權力，內閣及同等級機構作為代表人執行總統指令或相關政策。當前直隸於美國總統的重要行政機構主要分為三類，其一為內閣，主要由美國副總統和15個行政部門組成；其二為總統行政辦公室，獨立於內閣，是對美國總統貼身幕僚人員、直接向總統負責的各級助理人員及機關的總稱；其三是特定職能獨立部門，直接受到美國總統的指揮、管理與控制，包括中央情報局等。其中，內閣級別核心成員達24名。
1.2.1 內閣
美國總統是美國聯邦政府行政分支的領導人和負責人，而內閣是總統的下屬輔助機構，沒有憲法上的獨立地位。內閣成員主要包括副總統、國務卿、財政部長、國防部長、司法部長、商務部長、國土安全部長等。除副總統外，其餘15個內閣成員由總統提名，並需由國會通過，值得注意的是，總統可隨意解除副總統以外其他內閣成員職務。
美國副總統由選舉產生，不得擁有行政決策權，是美國總統的第一繼任人選。目前美國聯邦政府行政機關中，只有總統及副總統兩個職位由選舉產生，任期四年。與美國總統一樣，美國憲法規定副總統任職要求有三：一是副總統須年滿35歲；二是在美國居住14年以上；三是「出生時為合眾國公民」。儘管美國副總統行政職位僅低於總統，但其不擁有行政決策權，僅作為總統的代表人來行使相關權力。與「當選擔任總統職務不得超過兩次」的規定不同的是，憲法第二十二條修正案沒有限制副總統的連任次數。同時，根據美國憲法的第一條第三款第四節，副總統兼任「美國參議院議長」。此外，作為總統第一繼任人，當在任的美國總統出缺（於任內死亡、辭職或者遭到彈劾）時，副總統繼任，成為新一任的美國總統，歷史上共有9位副總統在任期繼任成為美國總統。如安德魯·詹森在林肯總統遇刺後接任總統職務（1865年），杜魯門在羅斯福總統逝世後接任總統職務（1945年），福特在尼克森總統辭職後接任總統職務（1974年）。
由於部門的重要性，國務卿、財政部長、國防部長和司法部長通常被認為是內閣最重要的四位成員，對總統影響力、政策執行力產生重要影響。
其中，國務卿由總統提名，其政治權力及影響力僅次於總統。美國國務卿作為美國國務院的首長，主管美國外交事務，職能上對應我國外交部長，但在美國聯邦政府權力體系中，國務卿的政治權力和影響力大於副總統，僅次於總統。此外，國務卿排在副總統、眾議院議長、參議院臨時議長（副總統因故缺席時，由多數黨最資深議員擔任臨時議長）之後，作為總統第四繼任人選。
財政部長是美國總統的主要經濟顧問，也是政府經濟和財政政策的關鍵制定者，主要負責編制聯邦收入預算，制定國內和國際中金融、經濟和財政政策，管理公共債務，監督生產硬幣和貨幣，徵收稅收以及管理聯邦政府所需的資金，監督財政部執法機關的執法行為等事務，並擔任美國政府的財務代理人，為總統第五繼任人選。
國防部長主要負責軍事相關事務，是美國總統的主要國防政策顧問，並負責規劃與執行一般國防政策和與國防部相關的其他政策，為總統第六繼任人選。根據1947年國家安全法案，國防部長必須是至少在七年內未加入任何現役武裝部隊的平民，但美國國會對此有豁免權，如2017年詹姆斯·馬蒂斯在獲川普提名後，獲得了參議院的豁免，使其成為第二位獲得該豁免，以退役未滿七年的身份而出任美國國防部長的退役將軍。
司法部長被認為是美國總統的首席法律顧問，其職責是替美國總統處理法律事務及監督美國行政部門，為總統第七繼任人選。白宮官網列出司法部的主要職責為「依法執法，維護美國利益;確保公共安全免受國內外威脅；對犯有非法行為的人尋求公正的懲罰」。
商務部長、農業部長、能源部長、勞工部長等在美國是政策的具體執行部門負責人。其中，商務部負責處理反傾銷、反補貼案件，管理進口配額，同外國政府協商自動出口限制和實行出口管制。農業部等各部門在對外貿易上分別代表對應的產業和群體，在貿易問題上爭取相關利益，通過多種方式影響貿易決策。
1.2.2 總統行政辦公室
總統行政辦公室作為對總統負責的行政機構，是對美國總統貼身幕僚人員、直接向總統負責的各級助理人員及機關的總稱，主要包括白宮辦公廳、貿易代表辦公室、貿易與製造業辦公室、經濟顧問委員會、美國行政管理和預算局等部門，除內閣部長級職位（如美國行政管理和預算局局長、美國貿易代表），核心工作人員的任命不需要參議院同意，由總統直接任命。目前總統行政辦公室統一由白宮辦公廳主任領導。
當前在對外事務方面對美國總統影響較大的辦公室行政人員主要包括白宮辦公廳主任、美國貿易代表、貿易與製造業辦公室主任，而在對內財政政策預算上為行政管理局局長和預算局局長。
白宮辦公廳主任作為美國總統辦事機構的最高級別官員，屬於內閣級別官員，負責監督管理其下所有白宮幕僚的工作、安排總統的日程、安排總統會見活動、對總統的政策提供參謀意見、召集白宮辦公廳會議等。白宮辦公廳為服務總統個人的行政部門，一般由美國總統的競選班底組成，即為總統的密友和親信，對總統影響力較大。該機構任職人員由總統任命，無需參議院批准，因此不受國會的監督和約束。
