斬首行動能消滅恐怖組織嗎？美國能否通過抓獲或擊斃領導人來消滅諸如蓋達組織這樣的恐怖組織？斬首行動已成為美國反恐政策的核心。許多學者和分析家聲稱，斬首行動對削弱恐怖組織有生力量、降低其威脅程度來說行之有效。毫不奇怪，他們把2011年5月2日在巴基斯坦阿伯塔巴德（Abbottabad）擊斃賓·拉登（Osama bin Laden）的事件視作對歐巴馬（Barak Obama）總統以及更廣泛的反恐戰爭來說的一項重大戰術勝利。儘管這項行動以及隨後針對蓋達組織頭目的襲擊取得了成功，但長期來看，斬首行動難以削弱蓋達組織的有生力量，甚至可能導致截然相反的後果。
自「911」恐怖襲擊以來，美國已經擊斃或抓獲了許多蓋達組織頭目。這些行動都是普遍針對該組織的斬首行動的一部分。為了達成目標，美軍實行了多種軍事行動，包括特種作戰部隊的突襲。伊拉克的蓋達組織頭目賓·拉登和阿布·穆薩布·扎卡維均遭到襲擊。2012年10月5日，美軍在利比亞的一次突襲行動中逮捕了蓋達組織頭目阿布·阿納斯·利比。美國還頻頻使用無人機來打擊蓋達組織頭目以及阿富汗、巴基斯坦和葉門的其他激進分子。
2012年6月，美國中央情報局在巴基斯坦以無人機空襲的方式擊斃了時任蓋達組織副領導人的阿布·亞哈·利比（Abu Yahya al-Libi）。經驗豐富的利比在組織內發揮了重要的職能，學者和政策制定者將他的死亡視為對已被削弱的蓋達組織的沉重打擊。九個月前，一枚由美國無人機發射的地獄火飛彈擊斃了與許多恐怖分子陰謀有關的美籍葉門裔神職人員安瓦爾·奧拉基（Anwar al-Awlaki）。據稱是蓋達組織的第二頭目的阿提亞·阿卜杜勒·拉赫曼（Atiyah Abd al-Rahman）也在巴基斯坦的一次無人機襲擊中喪生。拉赫曼在賓·拉登與基層人員之間起著重要的溝通作用。伊利亞斯·卡什米裡（Ilyas Kashmiri）曾是蓋達組織的高級成員，也是伊斯蘭聖戰運動（Harakat-ul-Jihad al-Islami）的作戰指揮官。2011年6月3日，他在南瓦濟裡斯坦（South Waziristan）也死於的一次無人機襲擊。這些都是美國在過去幾年中使用無人機空襲打擊蓋達組織頭目的例子。
儘管美國在上述例子以及其他一些例子中成功實施了斬首行動，蓋達組織仍然春風吹又生。本文使用了組織韌性理論，研究了為什麼針對蓋達組織頭目的斬首行動用處不大，甚至很可能起到反作用。恐怖組織抵抗斬首行動的能力取決於兩個因素：官僚化程度和社區群眾支持程度。通過分析何時以及為什麼某些恐怖組織在斬首行動後還能生存，本文提供了一個更細微的視角來評估反恐政策的有效性，以此彌補已有研究的不足。
分析如下：首先，作者討論了有關斬首行動有效性的已有研究。其次，作者提出了一個恐怖組織抵禦斬首行動能力的理論。第三，作者使用這一理論研究蓋達組織。第四，作者評估了有關針對蓋達組織的斬首行動的有效性的經驗證據。最後，作者將討論上述發現對美國反恐政策的意義。
關於斬首行動有效性的文獻集中在五個領域：恐怖分子頭目扮演的角色、情報、組織結構的作用、各種定量研究發現以及斬首行動引發的適得其反的後果。