美國貿易代表為貿易代表辦公室負責人，由總統提名，與內閣部長同級，在貿易政策制定和執行上發揮重要的作用。貿易代表辦公室（USTR）地位特殊，一方面隸屬於總統，屬於行政機構，是總統的貿易顧問、談判代表和相關領域發言人，它在談判的過程中努力使財政部和國務院等行政部門參與；另一方面它由國會設立並被國會通過聽證會的方式監督，向國會動態匯報談判進程，與主要利益機構打交道、同國會議員溝通。貿易代表辦公室主要負責制定美國貿易政策、執行美國貿易出口政策，解決貿易爭端以及協調聯邦政府其他部門的貿易活動。
貿易與製造業辦公室主任是美國第45任總統唐納·川普新成立機構的負責人，儘管其不作為內閣部長級別官員，但對當前總統的影響相對較大，其主要職能是向總統提供貿易談判的策略和建議。貿易與製造業辦公室將協調其他美國政府部門，評估國防工業和製造業的能力，為失業的製造業工人提供就業機會。
美國行政管理和預算局局長作為內閣部長級官員，協助總統協調、制定和管理財政預算，是美國總統維持對政府財政計劃控制的重要執行人，協助總統編制聯邦年度預算並監督預算的執行。過去行政管理和預算局隸屬於財政部，但由於部門人員的擴張，1939年起其歸屬於總統成為直屬機關。當前除協助總統管理財政預算外，行政管理和預算局局長還須同政府各部和國會各委員會主席打交道並施加影響，推動財政預算的通過。值得注意的是，行政管理與預算局與財政部的區別在於，前者負責編制聯邦支出預算，而後者負責編制聯邦收入預算和執行工作。
2 川普內閣主要成員及思想
客觀了解美方訴求和政治主張，最好的辦法是研究當前川普內閣高層官員及與川普關係親密人士的主要政見，為未來中美談判未雨綢繆。
川普就任美國總統以來，頻繁更換內閣及白宮高級官員，提名並任命符合其主要政見的人員，試圖加強其對白宮及各部門的絕對領導。在過去近兩年時間內，任何與川普有重大政策分歧或不聽命於他的幕僚或部長，大部分都辭職或被替換。據統計，自2017年1月川普就任總統至2019年1月，內閣、白宮高層離職人員已達42人，2017年以及2018年白宮官員變動率分別高達34%、31%，顯著高於同期歷任總統，其中歐巴馬、小布希、柯林頓任期第一年變動率分別為9%、6%和11%。當前川普政府離職重要官員包括美國前國防部長吉姆·馬蒂斯、前內政部長賴安·津克、前司法部長傑夫·塞申斯、前國務卿雷克斯·蒂勒森、前駐聯合國代表妮基?黑莉等。
具體來看，美國前國防部長馬蒂斯因與川普政見不同而主動辭職。馬蒂斯強調國際合作、與盟友保持必要接觸，以穩健著稱。儘管他強調中國為「戰略競爭者」，但其助手曾解釋馬蒂斯的觀點為「中國是競爭者，但並不是敵人」。在具體手段上，馬蒂斯試圖在競爭的基礎尋求與中俄的合作關係，是川普政府中的理性的聲音，也是避免中美軍事關係進一步惡化的穩定力量。馬蒂斯與川普的多項政策問題發生意見衝突，包括反對川普將美軍從敘利亞撤出，以及對待美國盟友的方式等，因此，主動辭去國防部長職位。
美國前國務卿蒂勒森因與川普政見不同而被辭退。蒂勒森的主要外交政策主張包括敦促美國留在跨太平洋(601099)合作夥伴關係（TPP）中、推動美國留在巴黎氣候變化協議框架中、倡導用協商和對話的方式解決朝鮮核問題、維持歐巴馬時期與世界主要國家一同籤署的伊朗核協議等，代表了川普外交團隊中的理性主義和國際主義。但由於蒂勒森執政理念與川普的民粹主義觀點背道而馳，最終導致川普將其辭退並提名鷹派邁克·蓬佩奧，後者在全球氣候、對華態度等外交政策上均採取強硬態度。
美國前司法部長塞申斯因在通俄門案件調查中放任調查推進被辭退。由於塞申斯主動迴避了對2016年大選通俄案件的監督，引發川普強烈不滿，多次抱怨前者沒有做好本職工作，並決定撤換塞申斯，任命塞申斯原來的辦公室主任馬修·G·惠特克(Matthew G. Whitaker)為代理司法部長，而惠特克則在早期表示需對穆勒的通俄門案件調查加以限制，否則調查將變成「為了政治目的收集信息」，人員安排變化將阻礙穆勒進一步開展調查。穆勒為特別調查官，曾在2001年至2013年擔任FBI局長一職，被兩黨都視為美國最可靠的執法官員之一。
2.2 當前內閣成員主要觀點
經過川普頻繁更換內閣、白宮高層官員，當前與對外貿易及經濟直接相關的主要高層，如貿易代表、國家貿易委員會主任、商務部長以及首席經濟顧問等，均已全面鷹派，符合川普政治主張；而與內政、外交等相關的核心高層，如副總統、國務卿、國防部長、司法部長、白宮辦公廳主任等，也逐步轉化為強硬鷹派或聽命於川普。白宮內部理性主義和國際主義的聲音日益消退，代之以民粹主義，對華全面強硬。
2.2.1 經貿領域核心官員主要觀點：全面鷹派
羅伯特·萊特希澤（Robert·Lighthizer）: 美國貿易代表
萊特希澤是對華鷹派人物，主張在貿易上保持對中國的強硬姿態，認為中國是對全球貿易體系最大的破壞者。他曾表示，中國政府利用大量補貼，向世界輸出過剩產能，搶佔全球市場份額，對全球貿易體系構成破壞。他還認為，中國竊取美國技術機密，從而獲取不正當比較優勢，因此，應當利用關稅氏
（責任編輯：唐明梅 ）