首先，對斬首行動有效性的大部分樂觀估計都建立在理論上，這些理論分析了斬首行動的目標人物在其組織中的作用。例如，領導者個人魅力理論（Theories of charismatic leadership）認為，恐怖組織多大程度會受到斬首行動的影響，取決於其頭目自身的人格魅力。人格魅力不僅維持了組織頭目本人權力的合法性，也使得追隨者相信這樣的領導人是不可替代的。但是，領導者個人魅力理論忽視了組織性質和社會背景的影響。
其他研究則考察了恐怖組織頭目對組織實力和凝聚力的貢獻。根據布萊恩·普賴斯（Bryan Price）的說法，恐怖組織是基於價值觀的秘密組織，因此其組織頭目的更替十分困難。暴力組織更具凝聚力，並且通常由個人魅力型權威的頭目領導，因此其組織頭目的更替更加困難。秘密組織比非秘密組織更依賴於其組織頭目，而出於戰略和個人原因，這些組織頭目不太可能將其組織制度化，從而使得組織頭目的更換更加複雜。最後，由於恐怖組織的存在是基於價值觀的，其組織頭目更難被替換。一旦替換，則會引發不穩定。普賴斯提供了一個關於斬首行動的理論解釋，但是他的模型並未考慮斬首行動有效性的變化。由於將所有恐怖組織視為價值觀驅動的組織，他的理論高估了成功率。組織頭目的角色可能是評估斬首行動削弱恐怖組織實力效果的另一個預測指標。麥可·弗裡曼（Michael Freeman）認為，斬首行動的成功概率取決於組織頭目是否具有運營或鼓舞性角色。組織頭目兼具運營和鼓舞性角色的組織在斬首行動後最有可能崩潰。弗裡曼稱，儘管個人魅力型權威的組織頭目所帶領的組織更易受到斬首行動影響，隨著時間的流逝，面對此類攻擊，它們會變得更加制度化而且更加堅韌。
其次，斬首行動可能會破獲有關恐怖組織活動的關鍵情報，進而削弱組織的實力。例如，秘魯當局在抓獲 「光輝道路」組織頭目阿維馬埃爾·古斯曼（AbimaelGuzmán）時發現了一些文件，這些文件使得該組織的其他成員也被抓獲。被抓獲的組織頭目可以提供有關其組織的位置、實力、人事和行動的信息。
第三，一些研究發現組織結構與組織穩定性有關。凱薩琳·卡利（Kathleen Carley）等人認為，去中心化的組織比等級制的組織更難撼動。馬克·薩奇曼（Marc Sageman）提出，對於某些組織結構來說，組織頭目可能不是正確的目標。在一項針對全球伊斯蘭原教旨主義聖戰的研究中，薩奇曼認為，社交網絡為社會和地理上孤立和疏遠的個人提供了加入共同群組的機會。在這些群組中形成的社會紐帶建立並加強了潛在激進分子的意識形態認同，鼓動他們加入聖戰組織。這些群組的去中心性和地方性使其難以被打擊。
第四，關於斬首行動的定量研究在行動是否有效以及何時奏效方面存在分歧。普賴斯發現，斬首行動會增加恐怖組織的死亡率。派屈克·約翰斯頓（Patrick Johnston）的結論是，斬首會降低恐怖襲擊的強度和頻率，增加結束戰爭的機會，並使得政府更有可能獲勝。約翰斯頓聲稱，斬首可以「破壞已經經歷了長期而且艱苦鬥爭的叛亂組織的士氣」，它作為大型反恐行動中的一部分更為有效。儘管約翰斯頓的統計發現是有力的，他的文章缺乏關於斬首行動的理論探討：它沒有解釋為何斬首行動是有效的、斬首行動如何影響組織的運作能力，以及各國什麼時候應該或什麼時候不應該對激進組織進行打擊。此外，約翰斯頓只關心叛亂組織。儘管一些恐怖組織也是叛亂組織，但許多叛亂組織並未採取恐怖組織的戰術。
第五，一些研究認為斬首行動可能適得其反。意想不到的負面後果包括殉道效應的產生、新人招募的激增、報復性襲擊的發生、組織決心和力量的增加以及襲擊頻率和強度的上升。
在本章中，作者提出了一個理論來解釋為什麼一些恐怖組織在斬首行動後仍能生存，而另一些則不能。「組織韌性」是指遭到破壞後的一個恐怖組織是否仍然可以從事恐怖活動。恐怖組織的組織韌性是兩個變量的函數：官僚化程度和社區群眾支持程度。斬首行動絕不會使得高度官僚化或受到社區群眾熱烈支持的組織解散，因為在這種情況下領導者的重要性不足。官僚化程度較高並且受到社區群眾支持的組織更難被斬首行動撼動，而且在這種情況下，斬首行動的很可能導致適得其反的負面後果。
（一）官僚化如何增強組織韌性
組織韌性理論認為，恐怖組織官僚化的程度影響了斬首行動導致其滅亡的可能性。官僚化的恐怖組織是多種多樣的，這些組織對內部的管理責任和職能有明確的劃分，遵循規則和程序，因此更有可能承受一個或多個領導人的突然消失。由於規模更小，年頭更短和意識形態色彩更濃的組織更不易官僚化，它們更有可能無法抵禦斬首行動。
官僚機構具有普遍性的規則，這些規則在組織內部委派職責時至關重要。米歇爾·克羅齊耶（Michel Crozier）認為，「非人格規則」通過詳細界定組織內每個人的職能來建立一種自我強化的平衡。這些規則規定了針對所有可能事件的應對行為。馬克斯·韋伯（Max Weber）認為，權威、規則和職能的清晰劃分使官僚機構成為大規模行政管理的最有效形式。
官僚化的穩定性
官僚機構能夠提高組織穩定性和效率，從而使其更能抵抗斬首行動。首先，它們的特點是組織多元化，並且在職責和權力之間保持清晰的界限。隨著組織越來越大，越來越複雜，越來越專業化，他們很可能會發展多元化的職能，從而提高其穩定性。彼得·格林耶爾（Peter Grinyer）和馬蘇德·亞塞·阿德卡尼（Masoud Yasai-Ardekani）發現，隨著組織規模的擴大，一個組織將變得更加多元化，其結構將更加複雜。組織的多元化反過來又有助於建立可靠和多元化的資源基礎，這對於維持恐怖組織的活動是必不可少的。戴維·維尼斯（David Veness）指出，擁有多元化資金來源的恐怖組織的存活率更高。在討論具有不同職能的分支機構、成立時間較久的恐怖組織時，喬迪·維託裡（Jodi Vittori）認為，組織越大，其資金來源越容易變得多元化。
其次，官僚機構建立了可以提高組織穩定性和效率的規則和制度。根據瑪莎·費爾德曼（Martha Feldman）和布萊恩·彭特蘭（Brian Pentland）的研究，制度是「組織完成其大部分工作的主要手段。」芭芭拉·萊維特（Barbara Levitt）和詹姆斯·馬奇（James March）認為，制度可以提高組織的學習能力，進而可以提高組織的能力和效率。制度提高組織穩定性的表現之一則是，組織能夠在組織頭目離開後生存下去。沒有建立制度的組織將努力奮鬥，直到其成員和所在的社區群眾認為它們是可靠的和負責任的為止。
高度官僚化的恐怖組織更有可能經歷平穩的權力交接。因此，等級制結構的組織更難因為組織頭目的突然消失而變得不穩定。在這些組織中建立的清晰的職責分工讓每個成員都能各司其職，進而使得他們得以在組織頭目消失後繼續工作。規則和制度減少了組織對其頭目的依賴。由於組織的運作是制度化的，因此組織頭目的突然消失理論上難以對目標組織的組織能力產生持久影響。
評估官僚化程度和恐怖組織
和官僚機構一樣，許多恐怖組織都是等級制的：他們的權威來自高層；他們有行政管理人員；他們遵守規則和制度；並且它們保持功能獨立的分支機構和基礎架構。恐怖組織之類的秘密組織也可以按照官僚機構的方式組織自己。例如，他們可能會保留與其成員、財務和活動有關的文件。恐怖組織的文件可能揭示該組織的組織結構。例如，一些恐怖組織保留成員個人花名冊、不同成員在組織中的等級、會計信息以及組織結構圖。這些文件提供了制度化規則和操作程序的證據。
如果恐怖組織內部存在分化的政治、軍事和社會分支，它已經變得更加複雜，能夠履行不同的職能。哈馬斯和泰米爾伊拉姆猛虎解放組織就是這樣的兩個例子。恐怖組織經常通過其社會或政治分支向其所居住的社區提供社會服務，這是他們獲得支持的重要手段。有效的基礎設施對於有效地向當地社區提供社會服務是必要的。因此，提供社會服務應該表明一個組織已經有了足夠的官僚化程度來控制管理基礎設施。反過來，這種基礎設施可以提高組織在斬首行動之後的復原能力。
年頭更長，規模更大的恐怖組織更有可能已經發展出官僚化的特徵，從而增強其穩定性、效率和抵抗斬首行動的能力。根據亞瑟·斯蒂金科姆（Arthur Stinchcombe）的「新進入者缺陷」(liabilities of newness)論文，新組織失敗的數量要多於老組織。這一理論為年頭更長，規模更大的恐怖組織應該更穩定這一假設提供了理論基礎。斯蒂金科姆認為，一個組織成立時間越長，它越有可能制定出規則和制度來彌補與新進入者缺陷相關的損耗，從而降低組織失敗的可能性。商業管理研究發現，無論團隊最初的組織藍圖是什麼，組織成立的時間和組織的規模都與官僚化程度正相關。
由於恐怖組織天生是秘密組織，並且經常受到反恐行動的威脅，因此，建立穩定的官僚機構的需求與組織的保密需求之間存在矛盾。儘管如此，許多恐怖組織，包括「光輝道路」和哥倫比亞革命武裝力量，都已高度官僚化。一些恐怖組織，例如哈馬斯，在較高級別上是等級制的，同時在行動級別上保持去中心化的網絡。這些特徵使許多恐怖組織對反恐行動具有極大的抵抗力。
如前所述，許多有關斬首行動的有效性的傳統觀點都基於領導人個人魅力理論。即使恐怖組織依靠其頭目的個人魅力，個人魅力也可能被制度化，最終導致官僚形式的權威。制度化為招募新人建立了規範和規則，消除了權力交接問題。此外，制度化的組織可以通過發展對於提高稅收和捐獻必不可少的經濟條件來滿足組織的需求。這一點對於恐怖組織至關重要，恐怖組織必須在保密的同時籌集資金。
（二）社區群眾支持如何提高組織韌性
社區群眾的支持對於在組織頭目遭受襲擊後恐怖組織是否仍能維持組織實力和能力至關重要。獲得社區群眾熱烈支持的組織可以更輕鬆地獲得開展有效的暴動所需的資源。包括羅傑·彼得森（Roger Petersen）和斯科特·阿特蘭（Scott Atran）在內的學者認為，有效的暴動需要大量的社區群眾支持。激進組織已經意識到了當地社區群眾支持的重要性。獲得社區群眾支持的組織可能會被其所在社區視為合法組織，從而進一步增加了他們實力和效率。因此，平叛戰略已經集中於贏得民心以減少群眾支持叛亂的欲望。這種方法的基本思想是，通過平反冤案，平叛的一方將獲得當地社區群眾的支持，否則當地社區群眾就會幫助叛亂分子。因為宗教和分裂主義組織通常代表著他們所在社區的觀點和信仰，因此他們應該比意識形態驅動的組織更容易獲得社區群眾的熱烈支持，這使得意識形態驅動的組織更不穩定。
社區群眾支持和組織穩定性
社區群眾支持在許多方面都對恐怖組織的信念和穩定有所貢獻。它使該組織能夠招募新人、籌集資金、提供關鍵資源，確保其作為秘密組織運作的能力，鼓勵更多暴力行為並保持政治和意識形態的相關性。首先，支持某一組織的社區群眾可以為其提供有用的信息以及兵源。彼得森（Petersen）認為，當地社區提供的資源、信息和兵源對理解叛亂何以成功這一問題來說至關重要。在一項有關自殺式恐怖組織的研究中，羅伯特·帕佩（Robert Pape）指出，群眾支持可以「使自殺式恐怖組織成為現實」。此外，阿特蘭指出，儘管獲得社區群眾支持的理由可能有所不同，但「沒有社區群眾支持，需要依靠密集的族裔和宗教聯繫網絡來獲取信息、招募新人和生存下去的恐怖組織就無法蓬勃發展。」 社區群眾的支持不僅對組織能否成功達成目標來說不可或缺，也對他們的日常運作至關重要。
其次，社區群眾可以幫助恐怖組織避免被當地社區的安全部隊「偵查，監控和殲滅」，進而使得其能夠暗中行動。因為斬首行動可能在社區內激起民憤，居民可能會以給目標人物提供藏身之處的方式作為相應的報復。
第三，社區群眾對暴力行為的支持可以鼓動恐怖組織開展更多的暴動。米婭·布魯姆（Mia Bloom）指出，當社會支持殺害平民時，恐怖組織就有採取這種戰術的動機。此外，恐怖組織關注社會認可並尋求合法性以提高其相對於敵對武裝團體的地位。裡沙·布魯克斯（Risa Brooks）指出：「武裝分子所在的社區迫使武裝分子遵守有關如何使用暴力的社會規範。」社會對暴力的寬容為恐怖組織提供了人身安全、情報和防禦資源，可以幫助他們隱藏戰鬥人員和建設基礎設施。
第四，社區群眾支持有助於恐怖組織保持其政治或意識形態相關性的能力。當地社區群眾可能會對該組織的意識形態或目標失去興趣，從而毀壞其根基。這解釋了許多極左組織的衰落。宗教和分裂主義組織所基於的意識形態並不依賴於特定的團體或領導人。因此，失去公眾興趣對宗教組織的危害較小，因為宗教組織意識形態的吸引力不受當地社區限制。
第五，當地社區群眾的支持對於獲取使恐怖組織能夠運轉的資源至關重要。資源動員理論可以提供一種方式來理解社區群眾支持和資源對恐怖組織的重要程度。社會運動組織需要資源來調動集體行為，以「維持其活動並（或）激勵人們為自己的事業做出貢獻。」社區群眾支持水平較高的群體應該比支持程度較低的群體獲得更多的資源。梅耶·扎爾德（Mayer Zald）和羅伯塔·阿什（Roberta Ash）認為，社會運動組織的環境由兩個要素組成：（1）包括其認同者在內的更廣泛的社會運動，以及（2）社會運動所在的社會。這種組成基礎決定了「組織的情緒起伏」，對於組織的成功至關重要。而且，由於社區群眾控制著一個組織的資源池的大小，在社區群眾支持下獲得更多支持的組織理論上擁有更大的群眾基礎，從而可以支配更多的資源。最後，將社會運動的成功歸因於政治機會的政治過程理論進一步強調了社區群眾對叛亂的支持的重要性。道格·麥克亞當（Doug McAdam）指出：「原住民結構經常提供社會運動背後的組織基礎」。他確定了對叛亂組織活動至關重要的四種資源：成員，團結激勵，溝通網絡和領導者。這些資源促進了政治行動，確保了組織的生存，特別是在應對針對該組織的鎮壓時。
評估社區群眾對恐怖組織的支持
第一，向當地社區提供社會服務的恐怖組織可能會贏得更多的公眾支持，從而提高其公眾形象。向居住在加薩走廊和約旦河西岸的巴勒斯坦人提供社會服務的哈馬斯就是一個有用的例子。在開創提供關鍵教育、社會計劃和宗教服務的地方網絡的過程中，哈馬斯已經建立了組織良好、運作順暢的基礎設施，這使其能夠獲得用於政治活動的資源並獲得源源不斷的支持。能夠提供社會服務的組織不僅更具韌性，而且更加高效。
第二，社會對暴力的容忍度可以作為民眾支持的指標。霸道的反恐戰術可以增加公眾對恐怖分子事業的支持。布盧姆（Bloom）認為，國家對恐怖主義的應對方式將對自殺式炸彈襲擊者能否贏得更多民心產生影響。更籠統地說，她認為「某些國家的一些更霸道的反恐戰術，例如對恐怖主義支持者的先發制人的攻擊，可能適得其反，導致更多人支持恐怖主義。」
第三，民意調查也能用於評估社區群眾對恐怖組織的支持。誠然，在這方面，民意調查數據的使用有明顯的限制。例如，在蓋達組織這一案例中，該組織活動範圍下的許多國家的數據都難以獲取。另一個問題是，大多數調查數據都難以隨時間收集，這使得研究人員很難確定對蓋達組織和交戰狀態的態度和支持會如何變化。此外，總體而言，受訪者表達對蓋達組織和戰鬥性（Militancy）的真實感受時可能會感到不舒服或不安全。考慮到戰鬥性對組織韌性的貢獻，嘗試評估民意數據還是有用的。
某些類型的組織比其他組織更受歡迎。實際上，組織類型可以作為社區群眾支持的指標。作者認為，分裂主義組織和宗教組織應比意識形態組織得到更多的支持，因為他們更容易複製其組織所依據的學說。相比之下，意識形態組織的學說通常取決於這些群體、其頭目或特定時期所獨有的一套信念。例如，「光輝道路」堅持古茲曼的極端暴力和毫不妥協的革命路線。其他組織傾向於代表他們故鄉社區的少數派觀點。這些觀點通常非常邊緣化，使得個人領導者的角色對於提升組織的價值觀和信念更加必要。
儘管恐怖組織的戰術可能比許多社區群眾所期待的更為激進，他們的信仰常常得到廣泛的支持。以分裂主義為信仰的恐怖組織代表了這些社區獲得某種程度的自治或獨立的願望。他們的意識形態反映了使這些組織得以產生和運作的社區的總體民意。與宗教組織一樣，這種嵌入性（Embeddedness）讓分裂主義組織獲得了大量的當地群眾支持，使其更有可能在其活動所在的社區中獲得合法性。斬首行動可以進一步增加當地社區群眾對恐怖組織的支持，從而引發適得其反的負面後果。下一節探討了官僚化與社區群眾支持之間的相互作用，因為這與組織韌性和報復性回應的可能性有關。
（三）官僚化與社區群眾支持之間的相互作用
官僚化和社區群眾支持以多種方式相互作用。恐怖組織對斬首行動的反應是官僚化程度和社區群眾支持水平的函數。官僚化程度和社區群眾支持水平很高的恐怖組織應該能夠在斬首行動後倖存，並發起報復性攻擊（見圖一，第一象限）。在這些情況下，組織頭目的重要性降低了，而且組織在遭受此類攻擊後更容易進行重組和重建。第二象限中的組織（官僚化程度高，社區群眾支持率低）以及第三象限中的組織（官僚化程度低，社區群眾支持率高）也應能夠在斬首行動後倖存。第三象限中的組織與第二象限中的組織之間存在重要區別。第二象限的組織在經歷破壞穩定的斬首行動後應該更易於重組和重建，而第三象限的組織應能生存，但重組期間可能會比較艱辛。最後，如果組織的官僚化程度和社區群眾支持水平都很低（第四象限），那麼它們很可能在斬首行動後崩潰。